國外污染物釋放和轉移登記(PRTR)制度比較研究及啟示

郭亞靜, 方 剛, 林雨琛, 韓桂梅, 李子秀, 黨春閣*, 周長波

1.中國環(huán)境科學研究院, 國家環(huán)境保護生態(tài)工業(yè)重點實驗室, 北京 100012

2.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心, 北京 100029

全球已有50多個國家實施了PRTR制度或開展了試點項目，對推動化學品環(huán)境安全管理、企業(yè)信息公開和污染減排起到了重要作用. 一方面，PRTR制度使管理部門有效掌握有毒有害化學品的環(huán)境釋放與轉移情況，提升了政策制定的針對性. 另一方面，PRTR制度通過可公開查詢的信息系統(tǒng)保障了公眾知情權，強化了公眾監(jiān)督作用；同時，企業(yè)在社會監(jiān)督壓力下增強了自主減排意識，自發(fā)通過清潔生產等途徑推進了污染減排[3-4]. 目前，我國尚未真正建立起完善的PRTR制度.

國內外已有眾多學者針對PRTR制度開展了相關研究. 基于國外PRTR制度的多年運行基礎，國外學者的研究主要集中在PRTR數(shù)據開發(fā)使用和促進制度完善等方面，如Muhammad等[5-9]依托PRTR數(shù)據開展了污染減排績效研究；Nordberg等[10-13]利用PRTR數(shù)據開展了環(huán)境污染對人類健康影響的研究；Jin等[14-17]結合PRTR數(shù)據開展了環(huán)境風險研究；Xue等[18-20]利用PRTR數(shù)據開展了化學品毒性評估研究；Bünger等[21-23]針對如何完善PRTR制度開展了研究；Murakami等[24]對促進不同PRTR制度間的融合進行了研究. 我國學者對美國、歐盟和日本PRTR制度的發(fā)展歷程和制度概況開展了對比研究[1,3,25-26]；葛海虹等[27-30]選擇歐盟或美國的PRTR制度作為研究對象，對其化學品信息收集情況、數(shù)據使用方式進行深入研究；李愛年等[31-34]從促進環(huán)境信息公開的角度對歐盟和美國的PRTR制度開展研究. 綜上，我國學者的研究對象主要集中于美國、歐盟和日本的PRTR制度，研究內容集中在制度的發(fā)展歷程、實施方式和經驗總結，鮮有學者針對除美國、歐盟和日本外的其他PRTR制度開展研究，也鮮有學者對國外PRTR制度的具體技術要素進行深入剖析.

該研究對國內學者關注的PRTR研究對象進行了拓展，選取了7個國際上規(guī)模較大且相對完善的PRTR制度作為研究對象，在總結其法律基礎、工業(yè)分類系統(tǒng)、信息收集及公開途徑等基本情況的基礎上，選擇了兩種特定化學物質(汞和含汞化合物以及苯)，對不同PRTR制度的核心技術要素(即化學品清單及分類管理情況和化學品報告閾值設置情況)進行橫向對比分析，以期獲得對國外PRTR制度更全面和更深入的了解；同時，基于分析結果，總結國際經驗，提出建立我國PRTR制度的若干建議.

1 研究對象

1.1 美國有毒物質釋放清單(TRI)制度

美國TRI制度是世界上最早、最全面的PRTR制度，被許多國家作為建立PRTR制度的基準模型. 《緊急計劃和社區(qū)知情權法案》(EPCRA)和《污染預防法》(PPA)為TRI制度的建立提供了法律基礎，保障其作為強制性制度得以執(zhí)行. TRI制度依據《北美工業(yè)分類系統(tǒng)》(NAICS)進行行業(yè)分類，化學品清單采用動態(tài)可調整的方式不斷更新，2021年新補充加入全氟辛酸銀、全氟辛基碘和全氟辛酸鉀3種物質，目前涵蓋770種化學品和33個化學品組[35]，信息公開于美國環(huán)境保護局網站(https://www.epa.gov/toxics-release-inventory-tri-program).

1.2 加拿大國家污染釋放清單(NPRI)制度

《加拿大環(huán)境保護法案》(CEPA)要求環(huán)境與氣候變化部建立NPRI制度，并授權其進行環(huán)境信息收集. 目前，NPRI系統(tǒng)包含6大類323種化學品，每年對加拿大境內約7 500個設施釋放和轉移化學品的相關信息進行收集和統(tǒng)計[36]，信息公布于加拿大政府官網(https://www.canada.ca / en / services / environment / pollution-waste-management / national-pollutant-release-inventory.html).

1.3 墨西哥污染物釋放和轉移登記(RETC)制度

RETC制度由墨西哥環(huán)境與自然資源部于1994年依據《生態(tài)平衡與環(huán)境保護總法》(LGEEPA)建立，用來注冊11個行業(yè)(依據NAICS劃分)的200種化學品的年度釋放和轉移信息[37]，公布于墨西哥環(huán)境與自然資源部網站(http://apps1.semarnat.gob.mx/retc/index.html).

又如明朝初年陶宗儀的《說郛》一書，在明朝后期被刻印出版時，也被人篡改了書名。在清朝的《四庫書目提要》的子部雜家雜纂之屬中，《說郛》一百二十卷的條目中說：“竄改舊本，已非九成（陶宗儀，字九成）之舊。”由此可見，陶宗儀的《說郛》一書被兩次篡改得面目全非。

1.4 歐盟污染物釋放和轉移登記(E-PRTR)制度

1.5 日本PRTR制度

為響應經濟合作與發(fā)展組織(OECD)號召，日本于2001年建立了PRTR制度，由環(huán)境省和經濟產業(yè)省聯(lián)合負責該制度的實施工作，其法律基礎為1999年頒布的《關于掌握特定化學物質環(huán)境釋放量以及促進改善管理的法律》. 目前，日本PRTR制度已覆蓋了依據《PRTR制度行業(yè)代碼清單》劃分的57個行業(yè)部門和兩大類共462種化學品[39]，相關數(shù)據信息公布于日本經濟產業(yè)省網站(https://www.meti.go.jp/policy/chemical_management/law/prtr/index.html).

1.6 韓國PRTR制度

韓國于1996年加入OECD時，承諾引入化學物質釋放調查系統(tǒng)，并于同年12月修訂了《有毒化學物質管理法》，為化學物質釋放調查提供了法律依據. 隨后，韓國于1999年正式建立PRTR制度. 目前該系統(tǒng)已覆蓋了依據《韓國標準產業(yè)分類》(KSIC)設置的39個行業(yè)部門和兩大類共415種化學品[40]，相關數(shù)據信息公布于韓國國家化學品信息系統(tǒng)網站(https://icis.me.go.kr/prtr/main.do).

1.7 澳大利亞國家污染物清單(NPI)制度

NPI制度始建于1995年，其法律基礎為《國家環(huán)境保護措施》(NEPMs). 當前，該制度覆蓋了依據《澳大利亞和新西蘭標準工業(yè)分類》(ANZSIC)劃分的40個行業(yè)部門和93種關鍵化學品，每年統(tǒng)計相關生產設施的化學品污染釋放和轉移信息以及設施污染預防信息[41]，公布于澳大利亞農業(yè)和水資源部網站(http://www.npi.gov.au/about-npi).

2 國外PRTR制度的核心技術要素對比

2.1 化學品清單及分類管理情況

2.2 化學品報告閾值表征方式及設定情況

化學品的報告閾值表征方式和閾值設定同樣是PRTR制度的核心技術要素之一. 研究對象的閾值表征方式可為三大類，分別為釋放量閾值、生產加工和以其他方式使用量(MPO)閾值以及企業(yè)規(guī)模閾值. MPO閾值較釋放量閾值應用更廣泛，企業(yè)規(guī)模閾值通常與其他閾值結合使用. 研究對象的化學品報告閾值通常分類設置，即按表1中的分類管理情況，同一類別化學品采用同一閾值. 具體到某一特定化學品，在不同PRTR制度下報告閾值設定可能差別較大. 該研究以汞和含汞化合物以及苯為例，對7個PRTR制度的報告閾值表征方式和閾值設定情況進行了橫向對比分析，如表2、3所示.

表1 不同國家或地區(qū)PRTR制度涵蓋的化學品種類及分類管理情況

由表2可見：對于汞及含汞化合物，美國TRI制度、加拿大NPRI制度、日本PRTR制度、韓國PRTR制度和澳大利亞NPI制度采用MPO閾值及企業(yè)規(guī)模閾值進行表征，美國TRI制度的閾值設定量較低，日本PRTR制度和韓國PRTR制度的閾值設定較高；歐盟E-PRTR制度采用釋放量閾值而非MPO閾值，并對釋放到不同環(huán)境介質設置了不同閾值；墨西哥RETC制度同時設置了釋放量閾值和MPO閾值，釋放量閾值嚴于歐盟E-PRTR制度，MPO閾值則與加拿大NPRI制度和澳大利亞NPI制度一致.

表2 不同國家或地區(qū)PRTR制度對汞及含汞化合物報告閾值的對比分析[37-40,42-44]

由表3可見：除日本PRTR制度和韓國PRTR制度外，其余5個制度中苯的報告閾值設定均遠高于汞及含汞化合物的閾值. 美國TRI制度、加拿大NPRI制度、日本PRTR制度、韓國PRTR制度和澳大利亞NPI制度采用MPO閾值，日本PRTR制度和韓國PRTR制度的閾值設定較低，加拿大NPRI制度和澳大利亞NPI制度較高；歐盟E-PRTR制度采用釋放量閾值對釋放到不同環(huán)境介質中的苯設置了閾值；墨西哥RETC制度同時設置了釋放量閾值和MPO閾值.

續(xù)表2

表3 不同國家或地區(qū)PRTR制度對苯報告閾值的對比分析[37-40,42-44]

3 我國建立PRTR制度的進展總結及可行性分析

3.1 我國現(xiàn)行相關環(huán)境管理制度與PRTR制度的比較

我國現(xiàn)行環(huán)境管理制度中化學品登記制度、環(huán)境信息公開制度、排污申報登記制度及排污許可制度對有毒有害化學品的使用、產生和釋放進行了信息申報和公開的要求，但是與PRTR制度在涵蓋物質種類、信息公開主體等方面有較大區(qū)別.

化學品登記制度：該制度所登記物質主要為有毒化學品、危險化學品和新化學品，但尚未將PRTR制度中的潛在高風險化學品納入登記范疇；在登記內容方面，我國《廢棄危險化學品污染環(huán)境防治辦法》僅對廢棄危險化學品的流向等信息進行了登記管理要求，對于其他有毒有害化學品，我國目前尚無有效制度對其環(huán)境轉移和釋放信息進行登記管理；在登記信息處理方面，我國化學品登記信息主要用于政府政策管理與決策，并未像PRTR制度一樣用于環(huán)境信息公開[3,45-46].

環(huán)境信息公開制度：我國《環(huán)境保護法》《環(huán)境信息公開辦法(試行)》等對企業(yè)環(huán)境信息公開進行了規(guī)定，但責任主體都在企業(yè)，沒有規(guī)定政府部門統(tǒng)一進行信息收集并公開的權責，且多針對常規(guī)污染物，有毒有害化學品涉及較少；《水污染防治法》《土壤污染防治法》《危險化學品安全管理條例》對企業(yè)應當向環(huán)保部門報告有毒有害或危險化學品釋放等信息做了原則性規(guī)定，缺少操作細則，也未賦予政府部門信息公開的權責.

排污申報登記制度：我國現(xiàn)行環(huán)保法律中僅《固體廢物污染環(huán)境防治法》保留了危險廢物排放申報登記的要求，且未要求信息公開，水和大氣污染物(包括有毒有害物質)已不再要求排污申報登記.

排污許可制度：該制度要求企業(yè)定期向審批部門提交執(zhí)行報告，如實報告污染物排放行為、排放濃度、排放量等，但主要為常規(guī)污染物，有毒有害污染物種類偏少.

3.2 我國PRTR制度建立進展

我國早在2008年已考慮引入PRTR制度，并在電鍍和汽車制造業(yè)開展了試點工作. 試點涵蓋了甲苯、二甲苯、硼及其化合物、鋅及其化合物等21種化學物質，形成了試點行業(yè)物質清單、行業(yè)填報指南等技術文件[26,47]. 2011年，國務院頒布《危險化學品安全管理條例》，要求企業(yè)應將危險化學品向環(huán)境中釋放的信息向環(huán)保主管部門報告. 為落實該規(guī)定，原環(huán)境保護部于2012年出臺《危險化學品環(huán)境管理登記辦法(試行)》，明確規(guī)定“重點環(huán)境管理危險化學品生產使用企業(yè)應公布重點環(huán)境管理危險化學品及其特征污染物的釋放與轉移信息”. 隨后，我國PRTR相關報告表及管理目錄等配套文件也陸續(xù)制定發(fā)布，這是我國PRTR制度最接近雛形的時期. 2013年，天津市濱海新區(qū)在中歐環(huán)境治理項目支持下實施了PRTR制度試點項目，參與企業(yè)從2013年的29家增至2015年的129家，為我國PRTR制度推行提供了經驗借鑒，同時也顯示出PRTR制度在我國推行的可行性[48]. 2016年，由于涉及行政審批等原因，《危險化學品環(huán)境管理登記辦法(試行)》被廢止，相關內容要求也隨之暫停. 同年，我國參加OECD第10次PRTR國際協(xié)調組會議，并表示出建立PRTR制度的意愿. 但截至目前，我國尚未真正建立PRTR制度.

3.3 我國建立PRTR制度的可行性

我國是化學品生產和使用大國，化學品種類和產量在世界上占比較大[49]，但針對有毒有害化學品的環(huán)境管理制度稍顯不足. 我國有必要借鑒國外經驗，對環(huán)境質量與生態(tài)安全具有重要影響的有毒有害化學品的PRTR信息進行收集和公開，最終依托行政措施、經濟手段和公眾監(jiān)督等多重手段來優(yōu)化有毒有害化學品的管控[1,50-52]. 對管理部門來說，PRTR制度可提供決策制定所需的大量數(shù)據，同時也能借助公眾監(jiān)督力量減輕管理壓力；對企業(yè)來說，PRTR制度可展示其社會責任履行情況，提升企業(yè)形象；對公眾來說，PRTR制度為其參與環(huán)境決策、發(fā)起維權、保障自身利益等提供了重要途徑.

近年來，我國愈發(fā)重視環(huán)境信息公開，明確提出“完善環(huán)境信息披露制度，強化社會監(jiān)督與公眾參與，堅持多方共治，是構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重要內容”，并發(fā)布《環(huán)境信息依法披露制度改革方案》，對建立健全相關規(guī)范、管理和監(jiān)督機制做出部署，為PRTR制度建立奠定了重要基礎. 但我國現(xiàn)行法律制度中尚缺乏建立PRTR制度的明確規(guī)定，企業(yè)環(huán)境信息公開意識有待提升，有毒有害化學品釋放監(jiān)測和估算等技術支撐體系也有待完善.

4 國際PRTR制度經驗總結及對我國的啟示

4.1 制定完善的PRTR核心技術體系

成功運行的PRTR制度均具備以下核心技術要素： ①按照一套工業(yè)分類系統(tǒng)界定覆蓋行業(yè)范圍；②設置分類管控的化學品清單；③對不同類別化學品設置具體的報告閾值.

鑒于我國當前施行以排污許可為核心的環(huán)境管理制度體系[53-54]，我國PRTR制度的工業(yè)分類系統(tǒng)建議與排污許可制度并軌，采用《國民經濟行業(yè)分類》(GB/T 4754)體系；結合《優(yōu)先控制化學品名錄》、“高污染、高環(huán)境風險”產品名錄、《國家危險廢物名錄》等，篩選建立符合國情的PRTR優(yōu)控化學品名單[48,55]，以CAS號表征，并按管控需求進行分類，分類方式推薦參考覆蓋化學品種類多且分類較細的加拿大NPRI和墨西哥RETC制度，歐盟E-PRTR制度將溫室氣體單獨分類，也值得借鑒；可將企業(yè)規(guī)模閾值作為前置條件，采用以MPO閾值為主、以釋放量閾值為輔的方式，對清單內化學品按分類情況設置報告閾值. 不同國家對同一特定化學品的閾值設定差別較大，我國可參考國際主流水平，結合產業(yè)發(fā)展狀況和管控需求設定.

4.2 從法律政策、社會認知和試點實踐等方面逐步推動PRTR制度建立

我國現(xiàn)行環(huán)保法律中尚未明確PRTR制度建立運行的相關要求，可借鑒國外成熟經驗為PRTR制度奠定法律基礎. 目前，考慮立法成本，可在現(xiàn)行環(huán)保法律修訂時明確寫入PRTR制度建立運行的具體條款[26]，確立公眾知情權，明確PRTR制度建立運行的相關責任部門，并賦予其信息收集公開的權責；依托《環(huán)境信息依法披露制度改革方案》，推動政府、企業(yè)和公眾對環(huán)境信息公開，尤其是有毒有害化學品環(huán)境信息公開的認識，促進形成環(huán)境信息公開常態(tài)化的社會氛圍；在環(huán)境信息強制性披露內容中逐步納入有毒有害化學品釋放與轉移信息，為PRTR制度建立奠定基礎；擴大PRTR制度試點范圍，結合試點開展技術支撐體系研究.

4.3 加強國際合作

近年來，國際上致力于區(qū)域乃至全球層面的PRTR數(shù)據標準化工作，有利于用統(tǒng)一的標準尺度分析區(qū)域乃至全球排放源的釋放與轉移情況. OECD鼓勵成員國建立PRTR制度并進行數(shù)據互認工作. 北美環(huán)境合作委員會(NACEC)致力于提升美國、加拿大和墨西哥的PRTR制度數(shù)據庫可比性，并嘗試將融合后的數(shù)據放在網站(https://www.cec.org/tools-and-resources /taking-stock /taking-stock-online-north-american-industrial-pollution)上供公眾查詢[56]. 此外，美國環(huán)境保護局已開展相關研究工作，致力于開發(fā)全球統(tǒng)一的PRTR制度[57]，用以跟蹤全球范圍內的有毒有害化學品釋放和廢棄物轉移情況.

建議我國加強與美國、加拿大、歐盟、UNCEC、OECD等國家、地區(qū)或組織的溝通合作，參照國際PRTR標準化經驗，加強我國PRTR制度的頂層設計，對優(yōu)控清單內化學品的名稱和種類、行業(yè)類別、申報范圍等內容進行標準化規(guī)范，提高我國與其他國家PRTR數(shù)據的可比性[26]，也有利于對我國化學品污染釋放水平進行客觀評價.

5 結論

a) 國外經驗表明，PRTR制度在保障公眾對于有毒有害化學品轉移及釋放信息的知情權、促進企業(yè)自主減排等方面發(fā)揮了重要作用，相關信息也為政府決策提供了重要的數(shù)據基礎保障. PRTR制度已成為國際上重要的化學品環(huán)境管理制度.

b) 該研究中美國TRI制度、加拿大NPRI制度及墨西哥RETC制度等7個國際上規(guī)模較大且相對完善的PRTR制度具有一定共同點，即按照一套工業(yè)分類系統(tǒng)界定出行業(yè)管理范圍，結合該國家或地區(qū)的管理需求設置PRTR化學品清單，通常包括具有嚴重急性健康危害、可誘發(fā)癌癥、對環(huán)境有重大不良影響，或具有持久性和累積性、對人類健康有其他慢性影響的化學品，對清單內化學品進行分類管控并設置具體的報告閾值. 區(qū)別在于不同PRTR制度覆蓋的化學品種類和分類管理設置方式不同，采用的化學品報告閾值表征方式不同；此外，同一特定化學品在各PRTR制度中的閾值設定不同，甚至差別較大.

c) 我國曾在國際上表示建立PRTR制度的意愿，并開展過相關試點工作，但目前尚未真正建立起PRTR制度. 建立PRTR制度對補齊有毒有害化學品環(huán)境管理短板和建設多方共治的現(xiàn)代化環(huán)境管理體系十分必要.

d) 根據國際主流PRTR制度經驗總結，提出我國建立PRTR制度的若干建議：①制定完善的PRTR核心技術體系，包括按照《國民經濟行業(yè)分類》界定覆蓋行業(yè)范圍，參考加拿大和墨西哥PRTR制度設置分類管控的化學品清單，結合使用釋放量閾值、MPO閾值、企業(yè)規(guī)模閾值等表征方式分類設置化學品報告閾值；②從法律政策、社會認知和試點實踐等方面逐步推動PRTR制度建立；③加強與美國、加拿大、歐盟和OECD等國家和組織的溝通合作，強化我國PRTR制度設計的國際規(guī)范性.