新時代背景下西藏社會安全治理現代化的思考

陰趙丹 趙三保

(1.中國人民大學法學院,北京100872;2.西藏大學政法學院,西藏拉薩850000)

黨的十八大以來，習近平總書記多次就推進國家治理體系和治理能力現代化發表重要論述。黨的十九大報告指出，“中國特色社會主義進入了新時代”，這是我國發展新的歷史方位。黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，就推進國家治理體系和治理能力現代化作出戰略部署。西藏作為具有特殊地位的邊疆民族地區，受自然、政治、經濟、民族、宗教、文化等多種因素的影響，社會治理相比我國其他省份和地區更為困難和復雜。在新時代背景下，西藏維護社會安全，推進社會治理體系和治理能力現代化，確保社會大局和諧穩定對推進國家治理體系和治理能力現代化、維護國家安全極其重要。

一、新時代西藏社會安全治理的五個維度

新時代西藏社會安全與社會治理，需要以先進的社會治理理念為指導，從西藏實際需求出發，密切聯系社會問題與訴求，創新社會治理路徑和策略，著力解決好人民群眾“最關心、最直接、最現實”的利益問題，全面構建“全民共建共治共享”的社會治理新格局。

(一)治理理念現代化

西藏社會安全治理現代化，首先著力創建全國民族團結進步模范區，努力做到民族團結進步走在全國前列，就要從理念上不斷適應新時代西藏社會發展的新標準、新要求。西藏筑牢“共享安全”“互惠共建”“積極維護”等先進的安全治理理念，才能使不同民族群眾之間彼此信任、互相幫助、團結友好，充分調動各族群眾積極性，共同維護西藏良好穩定的社會秩序和安居樂業的和諧局面；樹立“認同安全”理念，即各行為體在認可差異性與統一性的基礎上，在追求“自者”安全、利益與信仰等各種訴求的同時，兼顧“他者”的安全、利益與信仰等各種訴求[1]。認同安全作為一個國家和民族文化軟實力的重要組成部分，是制約國家安全及發展的重要因素。

西藏作為邊疆民族地區，認同的缺失或沖突會帶來嚴重的安全隱患，例如群眾“歸屬感”“歷史感”“安全感”等的缺失會影響少數民族群眾的心理，使人們產生消極認同觀念，發生“認同危機”，會使某些“常態”問題向“非常態”轉化或升級，激化民族宗教矛盾，甚至為不法活動提供土壤。因此，要樹立新的治理理念，建構起不同行為主體之間的“正向認同”理念，強化“共有觀念”，重視“文化融合”，采取有效措施防止認同危機，滿足人民群眾的文化心理訴求，提升人民群眾的滿意度，逐步使認同“內化于心，外化于行”。

(二)治理內容多面化

“一帶一路”建設使得我國的全球化進程進一步加快，也使得邊疆地區的重要性更加凸顯。西藏的社會治理和安全問題，除了要高度關注“傳統安全”領域的政治、軍事安全問題之外，還要密切關注“非傳統安全”領域的社會、經濟、民族、宗教、生態、衛生、文化、網絡、金融等安全問題。這些問題之間關系密切，互相影響、相互轉化，因此在治理的過程中，既需要處理好經濟發展和社會穩定之間的關系，又需要處理好民族、宗教、生態、文化等西藏自身的特殊問題及其之間的關系。

作為邊疆民族地區，西藏社會安全問題的高度關聯性，主要表現為境內外高度關聯，傳統安全與非傳統安全問題高度關聯，非傳統安全問題之間高度關聯，歷史問題與現實問題高度關聯，社會秩序與民族宗教問題高度關聯等。因此，在解決和處理相關問題時，一定要注重問題之間的相互關系，高度重視社會問題的隱蔽性和傳遞性，避免“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。同時，西藏社會安全問題還涉及跨域治理，要在中央統籌安排與政府的主導下，形成邊疆安全治理的協同機制，綜合防范和化解各種外源性、內源性安全問題。

(三)治理主體多元化

國家“十三五”規劃提出了加強和創新社會治理，并提出要建立“共建共享”的社會治理格局，黨的十九大在此基礎上增加了“共治”，充分體現出治理的核心思想。新形勢下，邊疆民族地區安全所涉及的行為主體已經不再局限于國家和政府，而應當拓展到民間組織、社會團體、個人等多元主體。西藏的社會安全治理，不僅需要依靠國家和政府部門的管理和控制，也需要社會、組織、市場、個人等多元主體共同參與、共同協作。要有效避免不同民族群眾之間利益沖突，防止社會和民眾形成心理隔閡，防止數據和信息的不對稱等問題，實現由自上而下的“管控式治理模式”向自發、自覺、自主的“參與式治理模式”轉變。

就目前來講，西藏社會主體參與邊疆安全治理的程度還不充分。實際上，社會公眾具備參與西藏非傳統安全治理的強大動力和迫切愿望，特別是廣大本地群眾、社會組織和民間力量生于斯長于斯，熟悉情況，責任意識強，具有明顯的治理參與優勢。因此，吸收社會主體參與西藏非傳統安全的治理，形成群防群治的治理模式，是非常高效便捷的治理之策。面對邊疆民族地區隱蔽化、分散化、多元化的各類社會安全威脅，西藏的安全治理應當在總體安全觀的指導下，構建起多元主體共同參與的“跨區域、跨政府、跨部門、跨組織、跨層級、跨領域”的共同協作治理機制，使安全維護從管理控制到協作聯動，成為解決西藏公共安全問題的有效治理模式，實現社會持續發展與邊疆長治久安的共贏。

(四)治理方式“網絡化”

信息網絡技術的發展給西藏非傳統安全問題帶來了新的機遇，但同時也帶來更大挑戰。網絡空間已經跨越傳統意義上的地理區域限制，其虛擬性、隱蔽性、便捷性、高效性，使得各類主體均可通過網絡獲得大量的數據信息并形成不同程度的社會動員力。西藏的安全治理涉及政治、經濟、社會、文化、環境、生態等多個領域，需要不同主體之間的互相合作。因此，應加強政府與社會之間、決策部門與執行部門之間、軍隊與民防之間、安全部門與非安全部門等各主體之間的橫向協同，形成以政府為主導，社會多元主體參與、軍隊予以協助、公民積極配合的全民“網絡聯動”的安全治理機制，共同維護邊疆安全。

西藏的特殊區情和環境，使得社會安全治理除了應當向縱深層次發展以外，還需要建構起各橫向部門之間的“網絡化”機制。一方面，要利用網絡建立起西藏社會安全治理的“新模式”。在原有的安全治理框架和制度基礎上，通過網絡技術打破傳統的以區域為標準的分類模式，形成“多層次”“網絡化”的安全治理模式；另一方面，要加快建立起“多主體、跨區域、跨部門”合作的安全治理“聯動機制”和“信息共享機制”。要加強相關主體之間的合作互助，特別是提高社會主體和個人的參與度，提升全民風險意識，形成全社會齊抓共管的網絡安全維護機制，發現問題及時解決，有效防止擴散，這樣才能防微杜漸，消除隱患。

(五)治理路徑多樣化

西藏社會問題種類及表現形式的多樣性，決定了治理路徑和手段的多樣化。首先，應當統籌傳統安全和非傳統安全。要重視傳統安全和非傳統安全互相交織的安全威脅，在解決傳統安全問題時不能忽視非傳統安全問題，通過傳統安全手段達到維護非傳統安全的目的，反之亦然。

其次，應當全面加強軍民融合。西藏邊疆安全治理的重要路徑之一是兵地聯防的一體化維護機制。民防的作用可以概括為：一是建立有效預警與民眾防備心理；二是建立有效防護設施和平時訓練教育機制；三是建立危機處理和災難自救自衛機制；四是提高愛國主義精神和保家衛國意識[2]。經驗表明，實施軍民融合戰略、建立軍民聯合共防體制是維護邊疆安全的強有力保證。

再次，利用先進科學技術，實現智慧治理。除了更新治理理念外，還要與時俱進，利用迅速發展的科學技術，推動西藏非傳統安全治理科學化、民主化、理性化、法治化。要發揚原有邊疆安全治理經驗，注重運用先進的技術和手段推動安全治理方式的轉型與升級，建立起一套完善、科學的組織制度體系。將事后的“被動式”應急處理模式與事前的“預防式”預警機制相結合，在事件處理結束后，及時對治理方案和應對措施進行反思、評估、完善、優化。

二、鑄牢中華民族共同體意識，構建和諧的民族宗教關系

新時代西藏社會安全與社會治理，需要增進政治認同、國家認同、文化認同和情感認同。要鑄牢中華民族共同體意識，加強黨對民族工作的集中統一領導，堅持并完善民族區域自治制度，開展法治宣傳教育，加強民族團結進步工作，及時化解社會矛盾糾紛，構建和諧的民族宗教關系。

(一)鑄牢中華民族共同體意識，持續鞏固民族團結

習近平總書記在中央第七次西藏工作座談會上強調，“要深刻認識到中華民族是命運共同體，促進各民族交往交流交融”；在中央民族工作會議上強調，“要把鑄牢中華民族共同體意識作為黨的民族工作的主線，不斷推進中華民族共同體建設”。西藏應當牢牢把握中華民族共同體意識，堅持黨的領導，堅持社會主義核心價值觀，牢固樹立正確的國家觀、歷史觀、民族觀、文化觀、宗教觀，構筑西藏各族人民群眾的共有精神家園，不斷增進各民族對中華民族這一共同身份的認同，厚植愛國主義情懷，持續鞏固民族團結，努力在民族團結進步上走在全國前列。

(二)及時化解宗教領域矛盾糾紛，維護宗教和諧共處大好局面

西藏是以藏族人口為主的民族區域自治地方，但是區內還長期生活著漢族、回族、門巴族、珞巴族、納西族等多個民族，還包括未能識別民族成分的少數群體。各民族信仰上的差異并不構成他們成為中華民族這一大家庭重要成員的障礙，我們應當提倡“和而不同”的價值觀念，以社會主義先進文化為引領，培育社會主義核心價值觀，全面正確貫徹黨的民族宗教政策，依法管理民族宗教事務，尊重不同民族的信仰和文化，及時化解宗教領域矛盾。

(三)繼續大力開展法治宣傳教育，加強民族宗教事務依法管理

社會發展使得人們的法治意識和維權意識不斷提高，西藏涉及寺廟財產問題及內部管理、草場確權糾紛、承包經營權等問題和矛盾日益凸顯。妥善解決上述矛盾和糾紛，必須持續進行普法宣傳教育，依法協調處理好民族宗教事務。我國修訂后的《宗教事務條例》總則第三條明確了宗教事務管理堅持保護合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪的原則。西藏在管理宗教事務時，應當嚴格遵循法律程序，特別是在行政審批、行政征收和行政處罰等具體行政行為的實施過程中，明確職責和權限，運用法治思維和法治方式管理宗教事務，依法行政。同時，持續進行寺廟法制宣傳教育，不斷提高廣大僧尼遵法、學法、守法、用法意識，引導他們不斷樹牢國法大于教規的觀念，提升法治意識，引導各宗教活動場所和信教公民遵守憲法、法律、法規及規章的各項要求，依法維護自身合法權益。

三、堅持法治思維和法治方式，加強西藏安全聯防建設

新時代西藏社會安全與社會治理，要注重提高運用法治思維和法治方式處理問題的能力，嚴格遵守法治原則，堅持依法防控。同時積極轉變政府職能，更新治理理念，通過社會動員形成聯防機制，確保各項工作在法治軌道上統籌推進。

(一)堅持依法反恐，維護社會穩定

恐怖主義禍害全球，縱觀世界各國的反恐經驗，其中之一便是依照法律對暴力恐怖犯罪予以嚴懲。認定恐怖主義、極端主義的依據首先是法律規范，這是堅持法治的基本操守。西藏處于反分裂斗爭第一線，反恐維穩要善用法治思維與法治方式對暴力恐怖活動進行打擊。要與時俱進，堅持法治反恐、科技反恐、綜合反恐、持續反恐的綜合思維理念，依法確立反恐工作基本原則，優化反恐風險預警及管理機制，打造出一套適合西藏區情的反恐工作治理體系，全面提升反恐戰斗力。

要全面貫徹總體國家安全觀，綜合運用法學、政治學、社會學、管理學等多學科知識，以事實為依據，科學分析和處理西藏反恐維穩問題，在始終保持嚴打高壓態勢的基礎上，貫徹落實寬嚴相濟的政策，維護西藏社會秩序和人民生命財產安全。在對相關安全問題進行識別、評估的基礎上，從認同安全視角探尋西藏反恐維穩安全治理方略，探索建立適合西藏區情的科學預警機制，以求消解西藏暴力恐怖安全威脅，規避由此帶來的不確定風險。

(二)善用法治思維和法治方式，提升社會安全治理水平

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出：“推進國家安全法治建設，制定國家安全工作方針政策，研究解決國家安全工作中的重大問題?！眹野踩ぷ麟x不開國家安全法治建設，國家安全法治建設要始終貫徹法治思維和法治精神?！胺伤季S是指受法律規范和程序約束、指引的思維方式。在現階段，法治思維的核心在于限制、約束權力任意行使。法治方式則是基于法治思維所衍生的行為方式，沒有法律思維不可能有法治方式的實施。法治方式是以平和、理性、邏輯的方式解決糾紛，既可以滿足人民對合法性的追求，也能滿足合理性的愿望。用法治方式對社會關系調整可以帶來長期的穩定與和諧?！盵3]我國《國家安全法》已于2015年7月1日通過并實施，該法確立了綜合國家安全觀，其中既包括了傳統安全，也包括了非傳統安全，同時該法也推動了安全治理法律體系的進一步完善。

在依法治國和依法治藏的前提背景下，西藏社會安全治理必須契合法治思維和法治方式，以法律作為強制后盾，依據法律規則、法律原則和法定程序，解決社會矛盾和社會沖突，構建法治常態化社會秩序，從根本上杜絕“人大于法”“權大于法”等無視黨紀國法、無視群眾利益的越權行為，維護廣大人民群眾的根本利益，促進社會公平正義。堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設，持續進行《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》《國家安全法》《反恐怖主義法》《反間諜法》《治安管理處罰法》《網絡安全法》《宗教事務條例》等法律、法規的宣傳和教育，利用好每年4月15日國家安全教育日和12月4日法制宣傳日進行教育宣傳，培養塑造人民群眾的安全意識與法律信仰，讓安全觀念和法治思維深入人心。通過法治宣傳，提高信教群眾及僧侶法律意識；通過法律援助，妥善解決宗教事務矛盾；通過法治教育，推動宗教場所依法管理。同時，抓住領導干部這個“關鍵少數”，堅持以法治為依托，領導帶頭嚴格遵守法律法規及相關制度，逐步減少“紅頭文件”等治理方式及影響，實現法治化治理。

(三)通過社會動員，形成聯防機制

社會動員，是通過多種方式影響、改變社會成員的態度、價值觀和期望，從而形成一定的思想共識，引導、發動和組織社會成員積極參與社會實踐。社會動員能力是一項集體行為，是能否成功的決定性因素之一，通過社會動員，將全體人民群眾發動起來，以共同的價值觀念和集體意識為指導，形成巨大的聯動力量，集中全社會力量達成預期目標。隨著社會的轉型，我國政府的治理模式應當隨之變革，從管理型政府向服務型政府轉變，從全能型政府向有限型政府過渡，社會動員模式也應當隨之發生轉變，由“命令式動員”轉向“參與式動員”[4]。

西藏應加快推進政府職能的深刻轉變，繼續深化“放管服”改革，因地制宜，探索創新，激發社會、市場的巨大潛力，增強社會內生動力，提高人民群眾參與社會治理的積極性、主動性，推動社會動員和社會改革。首先，在治理理念上與時俱進，正確處理好政府、社會與民眾之間的關系。積極引導和組織社會力量的參與，發揮各類社會組織、民間力量、宗教團體的動員能力，整合地方政府、非政府組織、各類企業、公民個人等多元主體資源與力量，筑牢安全治理群眾基礎，形成全社會合力。其次，要將干部動員與基層民眾動員相結合，構建起多元主體協作治理機制。干部動員機制主要是通過黨委、政府自上而下的層層推進，直至延伸到基層鄉鎮，有層級清楚、責任明確、上下聯動等特征。要將干部動員機制與民眾動員相結合，在基層群眾的參與下，有效增強社會轉型時期民眾的參與，形成縱橫交錯的“網格化”動員網絡，成為解決和治理區域性公共問題的多元協作治理機制。再次，要形成真實、有效、暢通的信息反饋機制。通過信息的“前饋控制”，有效地將問題解決在萌芽狀態，防患于未然。在邊疆跨境民族地區，維穩信息的真實傳遞離不開雙向導通的信息流通網絡，要形成自上而下、相對完整且行之有效的信息傳送和保護機制，保證國家維穩意志傳達到基層和真實有效信息的獲得；要構建起自下而上、多渠道、多層次、全方位的信息通道，形成自上而下的社會動員與自下而上的信息反饋渠道相結合，構成縱向的上下通達與橫向的區域聯動式信息流通網絡，將信息收集“網底”一直延伸到村小組[5]。要充分利用各種媒體，及時掌握群眾訴求，回應群眾關切，阻斷各種錯誤信息、謠言等的傳播。

四、多措并舉，完善社會矛盾疏導化解機制

新時代西藏社會安全與社會治理，要堅持以人民為中心的發展思想，妥善處理社會矛盾糾紛和突發事件。采取多元化手段，疏而不堵，綜合協調，建立有效的矛盾預防、疏導和化解機制；同時配套其他措施，弘揚社會主義核心價值觀，提倡文化兼容，推動形成各民族文化“共同體”，保障社會平穩運轉。

(一)運用多元手段，建立矛盾預防、疏導和化解機制

西藏社會的矛盾糾紛易發生在民族宗教、環境污染、勞動爭議、婚姻家庭、物業管理等領域，和諧社會的構建必然要求暢通的表達渠道和充分有效的反饋，以滿足不同階層各個群體的利益訴求，妥善協調各方面利益，統籌處理各種矛盾糾紛。在此過程中，往往是民事、行政、經濟、治安等案件相互交織在一起，主體的合法合理訴求與尋求矛盾解決的非法方式相互交織在一起，經濟利益要求與民族宗教問題相互交織在一起。化解這些矛盾，是一個復雜而系統的社會過程，不能單靠一個或者幾個主要部門，需要依靠全社會的共同力量。

首先，要提高各級政府依法決策、科學決策的能力。政府依法決策、民主決策、科學決策水平直接關系著廣大人民群眾的根本利益，是預防矛盾產生的“第一道防線”。規范決策可以從源頭上防止主觀臆斷和“長官意志”，確保西藏重大決策在法治、科學、民主的軌道上運行，從源頭上預防和避免矛盾糾紛的產生。

其次，提高各政府部門行政執法水平。嚴格規范西藏各部門行政執法行為，進一步深化政務公開，通過有效形式，以公開促公正。全面落實行政執法責任追究制度，提高執法公信力，保護人民群眾信賴利益。不斷加強執法機關作風建設，提升執法隊伍業務水平，提高執法服務質量和辦事效率，進一步對行政執法的自由裁量權予以細化和量化。推動西藏社會管理既能體現社會公平正義的“剛性”需求，又能充分協調各方“柔性”利益，運用“彈性”手段應對新問題、新情況，保障社會和諧穩定。

再次，要進一步拓寬民意反映渠道。充分發揮人大、政協、社會團體及新聞媒體的作用，及時反映群眾訴求，了解社情民意，充分把握民族間社會心理的差異規律，建立健全民族心理疏導機制。西藏有相當部分的基層群眾信奉宗教，宗教具有雙重作用，群眾的宗教心理不可忽視。要善于通過網絡等各種途徑，體察民意，及時引導輿論，疏導群眾心理，調節群眾情緒，化解群眾矛盾，營造團結奮斗、和諧穩定的社會環境和輿論環境。堅持統籌兼顧，進行動態協調，正確反映和協調各層面、各階段的不同利益訴求。

最后，要充分發揮各級法院、各仲裁機構及人民調解定分止爭的作用。提高辦案效率和辦案質量，及時處理好各類案件糾紛，防止案件積壓，做到案結事了，實現法律效果和社會效果相統一。各仲裁機構應進一步加強仲裁隊伍人員建設和管理，完善人員回避制度，加強對相關業務部門和機構的工作監督與考核，嚴肅查處違反法律和紀律的涉案行為，真正使仲裁機構的仲裁行為體現公平、公正、民主、效率。要大力弘揚“楓橋”經驗，充分發揮人民調解委員會的重要功能，堅持“調防結合、以防為主”的方針，將矛盾糾紛化解在萌芽狀態，有效減少訴訟、預防犯罪，節約司法成本。

(二)堅持以人為本，正確處理矛盾糾紛和突發事件

妥善處理和化解西藏各類社會矛盾，是構建和諧西藏的基礎性工作。社會的不斷發展和西藏對外開放程度的提高，人們的利益訴求日益復雜，思想觀念向著更加民主、文明的方向發展，但同時思想的獨立性、多元性和差異性也明顯增強，群眾所反映的問題也逐步由簡單的經濟利益向民主政治、公共利益和社會文化等方面擴展延伸。這就要求在處理矛盾和解決糾紛時，牢固堅持以人為本的原則，秉持公平公正的態度，依據法律法規解決群眾問題。同時還要加強群眾思想教育，切實做好答疑解惑、疏導情緒、化解矛盾的工作，引導人們群眾正確看待個人利益和集體利益、國家利益之間的關系，正確處理好眼前利益和長遠利益之間的矛盾，自覺維護社會公共利益和國家利益。

真正防范各類社會問題的誘發，要正確防范和處理民族矛盾和突發事件。社會矛盾的根源在于人民群眾的利益沖突，西藏在經濟社會高速發展過程中迎來了巨大機遇，同時也迎來了激烈的競爭和社會矛盾，群體性事件隱患增加，處理難度不斷增大。凸顯的矛盾的表現在經濟問題與政治問題交織、現實問題與歷史問題交織、民族問題與宗教問題交織等諸多方面。要正確防范和處理民族矛盾和突發事件，解決好基礎設施建設、環境污染、草場糾紛、創業就業、勞動協議等涉及人民群眾根本利益的現實問題。同時加強社會管理制度創新，注重從源頭上防范和減少矛盾，完善處置民族宗教矛盾和突發事件的工作預案。

(三)提倡文化兼容，弘揚社會主義核心價值觀

我國是統一的多民族國家，中華文化博大精深，兼容并蓄。西藏作為民族區域自治地方，應當進行多元一體的新型民族文化建設，創建與當前社會生產力和市場經濟發展相適應的社會文化，發揮優秀傳統文化的積極作用，摒棄落后思想文化的不良影響，抵制反動文化和腐朽文化，清除民族狹隘意識的消極作用，增強民族自尊心和自信心，增強中華民族整體意識和民族責任感，形成積極向上、良好有益的文化傳承。

在文化建設上，要堅持以社會先進文化為引領，大力培育和弘揚社會主義核心價值觀。習近平總書記指出：“歷史和現實都表明，核心價值觀是一個國家的重要穩定器，能否構建具有強大感召力的核心價值觀，關系社會和諧穩定，關系國家長治久安?！盵6]“要加強社會主義核心價值體系建設，倡導富強、民主、文明、和諧，倡導自由、平等、公正、法治，倡導愛國、敬業、誠信、友善，積極培育和踐行社會主義核心價值觀，使之成為全體人民的共同價值追求?！盵7]面對人民群眾日益增長的精神文化需求，西藏應大力發展中國特色社會主義文化，不斷推動優秀傳統文化的創造性轉化、創新性發展，用好各類紅色文化資源，培育健康文明的社會生活方式，營造崇德向善的良好社會氛圍，積極引導群眾將自律、他律、互律相結合，振奮群眾精神，增強社會凝聚力。將社會主義核心價值觀的內容和要求與學校教育相結合，做到“潤物細無聲”，使之深入人心。全面提高西藏全民道德素質，弘揚真善美，貶斥假惡丑，發揚“兩路”精神、“老西藏精神”、孔繁森精神，形成“見賢思齊，擇善而從”的正面價值取向，促進社會健康向上、和諧穩定的良好風尚。