公共數據歸屬政府的合理性及法律意義

趙加兵

（河南財經政法大學 民商經濟法學院，河南 鄭州450046）

一、引言

公共數據是指政府在履行公共管理職責和提供公共服務過程中形成的非專屬于行政相對人的數據(1)對于公共數據概念界定的正當性可從如下幾個維度得到合理解釋：第一，公共數據的來源僅限于政府公共管理和公共服務（需要特別說明的是，嚴格意義而言公共數據是行政機關以及履行公共管理和服務職能的事業單位在履行職責過程中收集或形成的數據。為了表述方便，筆者選擇以“政府”指代“行政機關以及履行公共管理和服務職能的事業單位”） ，換言之，公共數據只能是政府在履行職責過程中收集或形成的數據，而不包括立法機關、司法機關履行相應職責收集和形成的數據；第二，公共數據所包含的數據資源不包括能夠識別行政相對人的數據信息。根據2020 年10 月21 日公布的《個人信息保護法（草案） 》，個人信息是指“以電子或者其他方式記錄的與已識別或者可識別的自然人有關的各種信息，不包括匿名化處理后的信息”（參見《個人信息保護法（草案） 》第四條第一款——作者注） 。借鑒這一概念界定模式，可以認為公共數據不包括以電子或者其他方式記錄的與已識別或者可識別的自然人、法人或者非法人組織有關的各種數據，但已匿名化處理后不能識別行政相對人的數據除外；第三，公共數據不包括為行政相對人專有的知識產權數據；第四，公共數據不同于為自然人、法人及非法人組織收集或形成的數據。某些數據既可以為政府收集，也可以為自然人、法人及非法人組織收集，甚至在某些特殊情況下，這些主體所收集的數據具有高度相似性，但從歸屬上講，這些數據分別歸屬于不同的主體，其在利用及保護方面具有內在的差異。上述僅是筆者對公共數據內涵界定的正當性，公共數據與個人數據、企業數據及司法數據關系等內容所作的簡要概括，對于公共數據概念界定的合理性，筆者將另行撰文予以詳細探討，在此不作過多論述。。公共數據是大數據時代重要的戰略性基礎資源，其權屬配置既關系公共數據資源的利用與保護，又關乎數字經濟發展與經濟轉型，這也是中共中央國務院明確要求在數據要素市場建構過程中“研究根據數據性質完善產權性質”(2)參見《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（2020 年3 月30 日） 。的重要原因。在數據要素市場建構背景下探討公共數據權屬議題正可謂恰逢其時。從理論及實踐角度看，公共數據應當被確權而且也能夠被確權。一方面，公共數據確權有助于釋放公共數據的內在價值。有研究表明，我國政府部門掌握的數據資源占據全社會數據資源總量的80%左右(3)更多有關數據資源占有及利用的論述，參見張茉楠： 《構造大數據時代國家安全戰略》，中國智庫網，https： //www.chinathinktanks.org.cn/content/detail/id/wz1xfi80.訪問日期：2020 年9 月27 日。，對這些數據資源予以產權配置有利于推動公共數據全面開放，從而為數據要素市場建構和數字經濟發展奠定物質基礎。但現有研究將數據產權配置重心放在企業數據產權界定方面，由此形成的產權配置模型雖能為公共數據確權提供某些參考與借鑒，但其在回應公共數據歸屬政府及其權利內容與范圍方面具有內在的局限性，因此有必要在借鑒企業數據確權理論模型的基礎上，建構起公共數據確權的理論基礎。另一方面，公共數據確權具有現實可行性。以勞動財產理論及公共資源理論為代表的理論模型在解釋公共數據歸屬政府方面具有內在的合理性，而部分省市公共數據政府規制實踐清晰界定公共數據歸屬的制度設計則為公共數據歸屬政府奠定了實踐基礎。公共數據歸屬具有重要的法律意義，其既有助于規范界定公共數據的產權性質，也有利于培育和建構公共數據要素市場，同時還有益于全面界定政府作為公共數據許可主體的法律義務。有鑒于此，本文擬以公共數據權利歸屬為主題展開探討，在詳細分析企業數據產權配置及公共數據規制實踐為公共數據權利歸屬提供借鑒意義的基礎上，探尋公共數據歸屬政府的理論基礎及其法律意義。

二、現有數據產權配置的理論與實踐對公共數據歸屬界定的借鑒意義

從理論層面探討公共數據歸屬雖是一項新型課題，但現有研究仍能夠為之提供必要的理論供給與實踐支撐。具體而言，現有研究為企業數據產權配置建構的理論模型在解釋公共數據歸屬方面仍具有一定程度的說明力，而現行公共數據規制模式所提供的制度實踐則為論證公共數據歸屬政府的正當性提供了實踐基礎。需要指出的是，現有理論與實踐所建構的模型雖能在某些維度為公共數據歸屬研究提供參考與借鑒，但其在解釋公共數據歸屬政府方面仍存在某些局限性，因此有必要結合公共數據自身特點探尋更具解釋力的理論模型。

（一） 企業數據產權配置為公共數據歸屬界定提供的理論支撐

1.企業數據產權配置的理論工具概覽。從企業數據產權配置角度看，較具說服力的理論模型主要包括勞動財產理論和功利主義財產理論。現就這兩個理論模型解釋企業數據產權配置的進路進行分析介紹。

勞動財產理論者認為，企業因在數據收集處理方面付出勞動，因此可以基于勞動財產理論獲得數據產權。但企業依據勞動財產理論取得數據產權時，不得侵占原屬于公有領域的數據資源，換言之，數據企業依據勞動財產理論對其收集或控制的數據主張權利時，僅能就其付出增值性勞動的部分主張權利，且企業所獲得的法律保護應當與其所貢獻的創造性勞動水平成正比，不得造成公共數據資源的減損[1]。

功利主義財產理論從保護企業合法權益、激勵企業進行數據投資、促進數據經濟發展角度出發論證賦予企業數據產權的合理性。企業是推動大數據產業發展的中堅力量，正是在其積極投入大量技術、資金和人力成本的背景下大數據才得以形成和運營。為了激勵企業積極從事大數據產業，推動數據經濟發展，應當為企業數據保護提供新型財產權機制[2]。唯有數據企業持續合理開展數據經營、實現數據資產化、創造數據財富和應用價值，才能真正實現大數據時代數據經濟的意義與價值[3]。

2.企業數據產權配置理論模型對公共數據歸屬的參考價值。歸納企業數據產權配置理論模型可知，無論是勞動財產理論還是功利主義財產理論，其在闡釋企業數據歸屬方面均具有合理性，但在解釋公共數據歸屬政府正當性方面，勞動財產理論更具有說服力。更多有關勞動財產理論解釋公共數據歸屬政府合理性的論述詳見下文，在此不作過多解釋，現僅就功利主義財產觀解釋公共數據歸屬政府的局限性進行說明。

功利主義財產理論所建構的理論模型在解釋公共數據歸屬政府方面具有如下局限性：一方面其難以從激勵角度說明為何數據必須由政府控制。由政府控制公共數據不是為了保護和鼓勵政府投資。政府持續不斷在公共數據生成、利用和保護方面展開投資是其履行職責的基本要求，也是推動公共數據生成的必要條件，而這一切都服從和服務于政府的基本職能，而非其獲取公共數據以及因此而產生權利的理由。另一方面其無法從保護權利人利益角度說明政府數據控制權的正當性。公共數據歸屬政府不是為了保護政府的合法權益，而是為了維護全體人民的正當利益。政府作為全民的委托人不應該也不能夠享有任何私益，其控制公共數據的唯一目的便是維護全體人民基于公共數據所享有的全部利益。

（二） 公共數據規制實踐對公共數據歸屬界定提供的實踐指導

1.現有公共數據歸屬規制實踐述評。現有公共數據規制實踐已經開始探索公共數據權屬議題，也在一定程度上作出了相對清晰的制度設計。從現有規制實踐看，公共數據權屬配置主要有如下幾種方案：第一，不明確公共數據的權利歸屬，而僅規定公共數據開放利用的基本原則。如上海市在公共數據立法時指出公共數據開放遵循需求導向、安全可控、分級分類、統一標準、便捷高效的基本原則(4)參見《上海市公共數據開放暫行辦法》（2019 年） 第四條。。成都市在公共數據開放實踐中也采取了類似的制度方案(5)參見《成都市公共數據管理應用規定》（2018 年） 第三條。。第二，明確規定公共數據歸屬國家所有，納入國有資產管理(6)參見《福建省政務數據管理辦法》（2016） 第三條。。一些地方在公共數據規制時不僅明確了公共數據歸屬國家的基本屬性，還對公共數據權利范圍、內容、各項權利的歸屬進行較為明確的制度安排。如西安市在規制公共數據時明確指出，公共數據權利包括所有權、管理權、采集權、使用權和收益權等內容；公共數據所有權歸屬國家，納入國有資產管理范疇，市政府委托大數據產業發展機構行使數據資源統籌管理權，政務部門依據其法定職能擁有對相關政務數據資源的采集權、管理權和使用權(7)參見《西安市政務數據資源共享管理辦法》（2018） 第六、第七、第八條。。第三，明確規定公共數據歸政府所有。如廣東省公共數據規制時明確規定，政務數據資源所有權歸政府所有(8)參見《廣東省政務數據資源共享管理辦法（試行） 》（2019） 第四條。。

梳理現有公共數據規制實踐可知，對于公共數據應否進行權屬配置以及如何進行權屬配置，實務界尚存在某些爭議。但就認可公共數據確權方案而言，將公共數據歸屬于政府是較為普遍的制度選擇。將公共數據納入國有資產管理，無疑是在賦予政府以公共數據管控權，公共數據歸國家所有雖在實質上肯定公共數據為全民所有，而在形式上仍是將公共數據配置給政府(9)根據我國法律規定，國務院代表國家行使國有資產所有權。參見《中華人民共和國企業國有資產法》（2008） 第三條。，而將公共數據所有權直接配置給政府則是對這種立法認識的再強調。

當然對于公共數據歸屬政府的模式選擇，理論界也不乏質疑聲音，其所質疑的不是公共數據是否應該歸屬政府，而是公共數據不應當以地方立法形式被劃歸政府所有并確定國有資產的管理模式。學者就公共數據歸屬政府所引發的擔憂主要集中于如下方面：第一，由地方政府界定公共數據權屬是否具有正當性。根據《憲法》及《立法法》的規定，對于資源權利配置及其權利范圍劃定等重大事項，應由全國人大制定法律予以確定(10)參見《憲法》（2018） 第六十二條，《立法法》（2015） 第八條。。即便要由政府確定公共數據權利歸屬及其權利范圍，也應由中央政府在得到全國人大或全國人大常委會授權的情況下實施，而由地方出臺相關法規或政府規章確定公共數據權屬配置“無疑是對地方立法權限的突破，除非有授權試點，否則在法律上存在一定障礙”[4]。第二，將公共數據納入國有資產范疇予以管理是否恰當。目前一些地方政府將公共數據納入國有資產范疇，采用傳統的國有資產管理模式對公共數據進行開發利用。一旦將公共數據作為國有資產看待，各級政府在履行國有資產保值增值責任時必然會選擇“按照傳統自然資源授權使用的模式以政府采購方式進行排他授權。但這種做法與基于信息公開的數據開放價值相悖”[5]。

2.對公共數據歸屬規制爭議的再認識。現有關于公共數據歸屬政府的理論與實踐爭議，一方面說明探討公共數據權利歸屬具有較強的理論意義與實踐價值，另一方面也表明社會公眾對公共數據歸屬政府的正當性尚有疑惑。但筆者以為無論從理論層面還是實踐層面看，將公共數據配置給政府都是較為合適的制度方案。首先，將公共數據配置給政府符合勞動財產理論的基本價值預設，公共數據由政府收集完成，政府享有支配權是勞動占有的應有之意。有關勞動財產理論解釋公共數據歸屬政府合理性的更多論述詳見下文，在此不作過多介紹。其次，將公共數據配置給政府有助于推動公共數據開發利用。公共數據由政府收集完成并為政府負責管控，由政府主導公共數據開放許可無疑最具效率。因此將公共數據配置給政府，由其主導公共數據開放利用，釋放公共數據經濟價值，無疑將使國民經濟各產業各領域借助數字創新的乘數效應和數字溢出效應，推動數字經濟迅猛發展，帶動傳統產業的轉型升級[6]。而且在資源配置方面，政府已經形成成熟的公共資源利用機制，由其控制公共數據分配也有助于防止公共數據利用的市場失靈，實現公共數據價值最大化。最后，將公共數據配置給政府符合“根據數據性質完善產權性質”的數據要素市場建構目標。對于公共數據歸屬政府之于數據要素市場建構的積極意義將在下文作詳細闡述，在此不作過多解釋。

（三） 現有理論與實踐回應公共數據歸屬界定的內在局限性

第一，未全面闡明勞動財產理論如何能夠有效解釋數據資源歸屬企業的正當性。勞動財產理論本是用于解釋物特別是有體物歸屬的制度安排，后來被引入無形財產領域，用于解釋包括知識產權在內的無形財產權取得的正當性(11)更多有關以勞動財產理論解釋知識產權正當性的論述，參見易繼明： 《評財產權勞動學說》，載《法學研究》2000 年第3 期； 李揚：《再評洛克財產權勞動理論——兼與易繼明博士商榷》，載《現代法學》2004 年第1 期； 孫山： 《對作為知識產權正當性基礎的勞動財產權說之檢討》，載《求索》2010 年第3 期，等等。，但其是否能夠在數據歸屬方面適用，以及其解釋路徑為何，學者們在論證企業數據配置時并未給予明確解釋與說明。

第二，企業數據產權配置理論模型在解釋公共數據歸屬時難以有效兼顧公共數據的公共資源屬性。企業數據產權配置理論模型從私有角度出發論證將企業收集或控制的數據歸屬企業的正當性具有內在合理性，這有利于界定“你的數據”與“我的數據”。但這一理論模型在解釋公共數據歸屬時顯得不甚合理。公共數據具有典型的公共資源屬性，其是為全體人民公有公用的資源，對于這一資源，單純采用“你的”還是“我的”這一解釋路徑無法說明其歸屬的正當性。從本質上講“公共數據”是“大家的”，任何人都不能獨占，更不能壟斷。從這一角度而言，公共數據歸屬與產權配置終將采取與企業數據產權配置不甚一致的路徑。

第三，現有公共數據規制實踐對政府享有的公共數據權利性質缺乏清晰認知。學者們在論證企業數據歸屬時，傾向于基于勞動財產理論或者功利主義財產理論而將企業收集或者控制的數據配置給數據企業，由企業對相關數據享有所有權。這種權利配置模式具有內在合理性，有利于推動企業數據的開發利用和數據經濟發展。但其在解釋公共數據歸屬政府時面臨困境。公共數據雖歸屬政府并由政府控制支配，但政府僅是代表國家行使相應的占有、使用、收益、處分及管控等權利，從本質上講公共數據所有權應當也只能由全體人民享有。而且這也不符合我國《憲法》的基本精神。《憲法》已然明確規定，我國實行社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制(12)參見《憲法》（2018） 第六條。。換言之，政府僅是代表全民對公共數據行使相應權利，并最終將全部收益歸屬于全體人民。

三、公共數據歸屬政府的法理基礎

公共數據歸屬政府的合理性可從勞動財產理論及公共數據公共資源法律性質等維度得到合理解釋。

（一） 公共數據歸屬政府符合勞動財產理論基本觀點

由洛克創設的勞動財產理論對于解釋公民私有財產的正當性，推動人類社會普遍財產觀念的形成與發展具有重要意義[7]。但勞動財產理論是否可用于解釋政府取得財產權益的正當性，換言之，政府可否基于勞動財產理論對政務活動形成的公共數據主張權益呢？ 對此理論及實務界并無定論。但筆者以為，從勞動的本質及勞動財產理論的核心觀點出發可以得出肯定結論，即政府對政務活動形成的公共數據享有權益。

一方面，從勞動本質看，政務活動屬于勞動范疇。對于何為勞動，人類在不同發展階段所形成的認知并不相同，即使在同一時期不同學科的認識也不盡相同。哲學家傾向于在人與自然間討論勞動本質，認為勞動是人們以自主或受雇方式改造自然界并創造物質財富的直接物質資料生產，是人與自然界直接進行物質能量、信息交換和變換的活動過程[8]。而經濟學家及法學家則選擇跳出人與自然關系認識勞動本質，認為隨著經濟社會發展應對勞動概念做進一步拓展，將經營管理勞動、精神財富創造活動和社會公務活動納入勞動范疇。如經濟學家認為，勞動是人們為滿足物質及精神文化需要，以及實現自身全面發展而進行的有目的的活動，是人能動地、創造性地利用自然資源、社會資源和人類自身潛能與客觀世界進行物質變換并創造精神文化產品的過程[9]。法學家則將憲法意義上的勞動界定為人們創造物質財富、精神財富或秩序、公平、安全等公共價值，以及提供其他有價值社會服務的活動[10]。

從其范圍看，三種觀點對勞動內涵的界定呈現不斷擴大的趨勢：哲學家將勞動限定為人改造自然的活動，經濟學家將勞動擴展至經營管理勞動與科學技術勞動[11]，而法學家則進一步將黨政人員、軍人、公檢法人員及警察等的社會公務活動納入勞動范疇[12]。無論是哲學家還是經濟學家以及法學家，其對勞動概念的界定均具有合理性，是從不同側面對勞動概念作出的規范認識。從周延性角度而言，法學家對勞動概念作出的界定無疑更為全面，更能回應社會發展需要。其在發展深化馬克思主義勞動價值理論現實意義[13]及適應科技革命與全球化信息化發展需要的同時[14]，也為我國合法存在的諸多職業活動提供了憲法基礎[15]。

另一方面，從勞動財產理論的核心觀點看，政府對政務活動形成的公共數據享有權益符合勞動財產理論的基本預設。勞動財產理論認為，勞動是產生原初的排他性財產權的唯一根據，通過勞動確立私有財產及其權利的過程，即是對私有財產權作為自然權利的證成[16]。公務活動屬于勞動已是學界共識，換言之，人們肯定了政府公務活動創造價值的合理性，這便為政府享有公共數據權益奠定了理論基礎。既然政務活動屬于勞動范疇且能夠創造價值，政府對政務活動創造的價值具有支配權，我們完全可以作出如下推論：政府對政務活動形成的非專屬于行政相對人的公共數據享有權益。而學者們對公共數據權益原始歸屬的研究也印證了這一觀點。“數據是人類活動的副產品，其原初屬性取決和依附于該活動的實施者。……由于公共數據產生于得到授權的政府公務活動，……其產生的數據也可以依托這一過程形成公共數據資源，政府理應成為公共數據的排他控制者，并可以根據公共利益的需要授權使用。”[17]

（二） 公共數據歸屬政府符合公共數據公共資源法律性質的基本定位

對于公共數據法律屬性，理論及實務界尚未形成統一認識。有學者將公共數據界定為“信息資源”[18]，也有學者認為“公共數據是公共性資源”[19]。在實踐中，許多國家將公共數據作為資產對待，如美國在《開放數據政策——將信息作為資產進行管理》中明確要求將政府數據按照資產進行管理(13)更多有關美國將政府數據視為資產的論述，See.Open Data Policy——Managing Information as an Asset （2013） .。我國政府也選擇將公共數據作為資產對待，認為信息資源作為生產要素、無形資產和社會財富，在經濟社會資源結構中具有不可替代的地位，是經濟全球化背景下國際競爭的重點領域(14)參見《關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》（中辦發[2004]34 號） 。。有些地方政府則進一步明確將公共數據視為國有資產，納入國有資產管理(15)參見《福建省政務數據管理辦法》（2016） 第三條。。而中共中央最新文件精神表明，我國政府已然將包括公共數據在內的數據資源與土地、勞動力、資本及技術并列為生產要素，且明確指出要培育建構數據要素市場(16)參見《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（2020 年3 月30 日） 。。

上述對公共數據性質的論述具有一定程度的合理性：將公共數據視為信息資源顯然是認識到公共數據作為資源的重要意義；將公共數據視為公共資源，則更多的是觀察到公共數據公有公用的公共產品屬性；而將公共數據視為資產或生產要素則更多的是看到了公共數據的財產屬性。但這些觀點均是從某一維度對公共數據性質展開的探討，并未從更為規范全面角度分析梳理公共數據的本質特征。公共數據首先是一種來源于政務活動的數據資源，應歸屬全體社會成員，而這顯然符合公共資源的基本定位；公共數據又具有廣泛的社會經濟價值，可以作為生產要素投入社會化大生產，將其定位為資產并無不妥，但這顯然限制了公共數據的價值范圍，從更全面維度看將公共數據界定為生產資料更為合適。借鑒現有研究成果并結合公共數據本質屬性，筆者以為公共數據本質上是屬于生產資料類的公共資源。對此可從如下維度得到合理解釋：

一方面，公共數據屬于公共資源。從范圍角度看，公共數據屬于公共資源范疇。公共資源是指屬于國家和社會公有公用的用于生產或生活的有形資源、無形資源以及行政管理和公共服務形成或衍生的其他資源[20]。公共數據是政府在政務活動中形成的數據，屬于政府在履行公共管理和公共服務職責時形成或衍生的資源。公共數據是政府履行職責的“副產品”，其記錄和證明著政府行為軌跡[21]。公共數據因政府政務活動而生，隨政府政務范圍擴大不斷增加，因此公共數據符合公共資源的基本范圍。從權益主體角度看，公共數據歸屬政府符合公共資源權屬配置基本模式。公共資源為全體社會成員所有，任何主體都不得在整體上獨占和使用公共資源[22]。這是我國對公共資源歸屬的基本定位。憲法規定包括礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有，即全民所有(17)參見《憲法》（2018 年） 第九條。。法律保障每個公民享有平等合理利用公共資源的權利。公共數據權益配置也遵循著同樣進路。公共數據是數據集合，所有社會公眾提供的數據及政府活動的全部記錄共同組成了這一公共數據集合。對該公共數據集合，政府可依法代表國家行使所有權，并將相應收益歸屬全體人民共同所有[23]。

另一方面，公共數據屬于生產資料。從資源使用場景及使用方式出發，可將現有資源分為生產資料和生活資料。生產資料是人們從事社會物質生產所需的一切物質條件，是生產力中物的因素及生產方式的物質基礎[24]。其在物質世界中或表現為土地、森林、河流、礦藏等自然物，或表現為陽光、降水、空氣等自然資源，或表現為生產設備、道路及資本等創造物，或表現為管理、科學技術等人的要素。換言之，生產資料就是涵蓋生產、分配、流通和消費整個社會生產過程的物質因素與人的因素[25]，其是滿足社會化大生產需要及進行擴大再生產的主要材料[26]。而生活資料是指由人創造并為人消費的用于滿足人類生存和發展需要的所有物質因素[27]。生活資料存在的主要價值是滿足人的生命生存發展需要，這是生活資料與生產資料的本質差異。

從其表現形式及使用場景看，公共數據應屬于生產資料范疇。包括公共數據在內的數據資源將成為變革人類思維模式、商業模式及管理模式的核心力量。而公共數據的科學價值和社會價值也正體現于此：一方面，對公共數據的掌握程度可以轉化為經濟價值的來源，而且公共數據本身便是重要的戰略資源；另一方面，公共數據已然撼動從商業科技到醫療、政府、教育、經濟、人文以及社會的各個領域[28]，并被視為推動經濟社會發展的最重要戰略資源。其既是人們獲得新認識、創造新價值的源泉，也是改變市場、組織機構及政府與公民關系的基本方法[29]。而這顯然符合生產資料的基本定位。

生產資料公有制既是我國經濟制度的基礎，也是社會主義制度的基本特征[30]。生產資料公有制是指生產資料和勞動產品歸聯合起來的勞動者共同所有或公共占有的社會主義所有制[31]。但生產資料歸全民所有并不意味著必須由全民共同參與生產資料的占有與管理，而是將生產資料依法委托給政府負責管理。政府負責生產資料的管理與運營，而將由此產生的收益歸屬于全體人民。具體到公共數據而言，公共數據一旦被依法確定為生產資料，按照生產資料社會主義公有制和保障、鞏固國有經濟發展的要求，政府應優先將公共數據作為出資交由國有企業展開運營，此時代表國家履行出資人職能的政府行使收入所有權，而將公共數據產生的收益歸屬全體人民[32]。此時政府的行政權已從公共數據中分離出來，而政府也被具象為具體從事公共數據運營的國有企業。

四、公共數據歸屬政府的法律意義

公共數據歸屬政府不僅可以進一步明晰公共數據的產權性質，培育規范的數據要素市場，而且也有助于明確政府作為公共數據許可主體的法律義務。

（一） 明晰公共數據的產權性質

政府對公共數據所享有的權利屬于民事權利范疇。數據權利作為民事權利的組成部分已然得到民事立法的認可(18)參見《民法典》（2020） 第一百二十七條。，因此公共數據作為民事權利保護對象的合法性可以得到證成，而政府作為公共數據的控制者理應對公共數據享有權益，而這種權益應當受到民事法律的認可與保護。具體而言，政府對公共數據享有的權利具有“類所有權”屬性，政府作為權利人對公共數據享有占有、使用、收益、處分及管控權利。但政府作為國家的代表，其在行使權利時不是基于自身利益而是為了維護全體人民的根本利益，即作為受托人的政府基于公共數據而獲取的所有利益都應當歸屬于全體人民。對于政府基于民法意義上所有權而為自身謀利的法律后果，康德早就作過經典論證：政府如果能夠擁有私人產業，將導致公共資源全部集中于政府手中，所有人民都將被當作奴隸對待[33]。因此，公共數據雖歸屬于政府，但這并不會產生“與民爭利”的局面，而恰恰是為確保全體人民自由利用公共數據合法權益的實現。

在公共數據利用時，應當盡可能確保公共數據能夠最大程度地滿足全社會的利用需要，而不能因公共數據利用而出現市場壟斷。因此公共數據利用應當采取開放許可方式實施。因公共數據利用及公共數據開放許可并非本部分討論的重點，在此不作過多闡述，相關內容將在下文展開探討。

（二） 培育規范的公共數據要素市場

加快培育規范的數據要素市場，充分挖掘數據要素價值，已成為解放數據生產力的主要途徑。從公共數據角度而言，數據要素市場的規范建構至少應從完善公共數據產權性質、加強公共數據保護、構建規范化數據開放利用場景、建構特定公共數據開放和數據資源有效流動制度規范、培育數字經濟新產業、新業態和新模式等維度展開(19)參見《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（2020 年3 月30 日） 。。而在公共數據要素市場建構過程中，完善公共數據產權歸屬無疑居于核心地位。公共數據產權配置不僅關乎公共數據保護，也制約公共數據的持續開發利用，進而影響整個數字經濟發展。因此將公共數據歸屬政府，對于建構規范的公共數據要素市場、完善公共數據保護體系、實現公共數據價值及推動數字經濟發展意義重大。

首先，公共數據歸屬政府有益于推動公共數據保護。公共數據保護以明確界定公共數據法律性質和權屬關系為基礎，換言之，公共數據保護一方面需要明確公共數據的法律性質和法律地位，從而使其成為一種獨立利益而受到法律的確認和保護；另一方面還需明確公共數據權屬關系受法律調整，確認政府作為公共數據控制者對公共數據享有權利[34]。有關政府對公共數據享有權利的性質及權利范圍已在前文作過深入探討，在此不作過多解釋。政府作為公共數據使用權人對公共數據享有占有、使用、收益、處分及管控等權利，明確這些權能及權項對于規范公共數據利用及保護模式具有重要意義，這一方面明確了政府提供保護的目標與方向，另一方面也限定了政府為公共數據提供保護的行為邊界。

其次，公共數據歸屬政府有利于推動公共數據開發利用。公共數據開發利用是實現公共數據價值最基本、最重要的方式。公共數據開發利用意味著公共數據應在不同的主體間自由流動，而這就要求必須為公共數據流通設置必要的法律制度安排，即承認作為公共數據控制者的政府對公共數據享有權利，以此構筑起公共數據資源的流通秩序[35]。公共數據歸屬政府為政府展開公共數據開放利用提供了正當性基礎，這有助于推動公共數據交易有效實現，釋放公共數據的經濟價值。

最后，公共數據歸屬政府有助于推動數字經濟發展。數字經濟的本質特征是以數字技術方式進行生產[36]，而清晰的公共數據產權配置對于促進數字經濟發展意義重大。將公共數據配屬給政府，由其推動公共數據開發與開放，建構政府與私人領域協同推進的數據開放模式，并以此為基礎制定法律法規或部門規章，形成權屬清晰、反應靈活、兼容高效及具有可持續性的法律法規體系[37]，從而構筑數據經濟發展運行的基本制度，推動數字經濟持續健康高質量發展。

（三） 明確政府作為公共數據開放許可主體的法律義務

既然公共數據歸屬政府，則政府作為公共數據權利人和實際控制者，有義務也有責任為公共數據開放利用提供必要的制度建構。在公共數據開放過程中，政府應當主動承擔起如下義務：

第一，保障公共數據數量與質量。公共數據占據了社會數據資源總量絕大部分比重，因此公共數據供給的數量與質量直接決定了數據利用的質量與效率，也影響著數字經濟發展的走勢與方向。在公共數據開放過程中，政府一方面應當保障公共數據的數量，做到能開放的盡量開放，有條件開放的全力推動開放，從而最大程度地保證社會數據總量不斷增加；另一方面應當確保公共數據質量，積極采取相應措施對現有公共數據進行必要的清洗、脫敏等技術處理，以有效清除數據缺失、數據冗余、數據沖突和數據錯誤等數據噪音，為數據分析和數據利用奠定基礎[38]。

第二，維護其他數據主體的合法權益。公共數據必然與個人數據、企業數據及司法數據存在某些交叉重合，從某種程度上而言，公共數據中的某些數據本身便是個人數據、企業數據等的重要組成部分，此外某些公共數據還涉及國家利益及社會公共利益，因此在公共數據開放過程中，必須嚴格保護國家利益、社會公共利益、企業及個人的合法權益(20)參見《上海市公共數據開放暫行辦法》（2019 年） 第二十二條。。

第三，建構起完善的公共數據交易機制。公共數據交易機制應當以開放許可為基礎展開制度建構。這既是保障公共數據開放利用目標實現的內在要求，也是目前較為符合實際的制度選擇。一方面，公共數據開放許可有助于推動公共數據開放目標實現。公共數據作為推動數字經濟發展的重要戰略性資源，其不應當也不能夠為某一市場主體壟斷，換言之，包括政府在內的所有市場主體都不能獨占這一公共資源，而應當以一種公開公平公正的方式在全體市場主體之間進行資源配置，而開放許可制度所建構起的非獨占許可模式則是最有利于實現這一開放目標的制度方案。另一方面，公共數據開放許可交易模式的建構具有可供參考的制度方案。新修訂的《專利法》明確規定允許專利權人實施專利開放許可，并為之建構起較為完善的制度設計(21)參見《專利法》（2020） 第五十一、第五十二、第五十三、第五十四條。。有鑒于此，在公共數據開放時也可以借鑒專利開放許可制度，建構起較為完整的公共數據開放許可制度。而且公共數據與發明等技術方案均具有利用的非競爭性和非排他性，這就為借鑒專利許可制度，建構公共數據開放許可機制奠定了理論基礎。專利開放許可遵循的所有權保留、實施者地位平等及授權條件確定等原則與公共數據利用模式具有相當的契合度。所有權保留有助于強化政府對公共數據的控制，申請主體平等性有利于推動公共數據廣泛利用，授權標準確定性有益于提升公共數據許可效率[39]。在公共數據開放許可制度建構時可以考慮從“明確公共數據開放許可交易主體的權利義務關系”“規范公共數據開放許可的市場化定價機制”“明確公共數據管理部門在公共數據開放許可中的職能定位”及“設定公共數據開放許可法律爭議解決機制”[40]等維度展開。

五、結語

隨著黨中央國務院將培養數據要素市場議題正式提上日程，數據要素作為推動經濟發展重要戰略性資源的地位將進一步得到彰顯。公共數據作為社會數據資源的重要組成部分，其在數據要素市場建構過程中必將占據核心位置，對這一要素資源的分配將最終決定我國數據要素市場建構的基本框架和發展模式。梳理公共數據性質可知，公共數據屬于生產資料類公共資源范疇，我國生產資料社會主義公有制的基本定位決定了公共數據應當歸屬政府，而基于勞動財產理論所得出的判斷也進一步論證了公共數據歸屬政府的合理性。公共數據歸屬政府既有助于明確公共數據民事權利客體的法律定位，也有利于建構起規范的公共數據要素市場，還有益于明晰政府作為公共數據許可主體的法律義務。如果將公共數據開放視為一部鴻篇巨著，則公共數據歸屬政府便是其中必不可少的章節。期待本研究能夠引發更多學者關心關注公共數據開放話題，推動公共數據開放實踐不斷走向深入。