我國基層檔案治理制度建設的思考

文·王愛輝

隨著我國社會治理的持續推進，檔案領域的治理話題得到了學者們的廣泛關注。不少學者就新形勢下的檔案制度與檔案治理這一角度進行了深入研究，著眼社會治理發展對檔案制度的影響以及檔案制度順應治理趨勢的創新建設取向，傳達出社會治理之下檔案制度建設的重要性。而檔案治理的實踐在不斷變化發展，如我國基層檔案治理仍在試點推行階段，對于基層檔案治理的機制、制度、文化等方面建設也有待深入探討。筆者認為順應推進基層社會治理的需要，結合新形勢下我國基層檔案治理的實踐導向，進一步探討我國基層檔案治理的制度建設問題是十分必要的。應當在實踐中探索完善基層檔案治理的制度建設，讓制度成為牽引，不斷提高基層檔案治理的水平和效能，讓檔案工作更好地服務基層社會，服務于國家治理體系和治理能力的現代化。

一、我國基層檔案治理的實踐推進

基層檔案治理是基層社會治理的重要組成部分，是在基層黨和政府的領導下，由檔案部門發揮主導作用，檔案機構、社會組織和基層群眾等社會主體積極參與，通過法律規章、制度的引導與規約，達成多元主體之間的協同合作，參與完成基層檔案管理、利用服務等檔案事務。[1]從管理層面來看，“基層”是指我國縣級及以下的地區，涵蓋了城鄉基層政權和基層群眾性自治組織兩個領域。

基層檔案治理是從基層檔案工作的高效化、規范化、可持續化出發，以高水平檔案工作服務基層社會治理，最終以一個成熟完備的治理生態融入我國社會治理大格局中。2019年8月國家檔案局發布《國家檔案局辦公室關于組織開展檔案工作服務農村基層社會治理試點工作的通知》，與民政部聯合組織“檔案工作服務農村基層社會治理”的試點工作，這是檔案部門貫徹落實黨的十九屆四中全會精神、服務鄉村振興戰略實施和農村基層社會治理創新的重要行動。在此動員下，浙江、廣東、江蘇、福建等多個省、市也紛紛依據地區實情開展省級試點工作。廣東清遠市還將試點工作納入到了市委全面深化改革委員會2020年重點改革工作安排，并視完成情況納入全市績效考核統籌中。[2]“治理”成為基層檔案工作的重要關注點，以檔案工作服務基層社會治理為抓手，基層檔案治理逐漸成為我國基層檔案工作新常態。

我國基層檔案治理實踐在探索中不斷發展，同時各地區立足實踐，緊抓基層檔案治理創新，追求更高的治理實效。浙江省湖州市為提升基層檔案治理水平，積極深化完善檔案工作“1+3+9”協作機制，取得了一定成效。[3]德清縣通過創新開展檔案工作協作組活動、精準開展檔案歸檔指導等一系列工作，進一步健全了檔案治理制度體系，推進了基層檔案治理創新。[4]治理實踐證明，行之有效的機制、制度會成為我國基層檔案治理創新的重要經驗參考，也激勵著各地區積極探索具有地方特色的基層檔案治理體系。

二、制度建設是我國基層檔案治理的難點與重點

（一）制度建設是我國基層檔案治理的薄弱點

雖然我國基層檔案治理實踐在多地陸續開展，但不可否認，受限于基層社會的治理環境與治理條件，以及治理制度亟待完善等問題，基層檔案治理在我國檔案治理建設過程中仍然存在較大的劣勢。一方面，雖然檔案治理為廣大人民群眾提供了一個參與國家公共文化服務的途徑，但就我國基層社會的整體水平而言，基層檔案治理的推進存在三大阻礙：檔案工作基礎相對較弱、群眾檔案意識相對弱、社會參與主體的職能類型有限，這些方面的局限往往會導致基層檔案治理的成效微薄。這就需要以相對完善的制度體系克服不足之處，通過明確具體、合理有效的制度內容規范基層檔案治理行為，以構筑健康的基層檔案治理生態。

另一方面，在我國基層檔案治理體系的建設完善過程中，制度體系的不健全，甚至是部分相關內容的缺失成為基層檔案治理緩慢前進的主要阻礙。基層檔案治理體系的完善需要不斷適應治理實踐形勢，而從總體來看，現有基層檔案制度對于治理工作的相關規范，對于一些治理形勢下的新要求，如對社會主體參與基層檔案工作的途徑與規范等方面，都未曾很好地覆蓋。基層檔案治理制度需要在已有的基層檔案管理制度基礎上做出適應性的創新調整，其內容理應涵蓋基層檔案治理工作開展的各個方面，包括社會主體之間的合作制度，覆蓋多主體的問責制度，治理成效評價制度等。相應制度的建立與完善是我國基層檔案治理過程中的薄弱環節卻也是關鍵環節，仍需砥礪前行。

（二）制度建設是基層檔案治理體系建設的核心

黨的十九大報告強調指出，要進一步加強社會治理的制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，并從推進制度建設的角度提出了打造共建共治共享的社會治理格局的思路和要求。實現檔案制度的科學化是推進檔案治理現代化的根本前提，不能離開檔案制度建設而空談檔案治理。[5]

檔案治理體系的建設完善需要制度的牽引，需要通過推動檔案治理的制度規劃、強化制度實施、促進制度創新等方式，來推動基層檔案治理的制度建設。[6]制度建設的成果很大程度上影響著基層檔案治理體系的建設成效與成熟度，檔案制度所框定的內容是整個基層檔案治理體系建設過程的“航向標”，它規定治理工作的參與準則與形式，規范各主體在檔案治理工作中的行為，奠定基層檔案服務的創新基調。如江蘇省張家港市通過完善農村基層檔案工作發展的頂層設計、制度設計、考核機制等，建立適應農村基層社會治理體系改革需求的新型農村檔案治理體系。[6]加強基層檔案治理的制度建設，是促進基層檔案治理的社會化、法治化、規范化水平不斷提高的重要途徑，也是進一步完善基層檔案治理體系的“必經之路”。

三、我國基層檔案治理制度建設的推進方向

在社會治理的大背景下，檔案制度創新應該具備主體多元化、手段信息化、工作法制化和管理高效化特點。[7]基層檔案治理制度建設是為基層檔案治理工作服務，其最終目標是實現基層檔案“善治”。因此，我國基層檔案治理制度建設的推進應該綜合考慮多元主體之間的高效合作、法治有序、權責清晰等優化方向。

（一）價值共創導向：以追求高效為目標

基層檔案治理過程中，檔案部門和其他社會主體的關系包括協同合作關系、利益相關關系、資源互補關系等，其中最主要的治理邏輯是通過多方主體之間的密切合作，并在協同治理過程中充分發揮主體之間資源、力量配合互補的優勢，實現檔案價值共創，并由此推動高效治理目標的實現。

社會力量的參與是傳統檔案管理與檔案治理的重要區別。“民齊者強”，多方參與主體協同合作參與治理，可以提高檔案工作的效率；另外，在一些檔案事務中，檔案部門資源、能力的局限性都是客觀存在的，例如檔案數字化工作的開展需要大量人力物力，特別是對于基層檔案部門而言，僅依靠部門內工作人員來完成長期積累檔案的數字化工作需要很長時間，也會在一定程度上影響其他工作的有序開展；而在此過程中讓社會力量參與進來，促成各社會主體之間的合作能夠實現資源、優勢的互補。江蘇省張家港市檔案局為讓更多的基層群眾參與到基層檔案治理實踐，在完善相關制度過程中將基層組織、村（社區）志愿者、居民群眾都納入到檔案資源建設的主體范疇之內，在此基礎上共同組織開展了1.5萬余戶家庭建檔工作，并完成了別具地方特色的“百村萬戶”口述歷史檔案建設、鄉村記憶影像記錄以及方言鄉音數據庫建設等工作。[8]這不僅能讓基層群眾參與進來，而且充分發揮了社會主體的力量，大大地提高了地區檔案工作效率。可見我國基層檔案治理制度的建設需要在價值共創導向下，以追求多元主體高效合作為目標，讓社會力量成為基層檔案工作開展的重要組成部分，在檔案數字化管理、檔案信息資源開發與利用等檔案工作中創造價值。

（二）協同共治導向：以堅持法治為原則

以法治為基本原則，通過建設完善基層檔案治理規章制度，在“依法治理”思想總領的基礎上，推動形成有制可循、依制而治的協同共治局面。

人多力量大的前提是合理有序的合作環境，“協同共治”“合作治理”需要注重“協”與“合”，建立健全基層檔案治理主體之間協同共治的管理規章與制度是基層檔案治理工作開展的依據與向導，也是重要的保障措施，能夠在多元參與檔案治理過程中減少冗雜、重復的工作，避免權責模糊而致使檔案工作混亂的問題。在基層檔案治理制度創新規劃過程中，地方性檔案規章制度對治理秩序的保障與維護主要體現在兩個層面：從制度內容創新層面來看，基層檔案治理制度建設圍繞“多元主體協同合作”這一中心，需要明確各參與主體之間的關系與合作模式，并就多元主體作出法規制度相關內容的增添；而從檔案治理過程層面來看，基層檔案治理的制度建設是與檔案治理工作環節密切聯系的，需要從參與檔案治理的主體選擇，主體參與治理的形式優化，社會力量參與不同類型檔案工作的程度界定、治理監督與成效評價等方面形成制度化規定，從而確保檔案治理的參與有序、程序合理、成效顯著。

積極建設協同之法、共治之制是基層檔案治理制度建設的重要任務與內容。社會主體參與基層檔案治理的途徑包括自發參與式、開放外包式、民主協商式等多種形式，協作方式也可靈活選擇，需要因地制宜、因“實”制宜，根據不同的實際治理需求與社會主體的參與意愿情況等創新實施“共治”形式，并將建立良好治理合作秩序的經驗上升到制度層面，用制度加以固定，使之成為我國基層檔案治理有序開展的基礎。[9]

（三）生態共建導向：以明確權責為基石

“檔案治理的本質與要求是明確參與檔案事業治理各種主體之間的利益和權責關系，并滿足其利益訴求。”[10]基層檔案治理制度的建設，應該明確規定不同參與主體的職責定位及其關系；考慮到各社會主體的參與程度、參與方式以及其社會職能、社會責任等存在差異，需要在綜合多種情況下進一步理清各主體的權利、責任。一個良好的治理生態離不開清晰的職責邊界和良好的監督環境，只有在職責明晰的基礎上，才能進一步推進檔案治理過程中的監督與問責，保障檔案治理工作的可持續發展，形成健康的基層檔案治理生態。

一方面，監督是提高基層檔案治理成效必不可少的保障路徑，在參與主體權責透明化的基礎上，建立多方社會主體共同監督制度，通過多方參與主體之間相互監督，貫徹相關工作規章的規定，或是依托于檔案治理工作評價指標的實施，以確保治理工作不流于形式、不虛化。另一方面，有監督，就有問責。理性化的問責追責是一切建立在嚴格遵循責任構成要件的基礎之上，正是得益于在基層檔案治理制度的前端對各個參與主體的職責明晰，問責追責也就有“源”可溯。基層檔案治理制度關于問責追責的內容是與法治下的多元共治緊密關聯的，堅持“權責一致”以實施問責；同時，也需要和整個基層檔案治理制度中的工作規范、成效評價等其他內容呼應，形成嚴密公平的問責追責機制。

四、基層檔案治理制度建設應處理好的關系

（一）推動“檔案制度”與“鄉規民約”的對接融合

檔案制度之于基層社會在一定程度上仍是一種相對“上層”的內容，僅僅依靠制度的規范指導在基層檔案治理工作開展過程中可能會略顯單薄，其效果也會大打折扣。從具體執行層面來講，過于宏觀、籠統的檔案法規規章在基層的落實過程中往往容易流于表面，一是在貫徹過程中一些宏大的制度理論規定很難讓基層群眾感同身受，特別是對于我國農村來講，法律制度從某種意義上缺乏鄉土社會運行的文化根基，也難以適應農民的鄉土社會心理。[11]二是基層檔案治理實際情況更為具體也更為復雜，過于籠統和原則化的內容使得其規范性和可操作性不足。而脫胎于村民對于鄉村社會自治的鄉規民約則可以很好地避免這些問題。它產生發展于群眾日常生活，根植于鄉村的本土社會，[12]在基層檔案治理過程中，鄉規民約可以在釋義治理制度核心理念與要求的基礎上，充分發揮規范引導基層檔案治理行為以及基層群眾檔案意識培養的作用。

從法律到制度，再到鄉規民約是一個逐步“落地”的規約體系，也是一個不斷加以詮釋理解的過程，基層檔案治理制度建設需要將相對“上層”“宏觀”的制度內容與“本土”的鄉規民約融合在一起，以群眾最容易理解接受的方式闡明基層檔案治理工作基本要求，對基層檔案治理實際工作進行規范與引導，使治理有規可循；同時通過鄉規民約的影響不斷提高基層群眾的檔案意識，激發基層活力，讓群眾在參與中“成長”，推動基層檔案治理的可持續發展。

（二）注重“參與”與“共治”的量度把握

社會力量參與、檔案工作社會化是檔案工作發展的趨勢與要求，我國社會治理實踐也朝著“深度合作”這一公眾參與目標推進。社會主體在基層檔案治理中的“參與”不能一直停留在建言獻策、信息公開的層面，需要引導社會力量進入檔案事務，分擔“實務”，或者說真正實現一定意義上的“分權”。同時，也需要考慮到由于我國地區之間的發展水平各異，一些社會組織參與基層檔案工作的資質與能力有待篩選考察，各地基層群眾的檔案意識與素質也都良莠不齊等情況，以及部分特殊檔案的保密性與限制傳播范圍等要求，對于社會主體參與基層檔案治理工作也需要有一個限度的概念。質變尚需量變的積累，社會力量的參與不是一蹴而就的飛躍，而是一個循序漸進的過程。

參與和共治應該有一個適宜的尺度，對于社會主體參與檔案治理的形式、范圍、深度等都有需要一個相對清晰的界定并嚴格貫徹遵循。正如Sherry Arnstein提出的“公眾參與階梯理論”，公眾的參與應該根據具體活動來設立不同的參與層次。在基層檔案治理的制度規劃時，要充分考慮不同檔案工作、不同檔案素質的參與主體甚至是涉及到的不同類型檔案等因素及實際需要，始終需要明確一個“參與度”的問題，把握好基層社會主體參與檔案治理的廣度和深度。

（三）堅持“共建”與“共享”的平衡轉化

不僅僅是“共建”和“共治”，“共享”也是基層檔案治理的重要內容。德清縣在檔案治理取得一定成效的基礎上，進一步規范電子目錄交換格式與數據庫結構，確定檔案資源共享技術標準，建立了遠程利用平臺，積極開展館藏數字化成果與鄉鎮的交互共享；[13]這積極響應了我國檔案服務均等化政策，很好地實現了治理成果“取之于民而用之于民”。這也啟示著：在基層檔案治理的制度建設過程中，應該平衡好“共建”向“共享”之間的轉化。社會主體通過多種途徑與方式，積極主動地參與到基層檔案治理中去，不只有為國家科學文化事業盡心盡力的精神滿足，也理應享受“共建”之下的檔案工作成果。就像檔案數字化工作的開展，不是將傳統的紙質檔案轉化為數字形式保存后繼續“束之高閣”，數字化的重要推動力與吸引力在于其在利用、傳輸和共享等方面的便捷性優勢，這種優勢也需深刻體現在為利用者提供數字化檔案資源以及創新便捷利用方式等現實工作之中。

在制度規定之下，通過建立共享平臺、檔案資源數據庫等途徑，將基層檔案治理的“共建”成果轉化為面向社會“共享”的資源，這種高效轉化是基層檔案治理生命力所在，是其可持續發展的重要內核之一。只有讓基層檔案治理的成果更好地惠及廣大人民群眾，真正實現“從群眾中來到群眾中去”，才能深刻實現基層檔案治理的“初心”，同時又不斷提高受益的多方社會主體參與檔案治理的積極性，維護并不斷完善基層檔案治理新格局。

五、結語

治理不能脫離制度，沒有制度或制度很差的治理雖說也是一種治理，卻是不健全的治理。[14]同時，“制度是規則，治理出成效”，相對完善的制度只是提升基層檔案治理能力，完善基層檔案治理體系的關鍵一步，更有賴于在實踐過程中將檔案治理制度嚴格貫徹和落實，才能將基層檔案治理制度建設成果轉化成實實在在的檔案治理成效。