地方立法權行使中存在的困境及策略

程穎宜

（中共河南省安陽市委黨校，河南 安陽 455000）

第十二屆全國人民代表大會第三次會議已經對立法法進行了修改，賦予設區(qū)的市人大地方立法權。對于中國的城市來說，機遇和挑戰(zhàn)并存。在新時期的立法工作中，要體現(xiàn)對具體問題的具體分析，把實踐作為檢驗真理的唯一標準。當前，我國經濟高速發(fā)展，基層法律工作者隊伍建設尤為重要。在這種背景下，以構建上層回應經濟基礎的螺旋發(fā)展，對中國的發(fā)展產生了積極的影響，推動了中國法治建設的全面推進。盡管這項改革有其前所未有的優(yōu)點，但它在我國實施時也會帶來各種各樣的壓力和問題。對我國各地區(qū)、各部門在行使地方立法權過程中存在的問題進行分析，提出解決辦法。

一、地方設區(qū)市行使立法權

（一）地方設區(qū)市行使立法權的目的

設區(qū)的市在當今復雜的社會環(huán)境中，能夠擁有立法權力，從而更好地開展地方工作，解決問題，為地方發(fā)展提供法律保障。其具體目標是限制和規(guī)范地方權力，避免任何侵犯公民權利的紅頭文件。城鄉(xiāng)建設領域的立法工作、管理和保護是從歷史文化和環(huán)境保護開始的，確保地方權力依法行使，理順中央與地方的關系。設區(qū)的市人民代表大會的立法工作，原則上由其自行完成，不交設區(qū)的市人民代表大會常務委員會或者政府處理。地方人大常委會和政府只能具體負責一些地方法規(guī)的制定工作。在規(guī)章實施兩年后，要對規(guī)章的實施情況進行分析，并作出兩個決定：廢止規(guī)章和制定地方性法規(guī)［1］。

（二）地方設區(qū)市行使立法權包含的范圍

根據(jù)全國人大法工委的意見，設區(qū)市的立法必須站在三個方面。第一是城鄉(xiāng)公共服務和公共產品的提供和管理，城鄉(xiāng)規(guī)劃和基礎設施管理、城市管理、交通管理、城市廣告、信息管理、城市發(fā)展等。第二是對歷史文化名城、城鎮(zhèn)等地方進行文化建設；第三是環(huán)境保護，即保護生態(tài)環(huán)境，保護生態(tài)，節(jié)約資源，防治污染，具體分為水污染防治和大氣污染防治。

二、地方設區(qū)市行使立法權中面臨的困境

（一）立法權行使中科學性不足

在地方立法中，制度創(chuàng)新績效較差，維護公約原有規(guī)定的制度較多，針對突出問題的立法較少，理論論述較少，注重效率的制度較少，以及崇尚公平的制度較少。因此需要突出政府作用，完善市場機制。同時，一些地方還存在較少涉及社會自治和公共安全方面的民權制度；權力制約效果不明顯，權益保障制度較少；法律法規(guī)之間存在不協(xié)調、沖突；立法內容部分抄襲，重復，具體規(guī)定不夠明確，執(zhí)法不夠到位等問題［2］。

（二）立法權行使中缺少地方特色，操作性不強

每個城市都應該根據(jù)自己的特點，找出自己的問題，所以立法要立足于自身的實際，創(chuàng)設具有自身特點的地方性法規(guī)。但在目前情況下，普遍存在著缺乏地方特色，具體實施還有幾個問題。例如具體實施操作性不足、有模仿一部分上級法律、重復立法內容、浪費立法資源等，這些都不利于地方立法工作的持續(xù)開展，也不利于地方的建設和管理。

（三）立法部門利益法制化

行業(yè)利益合法化的立法內容，在現(xiàn)實地方立法工作中，法律和部門利益兼而有之。幾乎沒有法律限制部門權利，使大眾權利受益，而相應的第三方立法機制的建立，使地方立法陷入了進退兩難的境地，不利于地方發(fā)展。因此亟須建立專業(yè)的立法隊伍，提高立法者的專業(yè)素質和能力。同時，立法質量評估需要進一步加強，但是目前的情況下還不能保證及時評估或澄清法律法規(guī)。

三、完善設區(qū)市行使立法權的具體對策

（一）加強立法中黨的領導作用

要更好地行使立法權，就需要在中國共產黨的領導下，地方立法必須在政治上、思想上、組織上進行監(jiān)督，才能保證地方立法的科學性和民主性。立法權力行使要公正、公開、民主。明確立法范圍和范圍，加強立法能力建設，加強對人大和常務委員會立法工作的監(jiān)督，確保立法質量，真正形成民法。

（二）提高立法過程中的科學性

全國范圍內，地方立法應進行科學規(guī)劃和修改；制定法律時，應建立平等的對話平臺，各地區(qū)之間進行有效溝通，以保證法律體系的統(tǒng)一協(xié)調。建立省、市領導牽頭的立法機構，要加強立法投入，引進更多立法人才，推動立法工作順利開展。嘗試將立法轉嫁到第三方，既可以降低立法成本，也可以解決服務利益的問題，避免立法中問題的產生。

（三）增加地方立法中的公眾參與度

地方立法時需要民眾的參與，才能夠體現(xiàn)我國地方立法的特色。民眾參加了，提出了各種要求，才能夠做到公眾參與。參加立法的人年齡、地區(qū)和級別各不相同。通過向公眾提出訴求，可以使更多的人了解地方人大立法的內容，增強公眾對地方立法的心理認同，從而起到宣傳法律的作用。

（四）設置立法機構提高立法能力

地方立法應不斷提高地方立法的能力，使法律更加符合地區(qū)特點。設立特殊立法機構是一項必須完成的任務。根據(jù)設區(qū)的市人民代表大會的需要，可以設立立法委員會、財政經濟委員會、文化教育委員會、科學技術委員會等。法律事務辦公室的建立和完善是政府的重要職責。設立專門部門后，應配備專職立法人員。

1.合理配置人員

立法部門的設置合理，需要配備專業(yè)立法人員，提高整體立法能力。因此，必須將立法隊伍建設擺在突出位置，注重人才的引進與培養(yǎng)。根據(jù)實際需要，統(tǒng)籌安排各立法部門的工作。除了專業(yè)立法工作人員外，地方高校的法學專家、律師行業(yè)知名律師等人才也可以加入立法團隊。

2.加強人員培訓

各地立法部門應開展不同種類的立法訓練，提高立法者的立法能力和綜合素質。具體措施可以是：選派地方立法工作人員進全國人大或省級人大常委會法制工作委員會進行學習；或全國人大就立法業(yè)務舉辦培訓班次進行輔導。培訓的對象既包括地方人大立法工作者，也應包括參與地方立法的法律人才。

3.進行立法調研

立法調研是立法的前期準備工作。其中主要有三個方面的內容：一是地方人大常委會組成調研組，對設區(qū)市的具體情況進行調研；二是設區(qū)市人大常委會組成調研組，邀請不同利益群體的代表參加，有助于了解各利益相關方的立法需求，吸收第三方的意見，收集整理調研內容，形成書面材料，形成調研報告，供決策者參考；三是交由專業(yè)的民調機構進行民意調研摸底，力求立法獲得最大多數(shù)市民的支持。

4.經費保障

立法權限的行使龐大而復雜，各項活動的開展需要一定的經費，全方位的人力物力投入。例如，為了保證立法工作的順利進行和完成，立法出版、第三方立法委員會和立法評價需要資金支持，為了實現(xiàn)這個目標，必須保證提供全面的資金。

5.建立聯(lián)絡機制

設區(qū)市地方立法權的行使是復雜的，涉及多方，既包括上級人大工作的指導和審批，又包括與本級政府部門的溝通，還包括同本市民主黨派、無黨派、工商聯(lián)和社會各階層的意見征詢。建立一個聯(lián)絡機構，有一套有效的聯(lián)絡機制很有必要。有利于調動各方積極性，加強本市各部門的協(xié)調，群策群力行使好地方立法權，為地方社會經濟發(fā)展提供法律支持和保障。

四、結束語

中國特色社會主義進入新時代，地方高質量發(fā)展離不開立法的高質量。全面深化改革要激活中央和地方兩個活力，賦予地方合理的立法權限配置是為其發(fā)展提供法治保障的前提。行使好地方立法權對于推進中國特色社會主義法治體系建設，對于地方傾聽民意、謀取最大公約數(shù)、拓展地方政府依法行政能力意義重大，也為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設貢獻地方智慧。