從設施農用地法律適用視角淺析行政法律沖突

劉利峰 陳 焱

（1.海南政法職業學院，海南 海口 570100；2.海南省高級人民法院，海南 海口 570100）

養殖業在我國農業生產中占比達40%以上，對于保障人民群眾生活、穩定物價、保持經濟平穩運行和社會大局穩定具有重要意義。但是隨著我國農業現代化發展，傳統農業向現代農業轉變，如何適應現代農業發展需要，與水源環境，居民人居環境保護相結合，促進設施農業健康有序發展，防止以發展設施農業為名，擅自將農用地改為建設用地、擴大建設用地規模，完善設施農用地管理，不僅僅關系到現代農業養殖業的個體問題，更上升至政府執政體系的完善和執政能力的高度。本文采用樣本分析法，抽取了近五年內審理的99份涉及養殖場問題的一、二審裁判文書，進行分析研究。

一、現代農業規模化養殖使用土地的法律法規的縱向沖突和破解

（一）現代農業規模化養殖使用土地的法律法規的縱向沖突

由于養殖業成本所限，大部分的養殖業使用的為農用地，對于養殖場使用的農用地的具體管理和使用問題，大多體現在原農業部和原國土資源部聯合下發的規范性文件中，［1］對于養殖業所使用的土地問題，大致經歷了幾個階段：

第一階段，1999年12月29日至2010年9月30日，511號文件［2］、22號文件［3］施行期間，養殖場與非農建設混同時期，用地管理采用審批制，需依法辦理農轉非手續。

第二階段2010年9月30日至2014年9月29日，155號文件［4］施行期間，區分設施農用地與非農建設用地，明確設施農用地性質為農用地，不需辦理農用地轉用審批手續，管理方式為審核制，最高不超過 15 畝。［5］

第三階段，2014年9月29日至今，127號文件施行期間，［6］區分設施農用地與非農建設用地，明確設施農用地性質為農用地，不需辦理農用地轉用審批手續，管理方式由審核制轉變為備案制，最高不超過15畝。

第四階段，2019年9月6日至今，44號文件［7］施行期間，完善設施農用地政策，合理增加附屬設施用地規模，取消15畝上限。

從以上規定來看，從最初按照非農建設用地的嚴格管理的審批制，到適應經濟社會的發展，適應養殖業的特點，逐漸轉變為區分農業建設與非農業建設，到明確設施農用地概念，對于設施農用地的管理，從審核制到逐漸放開轉變為備案制，最后甚至取消了附屬設施用地的15畝限制，體現了國家對于養殖業的用地政策的管理是逐漸放開，逐漸向行政相對人傾斜的方向。［8］在此背景下，行政機關以及行政訴訟中，對于設施農用地的處理時亦應結合政策背景、案件事實綜合處理。

（二）現代農業規模化養殖使用土地的法律法規縱向沖突之破解

法律沖突之解決，主要解決的是行政法律法規中新、舊法規發生沖突時的法律適用問題。最高人民法院下發的司法指導性文件《最高人民法院關于印發〈關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要〉的通知》中規定，根據行政審判中的普遍認識和做法，行政相對人的行為發生在新法規施行以前，具體行政行為作出在新法規施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實體問題適用舊法規規定，程序問題適用新法規規定，但適用新法規對保護行政相對人的合法權益更為有利的除外，即從舊兼從輕原則。例如，裕盛祥公司與海口市秀英區政府行政強制案［9］中，在認定養殖場是否屬于違法建筑時，采用了從舊兼從輕原則，適用了對行政相對人更為有利的127號文件的規定，認為該養殖場屬于設施農用地，按農用地管理，不需辦理農用地轉用審批手續。［10］規范性文件的發展來看，專業主管部門對于設施農用地的管理更趨向于有利于行政相對人，因此，適用從舊兼從輕原則，更加符合部門管理的立法本意及實際案情。

二、現代農業規模化養殖使用土地的法律法規的橫向沖突和破解

（一）現代農業規模化養殖使用土地的法律法規的橫向沖突

我國的土地根據不同的標準，進行了不同的分類，而不同的類別，又有相關的法律法規進行規范，在處理養殖場使用土地的問題時，又會涉及《土地管理法》《城鄉規劃法》以及相關的規范性文件的橫向法律沖突。

（二）現代農業規模化養殖使用土地的法律法規的橫向沖突的破解

對于解決現代農業規模化養殖使用土地的法律法規的橫向沖突的解決，需根據其土地性質的不同，建設內容的不同，結合相關其他法律法規以及規范性文件的規定，綜合判斷。

對于非規劃區內的用地管理是否需要辦理建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證，在實際案件處理中，存在不同的認識。例如，在譚棟訴昌江縣政府等行政強制拆除一案［11］中，認為，涉案土地為規劃林地、農用地。譚棟建設水產養殖場未依法辦理農用地轉用審批手續，違反了《土地管理法》的規定，亦未依法申辦《建設工程規劃許可證》，違反了《海南省城鄉規劃條例》。而在海南裕盛祥公司與海口市秀英區政府行政強制案中，則認為涉案養殖場，系現代農業生產中的規模化養殖，其所使用的土地為美城村村集體所有的荒地，其生產設施和附屬設施用地直接用于或者服務于農業生產為設施農用地，性質屬于農用地，按農用地管理，不需辦理農用地轉用審批手續。從相關案例可以看出，對于設施農用地上的養殖場建設行為是否需要按照《城鄉規劃法》的規定報規、報建是有不同認識的，是否需要報規尚可根據《城鄉規劃法》第四十二條的規定進行推論，而是否需要報建，目前尚未有明確的法律規定，對此，尚需法律法規進一步明確。

三、養殖場所用地歷史遺留問題的處理

對于養殖場所使用的土地問題，由于其涉及的規范性文件經過多次調整，每個階段都有屬于自己的歷史特色，因此，應綜合考慮程序、法律、實體問題結合公平原則和政府信賴利益等相關法律原則進行綜合判斷。

例如海南裕盛祥公司訴海口市秀英區人民政府行政強制案中，養殖場投建于2006年，至今已經十余年，該案在裁判時，法官認為該市農業局、區農林局、裕盛祥公司簽訂三方《協議書》，政府財政提供扶持資金148萬元對養殖場進行轉型升級。雖然，裕盛祥公司的用地協議未進行備案，但裕盛祥公司在實際利用土地時，不存在改變土地用途，擅自或變相將設施農用地用于其他非農建設、改變直接從事或服務于農業生產的設施性質、擅自將設施用于其他經營的事項，也未在禁養區域內養殖，符合畜禽養殖規劃，未占用農田，落實和完善各項環境保護措施建設，符合相關文件要求，裕盛祥公司基于對政府的信賴，在涉案土地上興建了一批養豬設施來滿足其養豬產業發展的需要，故僅以用地協議未經備案來認定其所建筑的建筑屬于非法建筑并予以拆除不具有合理性。