關于農業生態補償立法的幾點思考

胡朝飛

（1.湖南農業大學煙草研究院，湖南 長沙 410128；2.玉溪農業職業技術學院，云南 玉溪 653106）

隨著科學技術的快速發展，許多先進科學技術被廣泛應用到現代農業生產中，這些科學技術的應用，一定程度上推動了現代農業的發展，但不可避免產生生態環境污染和生態環境破壞。針對當前我國農業生態環境的現狀，只有加強農業生態補償立法，才能有效地解決生態補償中暴露出的問題，讓更多的人提高認知，自愿加入農業生態環境的保護中來，保護我們賴以生存的生態環境。

一、農業生態補償立法的重要價值

（一）切實保護農業生態環境，實現農業的可持續發展

農業，是我國的第一產業，也是我國的基礎產業，是國之根本，關系著國計民生、國泰民安。在大眾的認知中，農業具有農產品的生產功能，然而很多人對農業的非農產品功能卻不太了解，農業的非農產品功能，就是農業具有防洪抗澇的功能。在當前的農業生產過程中，為了實現農產品生產功能，往往會以農村生態環境作為代價，農村資源和生態環境經常遭到破壞。在生產實踐中，農民的經濟效益和農村的環境效益兩者之間，有時會產生一定的矛盾，受到農業生產方式的制約，農民要想實現和提高經濟效益，不得已只能以環境效益換經濟效益，而要想保護環境，那么農民的經濟效益很可能受到較大的影響。隨著可持續發展理念的深入人心，越來越多的人意識到環境保護的重要性。而如果讓廣大的農民來承擔破壞環境的代價和責任，很可能讓他們的生活再次陷入艱難，其他社會成員則完全享受社會發展帶來的福利，這完全是不公平、不合理的。而要想有效解決這一棘手問題，構建起完善的法律制度是一條有效的途徑。將農民所承擔的成本社會化，指引農民對農業生產方式進行改革和創新，在促進經濟效益提升的基礎上，也能夠有效地保護農業生態環境，農業生態補償機制是解決這個難題的有效方法之一［1］。

（二）秉承了社會公平公正的原則，促進了社會的穩定發展

在我國，促進社會穩定和社會發展是最大的事情。在實際生活中，破壞農業生態環境的責任，如果單純讓廣大農民來承擔，而其他的社會成員只負責享受社會發展帶來的紅利，這一做法明顯有失公允、公平。從長遠的發展來看，農民面臨著巨大的發展壓力，如果任由他們以破壞環境來換取經濟利益，那么，生態環境的破壞程度必將發展到更加嚴重的地步，給我國經濟發展、社會發展、環境發展將帶來嚴重的消極影響。我國是一個農業大國，農業的發展關系著整個國家的生存和發展，因此，在國家發展過程中，一定要注重農業的生產活動，積極構建出完善的補償機制，做好立法工作。完善的補償機制，由農民承擔自己本該承擔的責任，而社會也承擔起相應的責任，很大程度上體現出了公平公正的發展原則，推動了社會可持續發展。

二、當前我國農業生態補償立法中暴露出來的問題

（一）農業生態補償立法政策難以體現系統性

農業生態補償是一項重要的系統性工程，需要有完善的法律法規體系進行規范和約束。到目前為止，我國還沒有專門性的法律對農業生態補償進行規范，關于農業生態補償的規定，都散布于多個法律政策文件中，缺乏一定的系統性和完整性。要想構建起完整的農業生態補償法律制度，一方面在宏觀上要保證系統性和統一性；另一方面在內容方面，還要體現一定的靈活性和具體性。在全國的立法中，只有很少的法律中含有農業生態補償的相關規定，其他的規定都是以紅頭文件的形式來發揮效力，發揮約束和規范作用，而實踐中，補償機制具有一定的抽象性，貫徹實施這些政策具有一定的困難性。具體來看，農業補償制度中的規定，內容比較空泛，很難與實際相聯系，缺乏配套的細節規定，最終導致實施效果并不盡如人意。

（二）現行制度的操作性較差

農業生態補償涉及的利益主體較多，并且會涉及他們之間的利益分配和再分配問題。農業生態補償制度只有具備了一定的權威性和可操作性，才能真正地發揮作用，起到約束和規范的作用。在立法上應該著重在以下方面作出規定：其一，農業生態補償法律關系的主體和客體；其二，農業生態補償法律關系的產生及消滅的法律事實；其三，農業生態的補償標準；其四，監管機制和救濟機制；其五，農業生態補償實施細則等，我國現有的農業生態補償多為原則性的規定，在可操作性和強制性等方面比較薄弱。

（三）補償方式缺乏多樣性

依據現有的法律制度，針對農業生態補償規定了三種補償方式，即資金補償、政策補償及實物補償。在實踐中，很多省市最多的選擇是資金補償，針對農民在農業生態保護過程中付出的勞動力和資金，進行一定標準的補償，很大程度上可以提升農民參與的積極性和主動性，發揮出了輸血的功能。除了面臨一定的資金難題，農業生態補償中還存在技術方面的難題。

（四）補償標準缺乏合理性和科學性

在農業生態補償制度中，補償標準是重要的內容，一定程度上制約著農業生態補償制度的實施效果。因為農村的生態環境問題具有較大的差異性，各地的實際情況并不相同，因此，農業生態補償也不能采取統一的標準，需要經過綜合的考量來確定。

三、我國農業生態補償立法的思考

（一）注重農業生態補償立法的系統性

我國政府要重視農業生態補償工作，并著手制定專門性的農業生態補償法律法規，讓農業生態補償工作能夠有法可依。特別需要注意的是，農業生態補償法律法規的制定，一定要體現整體性和系統性的特點。國家在對農業生態補償立法時，可以借鑒和參考西方發達國家的相關立法經驗，在補償的內容、范圍及具體的措施等方面作出詳細的規定，秉承著公平、公正、公眾參與的立法原則，最終制定出一部法律，專門針對農業生態補償事宜進行規范和約束。在當前專門的法律還沒有出臺的情況下，地方的立法機關可以參考國家的相關政策，在職權范圍內，制定適合本地實情的地方性法規，主要針對農業生態補償進行規范［2］。

（二）制定農業生態補償的具體實施細則

在農業生態補償工作中，最具困難性的是農業生態補償標準的確定。在實踐中，生態補償的標準不可能是不變的，而應當依據本地區的經濟發展狀況和生態環境治理的實際情況，制定出相關的補償標準，并且依據實際地動態評估，進行具體的核定。我國幅員遼闊，南方和北方的地理環境差異較大，面臨的生態環境問題也具有很大的不同性，因此，各地區依據本地區的實際情況制定實際的補償標準是科學的、合理的。在實踐中，各地方政府要依據區別對待原則，對生態補償標準進行適當的細化，依據各地的生態保護成本、機會成本以及財政的承受能力等，使得政府的資金利用取得最大化的環境效益。

在現階段，我國農業生態補償中運用的補償手段，主要包括資金補償、實物補償、政策補償及技術補償等，實踐中使用頻率最高的是資金補償。在我國實施資金補償的方式上，可以借鑒一下其他國家的做法，例如美國規定了對農場主經濟補貼的具體標準，但是前提是，農場主必須要達到一定數量的退耕或者休耕的土地面積。細化的農業生態補償規定，進一步增強了農業生態補償的可操作性，有利于將各項生態補償的細則落實到實踐當中，增強了農業生態補償機制的權威性。

（三）強化對農業生態補償的監督機制

國家行政機關要加強執法力度，不斷完善農業生態補償監督機制，確保各項法律制度和政策文件內容能夠落到實處，真正保護到農業生態環境和農民的合法權益。其一，各級政府要加強監管，對農業生態補償資金的支付和使用進行有效監管，堅決杜絕違法違規行為，甚至是腐敗行為的發生。其二，在農業生產中，對嚴重影響農業生態環境的生產方式進行監管，并積極引導改進。其三，在農業生態治理過程中，對各項生態治理措施的落實和實施情況進行監管和評估，對治理成效顯著的農戶給予表彰，對那些治理生態環境不力的農戶，給予一定的懲罰，并取消其享受補貼的待遇。

四、結束語

國家要重視農業生態補償工作，加強對該項工作的立法，著重在生態補償的內容、標準及實施細則等方面作出詳細的規定，保證我國各地的農業生態補償工作都有法可依，保障生態補償工作開展的規范性，使得農村的生態環境得到切實的保護和改善。