獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的法律意義及啟示

陳璽嵐

（重慶財經(jīng)學(xué)院，重慶 401320）

一、問題的提出——獨立學(xué)院及其轉(zhuǎn)設(shè)

近幾年來，高等教育領(lǐng)域的一大熱點問題為獨立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)。現(xiàn)行法律法規(guī)中，對獨立學(xué)院的針對性界定可見于教育部制定的《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（2008年發(fā)布，2015年修訂）。根據(jù)該《辦法》，獨立學(xué)院是指實施本科以上學(xué)歷教育的普通高等學(xué)校與國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財政性經(jīng)費舉辦的實施本科學(xué)歷教育的高等學(xué)校。

獨立學(xué)院彼時的興起及此時的轉(zhuǎn)設(shè)均根植于社會背景及教育領(lǐng)域的演變。根據(jù)教育部于2003年印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學(xué)院管理的若干意見》，其時，獨立學(xué)院是高等教育領(lǐng)域的一項創(chuàng)新和探索，以有效增加高等教育資源的供給、促進高等教育大眾化。該《意見》在2011年被廢止。教育部在其2017年發(fā)布的《關(guān)于“十三五”時期高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》中，提出鼓勵將符合條件的獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為獨立設(shè)置的本科學(xué)校。在《民辦教育工作部際聯(lián)席會議2019年工作要點》中，教育部提出要深化獨立學(xué)院發(fā)展的體制改革。根據(jù)教育部辦公廳2020年印發(fā)的《關(guān)于加快推進獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實施方案》，在新形勢、新要求下，獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的工作思路為“能轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)、能轉(zhuǎn)快轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進，分類指導(dǎo)、因校施策”。

獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的路徑包括：（1）轉(zhuǎn)設(shè)為獨立設(shè)置的民辦普通本科高校；（2）轉(zhuǎn)設(shè)為獨立設(shè)置的公辦普通本科高校；（3）撤銷建制（終止辦學(xué)）。現(xiàn)已轉(zhuǎn)設(shè)的獨立學(xué)院多采用第（1）種路徑。

二、獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校——法律意義

（一）原合作協(xié)議的終止

在合作辦學(xué)模式下，獨立學(xué)院的社會力量投資方與母體高校常簽訂有合作辦學(xué)協(xié)議。根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《民辦教育促進法實施條例》（2004年）的要求，聯(lián)合舉辦民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)簽訂聯(lián)合辦學(xué)協(xié)議，并明確辦學(xué)宗旨、培養(yǎng)目標以及各方的出資數(shù)額、方式和權(quán)利、義務(wù)等。實踐中，相關(guān)權(quán)利義務(wù)條款包括收取費用與否，收取費用的形式、比例，內(nèi)部治理的權(quán)限分配，具體辦學(xué)條件的滿足等。例如，滇池學(xué)院的母體高校（云南大學(xué)）與社會力量投資方（滇池公司）于2013年12月9日訂立合作協(xié)議，約定云南大學(xué)負責(zé)與監(jiān)管機構(gòu)協(xié)調(diào)、為滇池學(xué)院提供指導(dǎo)和人員支持，可委任三名董事并獲得滇池學(xué)院學(xué)費收入的10%；滇池公司負責(zé)校園基礎(chǔ)設(shè)施及建設(shè)的資金投入、營運資金的投入，可委任四名董事并獲得滇池學(xué)院100%的凈利潤。①根據(jù)民生教育集團在其收購云南大學(xué)滇池學(xué)院的公告（2018年12月20日）整理。

獨立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)常伴隨原合作協(xié)議的終止。根據(jù)筆者對教育部關(guān)于同意各獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的批復(fù)函件的查閱——例如教育部關(guān)于同意西南大學(xué)育才學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為重慶人文科技學(xué)院的函（教發(fā)函〔2013〕83號），均有提及獨立學(xué)院社會力量投資方與母體高校原合作協(xié)議終止的事宜。另根據(jù)民生教育集團的招股說明書披露，西南大學(xué)育才學(xué)院的母體高校（西南大學(xué)）與社會力量投資方（利昂實業(yè)）的終止合作協(xié)議于2011年5月17日簽訂，約定西南大學(xué)以一定對價將全部辦學(xué)出資轉(zhuǎn)讓給利昂實業(yè)；具體對價數(shù)額由雙方公平協(xié)商確定。

（二）法律地位的界定

轉(zhuǎn)設(shè)是否會引起獨立學(xué)院法律地位的變化？轉(zhuǎn)設(shè)之后，獨立學(xué)院將徹底變?yōu)楠毩⒃O(shè)置的民辦高校；轉(zhuǎn)設(shè)之前，獨立學(xué)院由公辦的普通高等學(xué)校與社會組織或者個人合作辦立——作為一種公私合辦的民辦高校，獨立學(xué)院面臨的政商屬性不平衡的問題尤其顯著。［1］根據(jù)《教育法》，以財政性經(jīng)費舉辦或者參與舉辦的學(xué)校不得設(shè)立為營利性組織。這是否意味著獨立學(xué)院原有的合作辦學(xué)模式在轉(zhuǎn)設(shè)前構(gòu)成其設(shè)立為營利性組織的障礙，而轉(zhuǎn)設(shè)將使獨立學(xué)院更具備設(shè)立為營利性組織的充分條件？

根據(jù)法律規(guī)定，獨立學(xué)院的合作辦學(xué)模式不應(yīng)觸發(fā)上述關(guān)于財政性經(jīng)費舉辦所引起的限制。追溯至《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》中關(guān)于獨立學(xué)院的定義——是“……合作……利用非國家財政性經(jīng)費舉辦的實施本科學(xué)歷教育的高等學(xué)校”。這在《民辦教育促進法實施條例》中也被強調(diào)，即，民辦學(xué)校是國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人利用非國家財政性經(jīng)費舉辦的；公辦學(xué)校參與舉辦民辦學(xué)校，不得利用國家財政性經(jīng)費。①根據(jù)《實施條例》，國家財政性經(jīng)費，是指財政撥款、依法取得并應(yīng)當(dāng)上繳國庫或者財政專戶的財政性資金。

據(jù)此，獨立學(xué)院的公辦母體學(xué)校對于獨立學(xué)院合作辦學(xué)的參與不應(yīng)當(dāng)適用刺破規(guī)則，相關(guān)資產(chǎn)和資源的運用應(yīng)當(dāng)分層次考量。《民辦教育促進法實施條例》等法律法規(guī)規(guī)定，公辦學(xué)校參與舉辦民辦學(xué)校、依法享有舉辦者權(quán)益，依法履行國有資產(chǎn)的管理義務(wù)（比如獲得相關(guān)監(jiān)管部門的審批、依法進行資產(chǎn)的評估及評估結(jié)果的備案等），以防止國有資產(chǎn)的流失。而獨立學(xué)院不應(yīng)受制于國有資產(chǎn)監(jiān)管及國家財政性經(jīng)費使用的相關(guān)約束，其本身的運營不應(yīng)當(dāng)被認定為以國家財政性經(jīng)費支撐。這也耦合于關(guān)于獨立學(xué)院法人資格獨立、財務(wù)會計制度獨立的設(shè)計。因此，從法律規(guī)制層面，轉(zhuǎn)設(shè)及與公辦母體學(xué)校的分離并不對獨立學(xué)院設(shè)置為營利或非營利性質(zhì)產(chǎn)生實質(zhì)影響。②需要注意的是，根據(jù)司法部于2018年8月10日發(fā)布的關(guān)于《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》，第七條，“公辦學(xué)校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學(xué)校。公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)主管部門批準，并不得利用國家財政性經(jīng)費，……參與舉辦民辦學(xué)校的公辦學(xué)校依法享有舉辦者權(quán)益，依法履行國有資產(chǎn)管理義務(wù)。……”其一，該修訂草案的送審稿尚未被通過、發(fā)布、生效；其二，即使通過、發(fā)布、生效之后，按照法不溯及既往原則，獨立學(xué)院在該條款生效前的辦學(xué)模式并不受該條款的約束；其三，該條款延續(xù)了公辦學(xué)校合作辦學(xué)不得利用國家財政性經(jīng)費的規(guī)定，本節(jié)中關(guān)于現(xiàn)有獨立學(xué)院在其轉(zhuǎn)設(shè)前（即《實施條例（修訂草案）（送審稿）》第七條未生效之前）合作辦學(xué)模式的分析及界定仍然成立。

（三）營利或非營利的選擇

轉(zhuǎn)設(shè)中的獨立學(xué)院面臨轉(zhuǎn)設(shè)后登記為營利性或非營利性的選擇。在2016年《民辦教育促進法》的修訂中，民辦學(xué)校被明確分類為非營利性或營利性。相比較于無法取得辦學(xué)收益的非營利性民辦學(xué)校的舉辦者，營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定取得辦學(xué)收益。轉(zhuǎn)設(shè)過程中，獨立學(xué)院的制度調(diào)整、章程修訂、財務(wù)結(jié)算、治理變動等，都將賦予其選擇是否登記為營利性質(zhì)的契機。③根據(jù)《民辦教育促進法》2016年的修訂，針對該次法律修訂前設(shè)立的民辦學(xué)校，如選擇登記為非營利性民辦學(xué)校，則其終止時，財產(chǎn)清償后有剩余的，根據(jù)出資者的申請，綜合考慮在該決定施行前的出資、取得合理回報的情況以及辦學(xué)效益等因素，給予出資者相應(yīng)的補償或者獎勵，其余財產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學(xué)校辦學(xué)；如選擇登記為營利性民辦學(xué)校，則應(yīng)進行財務(wù)清算，明確財產(chǎn)權(quán)屬，繳納相關(guān)稅費，重新登記，繼續(xù)辦學(xué)。

盡管“營利性民辦學(xué)校”這一概念的明確入法獲得了理論與實務(wù)界的廣泛討論，且其適用于法可行，然而，根據(jù)筆者對2016年以來教育部關(guān)于同意各獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的批復(fù)函件的查閱，目前尚無一所獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后登記為營利性民辦學(xué)校。筆者另查閱了2013年以來各獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后的章程，并總結(jié)了關(guān)于辦學(xué)收益、辦學(xué)結(jié)余處理的幾種方式：（1）明確規(guī)定學(xué)校為非營利性，且舉辦者不要求取得合理回報④例如教育部關(guān)于同意安陽師范學(xué)院人文管理學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為安陽學(xué)院的函（教發(fā)函〔2016〕92號）。；（2）明確規(guī)定學(xué)校為非營利性，未提及舉辦者是否要求取得合理回報⑤例如教育部關(guān)于同意沈陽化工大學(xué)科亞學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為沈陽科技學(xué)院的函（教發(fā)函〔2016〕97號）。；（3）明確規(guī)定學(xué)校為非營利性，且舉辦者要求取得合理回報①例如教育部關(guān)于同意曲阜師范大學(xué)杏壇學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為齊魯理工學(xué)院的函（教發(fā)函〔2014〕138號）。；（4）未明確規(guī)定學(xué)校為非營利性，且舉辦者要求取得合理回報②例如教育部關(guān)于同意西南大學(xué)育才學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為重慶人文科技學(xué)院的函（教發(fā)函〔2013〕83號）。。以上四種方式中，采用（1）方式的占絕大多數(shù)。值得說明的是，“合理回報”的概念載于將民辦學(xué)校二分為營利/非營利性質(zhì)前的《民辦教育促進法》③相關(guān)規(guī)定為，在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金及其他必需費用后，出資人可以從民辦學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報。。相關(guān)規(guī)定已在《民辦教育促進法》2016年的修訂中被刪除。

三、對獨立學(xué)院的啟示及建議

（一）合作辦學(xué)模式的變革與轉(zhuǎn)型

獨立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)意味著更充分的辦學(xué)自主權(quán)。［2］與此同時，原有獨立學(xué)院的合作辦學(xué)模式的優(yōu)勢不可否認。多元主體合作辦學(xué)的理念及可取之處仍可以新形態(tài)呈現(xiàn)。例如，根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（2016年）（“《鼓勵意見》”），多元主體合作辦學(xué)可通過政府和社會資本合作（PPP）模式得以推廣；公辦學(xué)校與民辦學(xué)校可相互購買管理服務(wù)、教學(xué)資源、科研成果；資本、知識、技術(shù)、管理等要素均可在興辦民辦教育的過程中不斷優(yōu)化配置。

（二）權(quán)衡營利性/非營利性選項的利弊

如前所述，盡管在“營利性民辦學(xué)校”這一法律構(gòu)造生效的近三年來④2016年《民辦教育促進法》的修訂于2017年9月1日正式實施。，尚未檢索到有獨立學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)為營利性民辦學(xué)校的先例，但其于法有據(jù)且可行。營利性/非營利性的劃分有助于解決民辦高等教育產(chǎn)權(quán)不清晰等現(xiàn)實問題。［3］這種兩分法也將產(chǎn)生體系性的影響。國務(wù)院在《鼓勵意見》中，明確提出對民辦學(xué)校實行非營利性和營利性分類管理，并建立差別化政策體系。分類管理的思路在《教育部，人力資源和社會保障部，國家工商行政管理總局關(guān)于印發(fā)〈營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細則〉的通知》（2016年）、《財政部，國家稅務(wù)總局關(guān)于非營利組織免稅資格認定管理有關(guān)問題的通知》（2018年）等規(guī)定中也得以強化。［4］獨立學(xué)院應(yīng)充分考慮營利性/非營利性的特征及其配套規(guī)定，結(jié)合自身實際情況進行選擇。

在營利性/非營利性的兩分中，營利性民辦學(xué)校的優(yōu)勢在于，其運營及治理可更加順暢地貫徹市場和公司的邏輯，投資者在原有立法框架下關(guān)于“合理回報”的模糊期待在如今可轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實確然的“盈余分配”。投資者將取得更靈活的辦學(xué)自主權(quán)。例如，根據(jù)《民辦教育促進法》的規(guī)定，就學(xué)校收費標準的問題，非營利性民辦學(xué)校收費的具體辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定；營利性民辦學(xué)校的收費標準，實行市場調(diào)節(jié)，由學(xué)校自主決定。投資者可以采用的市場化工具也將更加靈活多樣。例如，根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《鼓勵意見》，國家鼓勵營利性民辦學(xué)校建立股權(quán)激勵機制。又如，投資者可在民辦教育領(lǐng)域更為便捷高效的推廣集團化辦學(xué)、上市融資、債權(quán)融資等。根據(jù)《民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》（2018年），實施集團化辦學(xué)的社會組織，不得通過兼并收購、加盟連鎖、協(xié)議控制等方式控制非營利性民辦學(xué)校。［5］營利性民辦學(xué)校更具有采用市場手段的主動權(quán)，并可以創(chuàng)新的方式解決民辦學(xué)校常面臨的融資難等問題。［6］

與之對比，非營利性民辦學(xué)校的優(yōu)勢在于，其可獲得更多的政府支持，并在某些方面享受與公辦學(xué)校同等的優(yōu)待。在《民辦教育促進法》關(guān)于扶持與獎勵民辦學(xué)校的專章規(guī)定中，部分條款明確傾斜于非營利性民辦學(xué)校。例如，政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施被針對性的規(guī)定為可以對非營利性民辦學(xué)校采取。又如，非營利性民辦學(xué)校所享受的稅收優(yōu)惠政策被明確規(guī)定為應(yīng)當(dāng)與公辦學(xué)校同等。就學(xué)校新建、擴建的土地使用問題，非營利性民辦學(xué)校可享受與公辦學(xué)校同等的原則，以劃撥等方式獲得用地優(yōu)惠；而營利性民辦學(xué)校則應(yīng)按照國家規(guī)定獲取土地。