鄉村振興背景下全域土地綜合整治轉型發展探析

陳榮松

（廣東興地規劃設計有限公司，廣東 廣州 511400）

以全域土地綜合整治助力鄉村振興是一個長期系統的過程，在這個過程中需要以問題為導向，采取更加科學高效的方式進行。在這個過程中要積極吸取其他國家有用的經驗，同時結合我國的特點進行相應的改革和發展，以更加創新的方式提高全域土地綜合整治的效率，推動鄉村振興戰略的實施，從而形成全面發展的新格局。

一、土地整治的歷史演進

農村人口在中國總人口中占據著非常大的比例，土地問題與民生問題之間有著非常密切的聯系，對于土地利用方式的選擇會直接影響到農業生產的質量和效率，因而土地整治工作深受政府關注和社會關注。自21 世紀以來通過實施相應措施，已經取得較好的整治成果，耕地面積穩定增長，農作物產量逐漸趨于穩定。在最新的鄉村振興戰略中，針對農村地區的生態環境保護提出了非常多的要求，對于土地整治工作的本質、途徑以及目的都提出了全新的要求。最早期的土地整治工作以不斷增加耕地面積為主，因為當時全國都面臨著非常嚴峻的糧食短缺問題。在糧食問題得到解決之后，土地整治工作的目的發生了變化，措施又得到了進一步優化，耕地的質量成為主要的關注對象。在此之后，土地整治工作與生態環境保護聯系在一起，同時也引入了多種多樣的控制手段。全域土地整治工作是土地整治經過多年發展后形成更加豐富的、符合時代發展趨勢的整治手段，能夠在極大程度上使得農村土地的利用效率得到顯著提升。

土地整治工作已開展多年，取得了一定的成就，使得現代化的農業基礎得到了進一步的穩固。在過去階段，土地整治工作過于重視單方面的優化，并沒有給予全局部署足夠的重視，而現代化鄉村振興的主要目的，是要能夠從各個方面開展建設工作，實現土地綜合利用。

二、全域土地綜合整治是實施鄉村振興戰略的必需

實施鄉村振興戰略，要統籌山水林田湖草系統治理，加強農村人居環境整治，構建人與自然和諧共生的鄉村發展新格局。全域土地綜合整治對農村生態、農業建設空間進行全域優化布局，為實施鄉村振興戰略創造有利條件。

（一）全域土地綜合整治有利于鄉村產業振興

產業振興是鄉村振興的關鍵一環。當前農村產業發展面臨農業種植效益低、土地碎片化、農村產業發展用地緊張等困難，由于農田水利等基礎設施等導致靠天吃飯現象，三產融合是推動鄉村發展進而助力鄉村振興的重要內容，要延長農業產業鏈和價值鏈，面臨產業發展用地緊張的制約；農村宅基地存在超標準建設、一戶多宅、廢棄地等現象，這不符合土地集約原則。通過實施全域土地綜合整治，優化農田耕種條件，推動農田平整和權屬整合，形成農業適度規模經營和三產融合發展格局。全域土地綜合整治通過調整土地利用結構，將農用地整理與農村建設用地整治相結合，開展多要素、多目標、多模式綜合整治，解決耕地分割細碎、農業配套基礎設施缺少、產業用地分散等問題，使農田連片、產業集聚，實現產業融合發展用地集約精準配置，引領產業轉型升級。

（二）全域土地綜合整治有助于鄉村文化的傳承與發展

鄉風文明是鄉村振興戰略的重要內容。鄉村振興不僅是物質層面的鄉村振興，也是精神文化層面的鄉村振興。隨著城鎮化的加速，鄉村人才流出農村，不少地方的農村成為空心村，優秀傳統文化的繼承和發展面臨困難，與社會主義先進文化不符的現象在農村滋生，鄉風文明建設面臨挑戰。全域土地綜合整治注重鄉村的差異性、多樣性，注重傳統文化和建筑的保護，在鄉村文化建設中注重維護農民的主體地位，既重視物質層面的鄉村文化建設，也注重軟件方面的鄉村文化建設。全域土地綜合整治注重全方位發掘鄉村的個性和特點，盡可能地保留傳統農耕文明和民風民俗中的積極元素，挖掘鄉村的生態價值和經濟價值，打造農事體驗、全域旅游、民宿經濟等推動城鄉融合發展，在原有村莊形態上改善居民生活條件，保持建筑、村落以及周邊環境的整體空間形態和內在關系，推動現代工業文明和傳統鄉風文明相融合，豐富傳統的文化形態。

（三）全域土地綜合整治有助于優化鄉村治理體系

鄉村振興以鄉村治理體系健全和治理能力提升為前提，這對新時代創新和完善鄉村治理機制提出了迫切需求。全域土地綜合整治鼓勵農民和自治組織全程參與，創新項目實施方式，按照“鄉鎮主導—村級實施—農民主體—部門指導”模式推進，助力村級黨組織積極探索村民自治形式。鄉村基層治理體系現代化是以人民為中心的現代化，是注重發揮農民主體作用的現代化，全域土地綜合整治通過系統推動土地綜合整治，注重農民在全域土地綜合整治中的利益共享，吸納農民參與土地整治各項環節，從而有助于優化鄉村治理體系。

三、全域土地綜合整治當前存在的主要問題

（一）試點項目總體規模小

全域土地綜合整治剛推行不久，宣傳不到位和政策支持不足，導致一些農戶并沒有真正地詳細了解此項政策。一些鄉鎮和村莊雖然有實力進行土地整治，但是存在一些對收入的擔心，因此對此項整改項目還持觀望態度。

（二）農用地占比高，產出效率低

在2021 年初，有幸參與到編制《廣東省陽江市陽西縣織篢鎮全域土地綜合整治試點實施方案》中，經過實地了解，各類用地中農用地占比極高，然而產業發展中并沒有體現出農業生產方面的基礎優勢，相較于其他產業的發展已出現滯后的現象。不僅是因為耕地質量有待提升，而且農業基礎設施比較薄弱管理措施不到位，農業勞動力質量低，在抗自然災害和市場風險能力較弱。種植地塊零散，連片度不高，農村農業產業化程度低，利用現代科學使用水平不高，主要的生產主體仍以分散的農戶經營為主，未能適應現代發展需要。農副產品銷售方式比較單一，在特定的環境下，如受天氣、市場等因素影響會造成滯銷情況，未能充分利用電商等網絡資源。

（三）群眾環保意識淡薄，生態環境保護需加強

農村人居環境臟亂較明顯，建設用地不斷擴張以及廢棄物的大量排放，對環境的壓力越來越大，一些工業企業和生活區，污水處理等環保配套設施不足，易造成土地和水源污染，另外河道設施欠缺修繕整治，淤積嚴重，沿岸生態安全環境較脆弱。

（四）資源和資金整合存在難度

全域土地綜合整治概念的提出為全面整合資源、促進各部門的協同發展提供了一個良好的契機，同時也給各部門和一些金融機構帶來了不小的挑戰。土地的綜合整治不僅涉及農村，也涉及城市建設、交通運輸等部門和機構，要想更好地推進土地綜合治理也離不開這些部門的努力。但是每個部門之間的要求和特點不同，所需資金也不同，在協調各部門的問題上存在一定的難度，如果部門之間存在不同的意見，會造成資金的投入無法發揮最大的效用。

（五）農民主體地位有待提高

農民是全域土地綜合整治和鄉村振興戰略的最終受益者，全域土地綜合整治要保障農民的主體地位。從一些地方的實踐看，在全域土地綜合整治的實施過程中，政府和企業往往擁有項目運作的主導權，自上而下的項目制推進方式雖能保障運作效率，卻忽略了農民的主體作用，未充分尊重和吸納民眾的意見。作為分散個體，農民參與往往是個體行為，再加之農民群體素質不高，沒有足夠的知識參與和權利行使意識參與全域土地綜合整治，導致農民參與的先天不足和意愿不強，難以在決策過程中發揮作用，更多情況下流于形式，對政府決策和項目實施的影響很小。

四、全域土地綜合整治助力鄉村振興的路徑選擇

（一）加大全域土地綜合整治項目監管力度

從具體運作看，政府和企業在農村土地整治中占據主導地位，要以土地綜合整治推進鄉村振興，就要加大政府對項目的監管力度。建立政府主導工作機制，明確職責分工，部門協同、上下聯動、形成合力，在實施中統籌安排各類項目并推進實施。相關主管部門應向社會公開項目實施過程中的具體流程、資金去向、職責權限等事項，主動接受社會和媒體監督；在規劃設計、投資主體準入、新增土地指標、新社區建設等諸多環節加強政府監管，建立健全綜合監測監管平臺。在日常的項目監管中，運用大數據、云計算等新技術，對各類數據進行實時的匯總評估，實現信息資源共享和可追溯管理，做到動態監測。

（二）城鄉統籌化土地整治

在城鄉統籌化土地整治工作開展過程中，應該以全局為視角，使得土地治理在村鎮、農戶等各個層面上的關注度都得到一定程度的提升，并且在整治工作開展過程中，還可以結合城鄉發展關系和人地發展關系，與村莊規劃相互銜接，盡可能實現兩者間的差異化發展，。同時為了防止出現重復生產工作，還要做好地區間的統籌協調，實現各產業間的協調化發展。在此基礎上，在土地整治工作方面還要給予城鄉統籌足夠的重視，考慮到農民在實際生產和生活中的各項需求。

（三）多功能生產空間綜合整治

在全域土地綜合整治工作開展過程中，為了保障整治工作的進度和效果，還需要積極地引進科學化的整治技術和手段，使得農村地區的位置優勢和自然優勢得到充分發揮，使地區功能和價值導向得到進一步確定。除此之外，還可以通過多功能生產空間來開展綜合整治工作，這樣能夠確定限制土地整治工作開展的因素，進而使土地整治措施的實施效率能夠得到有效提升[4-5]。在新時代背景下的全域土地整治工作中，還應該給予生態良田建設足夠的重視，要在土地基本功能得到可靠保障的基礎上，使農村地區土地的各項社會保障功能得到更加深入地挖掘，確保多功能生產空間整治工作的開展得以實現。

（四）實現目標導向轉型

城鎮地區的發展用地和耕地保護之間的矛盾越來越突出，使得土地資源流動和城鄉發展不平衡問題也變得更加突出。當前階段農村地區土地整治工作是以問題為基本導向，尤其是在處理城鄉建設和耕地保護矛盾時，一般采取的是農地整理、廢棄地復墾以及荒地開發等措施，從而使耕地總量維持穩定。在參與編制的《廣東省陽江市陽西縣織篢鎮全域土地綜合整治試點實施方案》中，從農用地整理入手，統籌安排了墾造水田項目和補充耕地項目。對零星破碎、質量低下的耕地進行整合提質，提高農田的綜合生產能力，加快優質耕地規模化和集聚化。除此之外，建設用地整理安排了三舊改造項目，盤活存量建設用地，為新農村建設和全域旅游提供精準集約的用地保障；按照新農村建設的要求，搞好鄉村規劃，合理引導農民住宅相對集中建設，促進自然村落適度撤并，優化村莊體系，合理布局三生空間。

（五）實現空間統籌化治理轉型

在農村地區以往的土地整治工作中，一般不會涉及以生態、生產和生活為主的空間復合功能，因而其長期采用的都是分散式的整治模式，使得農村地區的土地有著非常突出的分散特點。除此之外，農村地區的土地整治工作還具有多元主體化的特點，缺乏頂層設計方案，使得現在整治要么缺乏整治力度，要么過度整治，整個土地綜合整治工作的質量和效果都大打折扣。在現代化鄉村振興戰略背景之下，土地整治工作的開展要能夠盡可能地做到對總體布局的合理優化，并通過綜合治理的方式使整個治理成效得到進一步的強化。農村土地整治工作涉及非常多的職能部門，因而為了提高整治效果，多職能部門間必須要聯合行動，對頂層的設計辦法進行科學優化和完善，從而盡可能地實現農村地區以生態、生活、生產為主的三位一體空間的綜合整治。

（六）堅持農民主體地位

農民是土地整治的最終受益者，也是鄉村振興戰略的主體。只有依靠農民，為農民參與全域土地綜合整治提供有效途徑，才能真正實現鄉村現代化建設。一是充分發揮村民的自治作用。通過在鄉村一級成立理事會和合作社，鼓勵和引導農戶參與相關項目管理決策，以此來強化農戶主體意識。二是在全域土地整治過程中，高度重視當地居民的實際需求與利益表達，構建平等的合作關系。按以人民為中心的發展理念推進全域土地綜合整治，保障農民主體的知情權、參與權、決策權，保障農民的利益共享，妥善處理好項目規劃與農戶生產生活實際需求的關系，從而保障農民在全域土地綜合整治中的主體地位。

五、結語

在社會經濟轉型以及鄉村振興工作開展的時代發展背景下，要想提高全域土地綜合整治工作的質量和效率，必須要加強對理論和措施的研究，對現有的土地整治內涵、功能和目標等進行進一步的優化和完善。近年來，眾多研究人員對于鄉村土地整治工作的具體內容和方向還存在著一定的分歧，有人提出需要重視功能性建設，也有人提出需要重視經濟、社會和生態的綜合效益。雖然這些理論和措施仍然處于設計研究階段，但是能夠給農村地區建設工作的順利開展提供一定的參考。