環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的法理研究

1.唐潔 2.陳雅麗

（1.中國(guó)石油大學(xué)（華東）文法學(xué)院，山東 青島 266580；2.勝利油田公司律師事務(wù)部，山東 東營(yíng) 257000）

一、環(huán)境公眾參與制度的法理依據(jù)

（一）環(huán)境公眾參與制度的法理淵源

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人們的社會(huì)生活習(xí)慣也開(kāi)始出現(xiàn)變化，但是隨之而來(lái)的環(huán)境污染、生態(tài)破壞問(wèn)題等問(wèn)題日趨突出。資本主義國(guó)家在上世紀(jì)初出現(xiàn)的問(wèn)題也開(kāi)始在我國(guó)開(kāi)始顯現(xiàn)，已經(jīng)成為我國(guó)當(dāng)前發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)。伴隨著對(duì)環(huán)境保護(hù)的日益重視，人們開(kāi)始日益關(guān)注這一問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境屬于公共利益的范疇，因此在這一領(lǐng)域中的并不存在不對(duì)等的現(xiàn)象，公權(quán)力和私權(quán)利之間可以通過(guò)溝通解決問(wèn)題，共同的面對(duì)隨之而來(lái)的挑戰(zhàn)，因此公眾參與就很有必要。

（二）公眾參與制度的建立是環(huán)境問(wèn)題的本質(zhì)決定的

生態(tài)環(huán)境本質(zhì)上是公共物品，出現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題的主要因素主要就是外部不經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)主體作出的對(duì)環(huán)境的影響主要的承擔(dān)者是該行為之外的第三人。在巨大的利益誘惑之下，市場(chǎng)主體開(kāi)始沒(méi)有節(jié)制的破壞環(huán)境。在激烈的競(jìng)爭(zhēng)之下，市場(chǎng)主體即便是意識(shí)到自身行為會(huì)帶來(lái)的巨大的后果，但是也只是顧著眼前利益，盡可能的逃避法律制裁，因此導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題日益突出。造成環(huán)境問(wèn)題的主要原因就是人為因素，而不是環(huán)境本身，因此，解決環(huán)境問(wèn)題也只能依賴人本身。通過(guò)公共參與的方式有助于環(huán)境問(wèn)題的全面解決，自發(fā)而廣泛的形成管理和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的必要條件。

二、目前環(huán)境保護(hù)公眾制度的現(xiàn)狀分析

（一）目前我國(guó)公眾參與的法律與政策規(guī)定

當(dāng)前的法律和政策因素中也能看到，我國(guó)政府已經(jīng)開(kāi)始意識(shí)到公眾參與對(duì)于保護(hù)環(huán)境所起到的積極作用。從《憲法》的規(guī)定了“人民可以通過(guò)各種途徑和方式管理國(guó)家事務(wù)”。在《立法法》中也有類似規(guī)定，法律在起草過(guò)程中，充分讓公眾參與其中，廣泛的聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，聽(tīng)取方式可以有聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等。在《環(huán)境保護(hù)法》中的規(guī)定“任何單位及個(gè)人都有義務(wù)保護(hù)環(huán)境，同時(shí)有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。

在《國(guó)務(wù)院關(guān)千環(huán)境保護(hù)若干間題的決定》中則規(guī)定了設(shè)立公眾參與機(jī)制，發(fā)揮出社會(huì)團(tuán)體的重要價(jià)值，鼓勵(lì)公眾積極的參與到環(huán)境保護(hù)中，積極地檢舉和揭發(fā)違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為。雖然我國(guó)在法律和政策上為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供了一些依據(jù)，但是規(guī)定的原則性相對(duì)較強(qiáng)，沒(méi)有形成具體化的執(zhí)行措施。

（二）目前我國(guó)公眾參與的現(xiàn)狀及其原因分析

1.當(dāng)前我國(guó)公眾參與到環(huán)境保護(hù)的形勢(shì)非常欠缺，沒(méi)有有效的參與渠道，導(dǎo)致部分公眾雖然有強(qiáng)烈的參與欲望，但是缺乏具體的行動(dòng)指南，從而損害了公眾參與環(huán)境保護(hù)帶來(lái)的實(shí)際效果。

2.當(dāng)前公眾參與環(huán)境保護(hù)的措施主要是以事后參與的方式為主，只有是在環(huán)境污染出現(xiàn)之后才能采取一定的措施。但是在可能造成環(huán)境污染之前，公共參與的作用沒(méi)有提現(xiàn)出現(xiàn)。

3.當(dāng)前我國(guó)的公共參與人員還非常少，未能有效的發(fā)揮出環(huán)保組織和團(tuán)體的歐尊松。截至目前，在民政局登記的環(huán)境保護(hù)組織還非常少。

造成這一現(xiàn)象的主要原因就是：

1.當(dāng)前沒(méi)有法律制度保障公眾參與到環(huán)境保護(hù)之中，公眾參與缺少合理的參加渠道和保障機(jī)制。

2.近些年，部分地方在發(fā)展經(jīng)濟(jì)時(shí)，犧牲了環(huán)境，忽略了環(huán)境保護(hù)的重要價(jià)值，在全社會(huì)沒(méi)有形成保護(hù)環(huán)境的良好氛圍。

3.公眾參與環(huán)境保護(hù)之中缺少足夠的資料，當(dāng)前對(duì)于信息公開(kāi)制度還不完善，公共參與的條件還不夠成熟。

三、環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的完善

（一）環(huán)境保護(hù)公眾參與的實(shí)質(zhì)化

公眾參與制度的最重要作用就是在公眾環(huán)境權(quán)利和國(guó)家環(huán)境權(quán)力中找到平衡點(diǎn)。公眾參與能夠起到促進(jìn)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的作用，讓其走在正確的道路上。除此之外，《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》中擴(kuò)大了公眾參與的范圍，將政策法規(guī)、行政許可和行政處罰等事務(wù)都納入其中，在這些領(lǐng)域中，目前還沒(méi)有出現(xiàn)相對(duì)應(yīng)的法律規(guī)制，缺少相應(yīng)的制度建設(shè)，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)公眾參與。

（二）加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)公眾參與法律法規(guī)建設(shè)

《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》的發(fā)布為公眾參與環(huán)境保護(hù)帶來(lái)了制度支撐。但是相關(guān)條款的規(guī)定依然較為寬泛，缺少具體的實(shí)施路徑，比如在具體的獎(jiǎng)勵(lì)金額和監(jiān)督保障機(jī)制建設(shè)、職能部門領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制等問(wèn)題上都沒(méi)有具體的實(shí)施細(xì)則。在目前的法律框架下，針對(duì)當(dāng)前各個(gè)地方的實(shí)際情況，以地方立法的方式盡快制定相應(yīng)的法律細(xì)則。

環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的落實(shí)還需要發(fā)揮法律的作用。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的規(guī)定，訴訟中的原告必須是和案件具有直接利害關(guān)系的公民、法人及其他組織。這種原告的確定方式不利于環(huán)境民事侵權(quán)原告的確立。環(huán)境侵權(quán)具有一定的特殊性，大多是無(wú)形的和間接性的，影響和涉及面非常廣。因此，我國(guó)建立起環(huán)境公益訴訟制度具有一定的必要性，將環(huán)境侵權(quán)中的原告資格擴(kuò)大到案件的間接受害者和潛在影響者。無(wú)可否認(rèn)的是，當(dāng)前的具有資格提起環(huán)境公益訴訟的組織較少，且起訴的意愿也不強(qiáng)烈。首先，由于這些組織都是通過(guò)行業(yè)學(xué)會(huì)的方式而形成，公益訴訟并不在其職責(zé)范圍。其次，大部分的組織都是依賴于政府資金，受制于政府的GDP 考核壓力，這些組織也缺乏起訴的意愿。發(fā)揮公益訴訟的價(jià)值就必須建立起獨(dú)立的資金來(lái)源，獲得當(dāng)?shù)卣闹巍?/p>

（三）推進(jìn)環(huán)境市民社會(huì)建設(shè)

踐行生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)于社會(huì)而言具有重要意義，對(duì)于建設(shè)一個(gè)成熟的社會(huì)更具有重要作用。在當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)過(guò)程中，公眾參與的方向存在一定的偏差，參與保護(hù)環(huán)境的目的不是為了保護(hù)環(huán)境，而是為了各種的利益訴求和社會(huì)宣泄情緒，同時(shí)和信訪相似的是，保護(hù)環(huán)境容易陷入到只要靠“鬧”才能解決的現(xiàn)狀，容易導(dǎo)致環(huán)境群體性時(shí)間。因此，環(huán)境事件的出現(xiàn)會(huì)導(dǎo)致各方的利益受損，合法合規(guī)的項(xiàng)目也無(wú)法進(jìn)行，政府的公信力下降，環(huán)境問(wèn)題也無(wú)法解決。

建立起環(huán)境保護(hù)的公眾參與社會(huì)，需要行政機(jī)關(guān)及環(huán)保機(jī)構(gòu)的大力推廣，向公眾普及環(huán)境保護(hù)文化意識(shí)，在潛移默化中讓公眾參與到環(huán)境保護(hù)中來(lái)，通過(guò)協(xié)商民主的方式，真正的建立起一種公眾參與的環(huán)境保護(hù)制度，而不是激化矛盾。