困境與路徑：煙臺市構建現代環境治理體系探析

吳俊芳

煙臺市構建現代環境治理體系是我國社會主要矛盾轉化的本質要求，是國家治理體系和治理能力現代化的重要維度，更是實現中華民族偉大復興的內在要求。然而，目前煙臺市構建現代環境治理體系依然面臨著主體責任困境、治理理念困境、社會參與困境等現實問題。為此，建議通過建立責任清單、樹立多元共治理念、推動全民行動體系等現實路徑，為建設美麗煙臺提供保障。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2020年3月印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確了在新時代下構建現代環境治理體系的指導思想、基本原則和主要目標。即在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，堅持黨的領導、多方共治、市場導向和依法治理，到2025年建立健全環境治理的“七大體系”，進而明晰各類主體責任，鼓勵公眾參與，形成導向清晰、決策科學、執行有序、激勵有效、多元參與、良性互動的環境治理體系，這是煙臺市構建現代環境治理體系的行動指南和方向。

煙臺市構建現代環境治理體系的現實依據

在當前統籌推進“五位一體”總體布局大背景下，煙臺市構建現代環境治理體系有其現實依據。煙臺市要實現生態文明建設與社會經濟發展的良性互動，進而擺脫高消耗、高污染、高排放所造成的“后遺癥”，就必須響應國家號召，落實相關政策，構建現代環境治理體系。

社會主要矛盾轉化的本質要求

事物的發展總會呈現出各種各樣錯綜復雜的矛盾關系，具有不平衡性和主次之分，主要矛盾居于支配地位，對事物的發展走向起決定作用。社會發展不同階段的矛盾也各有其特點，能否科學判斷社會主要矛盾的特點，是制定各項政策和方針的重要遵循。黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這足以說明各省市區構建現代環境治理體系的價值旨歸。良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。可見，無論社會主要矛盾如何變化，它始終都貫穿著一個鮮明的特色即人民性，而通過構建現代環境治理體系實現生態環境的根本好轉正是人民對于美好生活需要的重要指標之一，與社會主要矛盾的轉化相契合。

國家治理體系和治理能力現代化的重要維度

黨的十九屆四中全會闡述了國家治理體系和治理能力現代化的鮮明主題。國家治理體系現代化是指通過一系列的制度安排和宏觀頂層設計，使國家的治理體系日趨系統完備、不斷科學規范、愈加運行有效的過程；治理能力現代化則是指將制度優勢轉化為治理效能的現代性能力不斷獲取并逐漸強化的過程。前者體現制度體系設計問題，后者體現制度體系執行問題，兩者緊密相關。作為國家治理體系的一部分，構建現代環境治理體系與國家治理體系和治理能力現代化是相輔相成、不可分割的，促進經濟社會發展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現代化，是推進我國治理體系和治理能力現代化的生態根基。構建現代環境治理體系作為國家治理的生態文明向度，是國家治理體系和治理能力現代化的重要維度。

實現中華民族偉大復興的內在要求

近年來，我國生態文明建設呈現出總體平穩、穩中向好的態勢，環境治理工作取得了顯著成效。但這也意味著生態環境問題即將步入攻關補缺階段，所面臨的任務更加艱巨，稍有不慎，環境問題就會卷土重來。部分地區為適應經濟發展，在利用和改造自然的過程中尚未形成健康有序的生態運行機制和良好的生態環境，導致環境問題成為資源型地區實現可持續發展的難題，嚴重影響并制約著當地經濟社會的良性發展。同時，落后的開發技術條件也是自然生態環境遭到不同程度破壞的因素之一，環境治理成果的鞏固面臨巨大挑戰。習近平總書記指出，保護生態環境，關系最廣大人民的根本利益，關系中華民族發展的長遠利益，是功在當代、利在千秋的事業。各地區的環境治理工作相互促進、相輔相成，如果其中一個省市或地區的工作不到位，將直接影響到整個生態文明建設進程的推進。煙臺市構建現代化環境治理體系必須要以大局為重，在鞏固已有成果的基礎上，不斷與時俱進，在追求人與自然和諧共生的同時，也要兼顧經濟社會的永續發展。因此，煙臺市構建現代環境治理體系體現了實現中華民族偉大復興的內在要求。

煙臺市構建現代環境治理體系的現實困境

“現實困境”即“短板問題”，“補短板”是黨的十九屆四中全會提出的構建現代治理體系的方法之一。問題是時代的聲音和實踐的起點，只有真正把握具體問題和困境，找準短板，才能對癥下藥，提出相對應的策略和措施，進而推進煙臺市構建現代環境治理體系。

主體責任困境：本位主導責任履行欠缺

現代環境治理體系要求目標明確、決策科學、激勵有效。《指導意見》對“四個角色”進行了精準定位，簡單來說，就是要“以堅持黨的集中統一領導為統領，以強化政府主導作用為關鍵，以深化企業主體作用為根本，以更好動員社會組織和公眾共同參與為支撐”。可見，發揮政府主導作用、落實政府主體責任至關重要，對政府工作也提出了更高的要求。煙臺市構建現代環境治理體系工作已卓有成效，但仍存在一些問題和挑戰。一方面，現行監管體系下政府監管體制有待完善。監管責任界定不夠清晰，“雙隨機、一公開”監管模式尚未完全推行，導致各轄區政府協調配合較差，甚至出現雜而細的“保姆式”監管。另一方面，監測能力建設還需進一步強化。當前，煙臺市在各行業各部門已建立起初具規模的環境監測體系，但總體來說尚有不足之處，主要表現為監測自動化、標準化、信息化水平較低，監測數據很難確保“真、準、全”，實現環境質量、污染源和生態狀況監測全覆蓋目標任重而道遠。此外，政府激勵體系類型少、范圍小、針對性弱、重點不突出等問題依然存在，導致無法調動大眾參與，治理效果不夠明顯。根據煙臺市生態環境局發布的2020年10月煙臺市環境空氣質量狀況，煙臺市空氣質量4項主要污染物中PM10， PM2.5同比改善，達到環境空氣質量二級標準，但由機動車尾氣大量排放及建筑施工、道路交通帶來的揚塵污染造成SO2， NO2同比惡化較為嚴重，其中，SO2平均濃度為9微克/立方米，同比惡化12.5%，NO2平均濃度為34微克/立方米，同比惡化9.7%。從頂層設計來看，未能將環境治理融入其他建設的全過程和各方面。政府決策中缺乏落實環境治理要求的制度安排，而社會公眾普遍希望有明確的制度指導和推動落實。

治理理念困境：傳統管理理念影響尚存

現代環境治理體系是國家治理體系現代化的重要組成部分，關系著我國實現社會主義現代化強國的遠景目標。《指導意見》要求構建現代環境治理體系要體現多元共治，實現多主體共同利益的最大化，傳統的由政府單一管理的方式已無法適應由快速發展的社會經濟所帶來的多主體利益需求。文化與理念作為一種軟實力，在主體行為的塑造上具有持續性、滲透性、內在性等特征，因此，理念從“管理”到“治理”的轉變是大勢所趨。所謂“治理”意指依靠政府、市場、社會組織等各方力量，通過協商、協作、互動等方式解決現實社會問題，體現了參與性、包容性、回應性等多種內涵。然而煙臺市在具體實施過程中，傳統管理理念仍然存在影響。一方面，環境治理理念相對保守，需要與時俱進。部分地方政府還存在單向管制等陳舊管理理念，不利于調動企業與公眾參與環境治理的積極性與主動性。另一方面，“唯經濟”思想仍然存在。部分地方政府往往把經濟增長率當作首要目標，甚至將經濟發展凌駕于生態環境保護之上，致使環境治理與經濟發展產生矛盾，構建環境治理體系總體乏力。

社會參與困境：全民參與主動性不強

構建現代環境治理體系需要多點發力，不僅要使“四個角色”充分發揮作用，更要使“七大體系”有機結合。不管社會發展處于何種階段，人民主體地位是始終不變的遵循，人民大眾永遠是參與者、踐行者和推動者。全民行動體系要求強化公眾環保意識、提高公眾素養、暢通公眾參與途徑與方法，大力倡導社會組織和公民參與環境治理過程，形成全社會共享共建的良好局面。然而，據煙臺市政府網站工作年度報表（2020年度）顯示，在互動交流過程中收到的留言數量僅有6條，收到的意見數量也只有3條，網民留言數量竟為0條。同時，生態環境部環境與經濟政策研究中心于2020年7月發布的全國公民生態環境行為調查報告顯示，95%的受訪者生態環境意識很強，但是真正踐行綠色消費的只有約40%，存在知行不一的問題。調查還顯示，經常關注環境信息的受訪者比不經常關注的其綠色環境行為平均要高20%。這足以說明，全民參與度不高仍然是構建現代環境治理體系進程中普遍存在的短板之一。

煙臺市構建現代環境治理體系的現實路徑

從煙臺市構建現代環境治理體系的現實困境出發，期望通過建立相關責任清單、樹立多元共治理念、推動全民參與體系等路徑，探索建設生態文明新路，全面貫徹落實《指導意見》。

梳理責任：建立相關責任清單

健全和落實環境治理體系工作責任制是建設生態文明的重要保障。《指導意見》中就各級政府和主管部門的職責做了明確規定，需要構建履職盡責和主體責任承擔的制度體系，以優化調配各類主體的制度資源，發揮制度效能整合的合力。

首先，進一步強化分工明確的領導責任制。省級黨委負總責，立足于本省自身優劣條件，制定適合的總體實施方案，貫徹黨中央、國務院統籌制定的頂層規劃，并組織落實《指導意見》的目標任務、政策措施等，建立績效考評制度。市縣級黨政承擔主體責任，旨在使政策落到實處，特別是本市市委書記和各縣縣委書記要發揮第一責任人的重要作用，帶好頭、領好隊，做好政策解讀和宣傳，對人民群眾的現實問題及疑問給予及時回應，時刻并全程追蹤自己負責的相關工作，形成與人民群眾的雙向互動。

其次，嚴格開展目標評價考核和實施監督問責機制。本市應在詳細解讀國家和省考核評價政策的基礎上，結合自身實際情況，具體問題具體分析，實事求是地制定有效的監督問責辦法。具體來說，可以考慮逐級簽訂環境治理指標責任書，建立季度、年度逐級報告制度。同時，必須健全相關獎勵或懲治懲罰等配套措施，對直屬重點相關職能部門給予條件支持，以促使其和其他具體部門實施聯合督查，逐步建立起聯系緊密的工作責任清單，對于落實不到位和玩忽職守的相關單位和個人嚴格追究責任。

更新理念：樹立多元共治理念

國家治理體系和治理能力現代化要求治理主體多元化、治理方式多樣化、治理目標多維化，這與構建現代化環境治理體系具有相似性。傳統的單方管制被多方共治所取代已成趨勢。多元共治理念要求統籌協調各方利益，最大化發揮各方作用，這就需要用辯證的觀點處理構建現代環境治理體系過程中的各個因素，特別是要處理好經濟增長與生態環境保護之間的關系。離開經濟發展抓環境保護是“緣木求魚”，一味保護而沒有發展，保護最終將無從著力；脫離保護搞發展是“竭澤而漁”，一味發展而沒有保護，發展最終將無從立足。

強化政府主導作用是關鍵。盡管在多元共治背景下政府應適當簡政放權，但任何時候政府的主導作用都不可弱化。深化企業主體作用是根本。企業是市場主體，與生態環境問題緊密相關，在多元共治中的作用不可忽視。企業發展應自覺遵守節約資源和保護環境的基本準則，秉持人與自然和諧共生的理念，踐行綠色生產方式，減少污染排放。同時，落實企業環境治理責任制度，按規定向社會公開環境治理信息，充分利用自身優勢吸納社會資本參與環境治理，以助推企業環境治理行為由政府環境規制為驅動力的“他治”轉變為由成本內部化為驅動力的“自治”。社會組織和公眾共同參與是支撐。環境治理問題是功在當代、利在千秋的大事，公眾是生活在社會關系當中的具體的人，因而公眾不僅是參與者，更是最終受益者，公眾力量不可小覷。

完善制度：構建全民行動體系

全民參與環境治理是社會賦予全體公民的權力，也是全體公民義不容辭的義務。《指導意見》第一次較為明確地提出了全民參與環境治理的途徑和方法，為煙臺市推動環境治理全民行動體系建設指明了方向和道路。

首先，拓寬全民參與渠道。一方面，宣傳力度要大、范圍要廣。除了充分發揮“12369”環保舉報專線的作用，還要重點利用互聯網優勢，可以在微博、微信等移動自媒體官方賬號發布“政策解讀”專欄文章，以幫助大眾更快、更有效地理解相關環境治理政策，還可以建立網絡反饋渠道，指派專人負責留言反饋回復以及在線訪談等工作。另一方面，積極鼓勵大眾參與環境公益活動。此種方法更容易引起大眾共鳴，感受到國家對環境治理的決心和堅持，有助于綠色消費及其生產方式的普及，將環境保護行為轉化為大眾的自覺行動，形成全民行動體系的巨大助推力。

其次，提升公民生態文明素養與環保意識。隨著社會經濟發展以及公民受教育程度的提高，公民的生態文明素養有了顯著的進步，但是“鄰避情結”依然影響著大部分公民的實際行動。因此，要推進環境保護宣傳教育進學校、進家庭、進社區、進工廠、進機關。同時普及人與自然和諧共生的理念，引導公民自覺履行環境保護責任，逐步轉變落后的生活方式和習慣。

作為國家治理體系和治理能力現代化的主要組成部分之一，構建現代環境治理體系是煙臺市順應社會發展的必然選擇，也是實現人民對于美好生活訴求的有效路徑，為推進本地區的持續健康發展奠定良好基礎。因此，煙臺市構建現代環境治理體系，既要結合實際認真貫徹落實《指導意見》，又要根據不斷發展變化的情況與時俱進，將環境治理推向常態化，防止環境問題卷土重來。