《循環經濟促進法》實施成效和完善建議

周松

（天津大學法學院，天津 300072）

1 引言

《循環經濟促進法》于2009 年1 月1 日起施行，標志著我國循環經濟發展步入了法制化的軌道［1］?！堆h經濟促進法》實施至今已12 年有余，其間于2018 年10 月26 日修正過一次，該次修正僅調整了部分主管部門的稱謂，不涉及實質內容的修改。12年間，《循環經濟促進法》取得了一系列積極的實施成效，促進了循環經濟的發展，為綠色低碳循環發展的經濟體系構建和生態文明建設奠定了基礎。同時，我國經濟社會發生了深刻變革，《循環經濟促進法》的實施環境也發生了重大變化，對《循環經濟促進法》在實施中顯現的一些問題應當予以重視并妥善解決，以繼續發揮其法律效能，為循環經濟發展、可持續發展和加快推進生態文建設保駕護航。

2 《循環經濟促進法》的實施成效

《循環經濟促進法》從制定之初即著力解決污染治理和資源綜合利用兩大制約我國經濟社會發展的源頭問題。《循環經濟促進法》以仿生態理論等為基礎，對傳統的“資源－產品－污染排放”的單向線性發展模式以及“先污染－后治理”的末端治理發展模式予以創新，率先以立法方式確立了接近于“資源－產品－再生資源”的循環經濟發展模式。經過12 年的實踐，《循環經濟促進法》完成了第一階段的歷史使命，有效推動了循環經濟的發展，取得了一系列顯著成效。

2.1 確立了發展循環經濟的重大戰略地位

改革開放以來，我國經濟經歷了高速發展階段，各項建設均取得了輝煌成就，更是創造了經濟快速發展的奇跡。但同時也付出了代價，最突出的就是環境和資源問題日益尖銳，已成為制約我國經濟發展和社會進步的瓶頸。這種以環境和資源為代價換取經濟增長的發展模式已經不能滿足我國可持續發展的要求，轉變經濟發展方式、優化經濟結構迫在眉睫，發展循環經濟成為首要突破口?！堆h經濟促進法》的公布施行，首次以立法形式確立了發展循環經濟在國家發展中的重大戰略地位，并賦予循環經濟以法律內涵，為在法治軌道上推動循環經濟發展奠定了基礎，我國循環經濟發展進入了運用法治力量發展的新階段［2］。隨后，“十三五”規劃綱要和新修訂的《固體廢物污染環境防治法》等進一步從法律層面確立了發展循環經濟的地位，并指出要實施循環發展引領計劃等專項行動。

《循環經濟促進法》施行后，國家不斷出臺文件推進發展循環經濟重大戰略的落地。黨的十九大報告以及“十四五”規劃和2035 年遠景目標綱要均重視推行循環經濟理念，提高資源利用效率，構建資源循環利用體系。國務院及各部委出臺了《循環經濟發展戰略及近期行動計劃》《循環發展引領行動》等，支持貫徹新發展理念，強調大力發展循環經濟。據統計，已生效的與循環經濟發展相關的法律法規、部門規章等規范性文件已達60 余件，為循環經濟發展重大戰略地位的確立提供了法治支撐。見圖1。

圖1 《循環經濟促進法》施行后發布的有關發展循環經濟的文件數量

2.2 推動了發展循環經濟制度體系的建立

制度即辦事規程，制度為行為提供依據和指引?！堆h經濟促進法》第二章專章規定了循環經濟發展規劃制度、生產者責任延伸制度等6 項發展循環經濟的基本管理制度。這些基本管理制度構成了《循環經濟促進法》的核心內容，為循環經濟的發展指明了方向，也為實現《循環經濟促進法》的立法目的，推動循環經濟發展，實現綠色發展、可持續發展提供了制度保障。

規劃是頂層設計，是長遠的發展計劃，是行動指南。《循環經濟促進法》第十二條確立了循環經濟發展規劃制度，該制度是保障和推動循環經濟發展的首要措施。除14 部委聯合印發的《循環發展引領行動》外，北京市、貴州省、甘肅省、廣東省、四川省、山西省、河南省、內蒙古自治區等省級行政單位印發了本行政區域的循環經濟發展規劃，廈門市、鄂爾多斯市、白銀市、蘇州市、慶陽市等十幾個市級行政單位也印發了適用于地方的循環經濟發展規劃，有力推動了循環經濟發展規劃制度的確立。

生產者責任延伸制度是指將生產者應承擔的責任從生產環節延伸到產品的全生命周期。《循環經濟促進法》第十五條將該制度予以確立，該制度是發展循環經濟的內在要求，是促進生產者對其生產的產品承擔再利用和資源化義務的驅動。2020 年修訂的《固體廢物污染環境防治法》和國務院制定的《生產者責任延伸制度推行方案》都提出要在特定領域建立生產者責任延伸制度，并明確了電器電子、鉛蓄電池等產品生產者的廢舊產品回收義務，也是對循環經濟再利用和資源化原則的細化落實。2020 年12 月11 日公布的《飲料紙基復合包裝生產者責任延伸制度實施方案》，提出紙基復合包裝的再利用率要達到40%以上的目標，是落實生產者責任延伸制度的重要措施。同時，《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》《報廢機動車回收管理辦法》兩部行政法規也均于2019 年修正，《鉛蓄電池回收利用管理暫行辦法》也已公開征求意見。除此之外，江西省、四川省、安徽省、海南省、天津市西青區、瀘州市、滁州市、黃山市等省市區級人民政府也發布了推進生產者責任延伸制度的規范性文件，夯實了生產者責任延伸制度的落實。以上措施為在特定領域施行生產者責任延伸制度提供了依據，也為其推廣應用奠定了基礎。

《循環經濟促進法》第十四條規定建立循環經濟評價指標體系，并作為制定循環經濟發展規劃和評價考核的依據。為貫徹落實《循環經濟促進法》的要求，國務院4 部委局聯合制定了《循環經濟發展評價指標體系》，確立了包括綜合指標、專項指標和參考指標多位一體的評價指標體系，同時還規定了各指標的計算方法和數據來源部門，為科學評價循環經濟發展狀況，推動循環經濟發展提供了保障。

除循環經濟評價指標體系外，循環經濟標準體系在整個循環經濟制度體系建設中也具有重要的基礎性作用，是循環經濟先進手段推廣的技術支撐?！堆h經濟促進法》第十七條明確提出要建立循環經濟標準體系，隨后，國務院發布的《循環經濟發展戰略及近期行動計劃》《國家標準化體系建設發展規劃（2016—2020）》也均對循環經濟標準化、建立循環經濟標準體系提出了要求。據統計，2008—2018 年發布的循環經濟領域的國家標準244 部，行業標準308部，團體標準64 部［3］，有效推動了循環經濟標準體系的建立。

2.3 促進了資源綜合利用效率的提高

《循環經濟促進法》立法目的一個方面即為提高資源的綜合利用效率，資源綜合利用是從源頭和末端減量化的措施，也是“3R”原則的題中應有之義?！堆h經濟促進法》頒布實施后，各部委從不同角度密集出臺相關政策，支持推進資源綜合利用工作，取得顯著成效。

一是農林廢棄物綜合利用率穩步提升?！堆h經濟促進法》實施以前，我國對秸稈利用還主要停留在就地焚燒的方式，尚無秸稈綜合利用的意識。對禽畜養殖廢棄物、農膜回收利用也認知尚淺。在《循環經濟促進法》的推動下，減量化、再利用和資源化活動逐步落實到農林廢棄物的綜合利用工作上。據統計，2017 年全國秸稈綜合利用率已達到82%，2018 年達到84%［4］。2017 年我國禽畜養殖廢棄物綜合利用率達60%以上，2018 年達到70%。2017 年和2018 年我國農用地膜回收率均達到60%以上［3］。

二是再生資源綜合回收利用量和回收利用總值不斷提升。2018 年，我國十大類別的再生資源回收總量為32 218.2 億t，同比增長14.2%；回收總值為8 704.6 億元，同比增長15.3%［5］。除廢舊紡織品外，2005—2018 年九大類別再生資源的綜合利用率均呈整體增長趨勢，見表1。

表1 2005—2018 年九大類別再生資源的回收利用情況

部分再生資源回收利用增長趨勢見圖2。

圖2 部分再生資源回收利用增長趨勢

三是垃圾資源化利用取得顯著成效。垃圾的無害化處理是將垃圾變廢為寶，減少垃圾對環境的污染?！堆h經濟促進法》實施之前，2008 年我國城市生活垃圾無害化處理率為66.8%。2008—2017 年，全國城市生活垃圾無害處理率從66.8%增長到了97.7%，增長了30.9%。2017 年，全國城市生活垃圾清運量為21 520.9 萬t，無害化處理量為21 034.2 萬t，無害化處理率達到了97.7%。2008—2017 年，全國縣城生活垃圾無害化處理率從12.34%增長到91%，增長了78.66%。2017 年，全國縣城生活垃圾清運量為6 747 萬t，無害化處理量為6 140 萬t，無害化處理率達到了91%［3］。

另外，工業和信息化部節能與綜合利用司于2020 年12 月16 日公示了資源綜合利用行業規范企業名單，同時還撤銷了規范企業名單中的部分企業。以上企業名單是工信部根據相關規范條件等規定，經專家審核和現場核查后確定的，對資源綜合利用的規范和提升具有重要推動和監督作用。符合資源綜合利用的規范企業數量為：符合《廢鋼鐵加工行業準入條件》的企業101 家；符合《新能源汽車廢舊動力蓄電池綜合利用行業規范條件》的企業22家；符合《廢塑料綜合利用行業規范條件》的企業21 家；符合《廢舊輪胎綜合利用行業規范條件》的企業10 家。

2.4 循環經濟示范試點工作取得顯著成效

為貫徹《循環經濟促進法》，發揮循環經濟示范試點的引領和推動作用，國務院及各部委先后發文，指出要建設一批循環經濟示范城市，構建起覆蓋全社會的資源循環利用體系。國家發改委等3 部門還于2016 年1 月通過評審將天津靜?？h等61 個地區確定為國家循環經濟示范城市（縣）。各?。ㄊ小^）國家循環經濟示范城市（縣）數量見圖3。

圖3 國家循環經濟示范城市（縣）數量

2017 年4 月，國家發改委等14 部委聯合印發的《循環發展引領行動》指出要開展園區循環化改造行動等十大專項行動，大力發展循環經濟，促進循環經濟的高質量發展。以園區循環化改造、“城市礦產”示范基地、資源循環利用基地為主要內容的循環經濟示范試點得到了較快發展，也取得了一系列顯著成效。自《循環經濟促進法》實施以來，截至2013 年，中央財政共支持建設了29 個“城市礦產”示范基地、49個餐廚廢棄物無害化處理和資源化利用試點、27 個循環化改造園區。截至2019 年4 月，國家發改委、財政部共組織了3 次園區循環化改造示范試點和4 次“城市礦產”示范基地的終期驗收工作，共有44 個試點園區和27 個示范基地通過終期驗收。

2.5 促進了各行業及公民對發展循環經濟的態度轉變

《循環經濟促進法》的立法目的就是要確立相應的法律制度，規制、引導政府、企事業單位等組織以及公民的行為，以推動循環經濟的發展，從而達到實現可持續發展等更深層次的目的。我國循環經濟的發展，有一個內涵不斷擴大、思路逐步清晰、重點與時俱進的過程，也是基于我國國情和發展階段的理論探索、認識升華和模式創新［3］。通過《循環經濟促進法》的宣傳貫徹、政策法規的制定，循環經濟理念逐步深入人心，發展循環經濟也由政府的被動推動轉變為人們的自覺行動，對循環經濟發展的態度也由法律的被動規制轉變為主動認同實踐。對循環經濟發展理念的認同不只停留在觀念上，并且還付諸實際行動。例如，擬以政府和社會資本合作模式開展的天津市某公園項目等重大建設項目，已經在主動落實發展循環經濟的相關內涵要求。該公園項目可行性研究報告的綠色建筑章節指出，要將該項目建設成綠色建筑示范項目，將會產生良好的展示和示范效應，有利于建筑節能、節水、節材、節地、環保生態、可再生能源利用等技術在天津地區的推廣，加快綠色建筑理念普及，促進循環經濟和生態文明建設，并指出項目建設中選用可再循環材料使用量占比應達到10%以上。施工中對建筑主體中所使用的原始材料、可循環利用材料進行分類列表統計，回收利用廢棄物。

除此之外，其他建設活動也都在執行《循環經濟促進法》的相關規定。如在我國經濟發展中占據重要地位的房地產開發建設活動，無論是審批制還是備案制的項目，均在其批復或備案材料中明確項目建成后的年綜合能源消費量，作為總量調控的依據和控制手段，這也是在實踐中落實《循環經濟促進法》相關規定的舉措之一。

3 《循環經濟促進法》實施中存在的問題

《循環經濟促進法》實施期間，我國經濟社會發生了深刻變革，發展環境和《循環經濟促進法》的實施環境也發生了變化，實施中逐步顯現出一些問題，應當予以重視。

3.1 發展循環經濟的體制機制不夠健全

發展循環經濟的體制機制是指循環經濟發展領域的機構設置和運行以及機構之間的權限劃分和相互作用?！堆h經濟促進法》第五條規定了國務院和地方人民政府循環經濟發展綜合管理部門的統一監管責任以及國務院和地方人民政府環境等有關主管部門的協同監管責任，但實踐中還存在部門配合不力等問題?！堆h經濟促進法》在為相關部門設定責任時，未明確各部門的具體權限劃分和職責，因主體責任不清導致的執法主動性和自覺性不高的情形普遍存在，《循環經濟促進法》落實的動力不足問題突出。

3.2 發展循環經濟的基本管理制度尚未全面落實

《循環經濟促進法》第十二條規定了要建立循環經濟發展規劃制度，目前雖已取得積極成效，但仍有一些制度尚未全面落實。如內蒙古自治區人大常委會在2019 年進行執法檢查時，發現在循環經濟發展規劃制度的建立及落實上，僅有少數地區制定了循環經濟發展規劃，且循環經濟評價指標體系在區內也尚未完全建立。在其他地方也存在類似情形，《循環經濟促進法》規定的相關管理制度仍需進一步推進落實。

3.3 《循環經濟促進法》在法律體系中的地位不明確

目前，在循環經濟領域，我國尚未建立系統的法律體系，相關法律調整范圍交叉重疊，未形成協調一致的法律體系。如《固體廢物污染環境防治法》也涉及推進循環經濟發展的相關問題，《清潔生產促進法》也涉及提高資源利用效率問題，但從循環經濟本質來看，其本身就包含了提高資源利用效率等內容。換言之，從源頭和末端治理環境污染的主要途徑之一就是提高資源利用效率，減少廢物的產生，而減少廢物等污染物產生的主要途徑之一又是清潔生產。另外，《循環經濟促進法》在法律體系中的定位也不明確，有觀點認為《循環經濟促進法》是由部分具有經濟法性質和部分具有環境法性質的規則構成的綜合性法律，究其本質而言是一部環境友好型的經濟法［2］。2021 年1 月19 日，全國人大發言人表示我國現行有效法律274 件，按相應的法律部門分類，《循環經濟促進法》也屬經濟法。也有觀點認為循環經濟法既不屬于環境法，也不屬于經濟法，應當是一個獨立的法律部門［6］?？梢姡覈谘h經濟發展領域尚無系統的法律法規體系，也無循環經濟基本法?！堆h經濟促進法》和《固體廢棄物污染環境防治法》《清潔生產促進法》《節約能源法》等法律交叉重疊，相互之間雖起到一定的補充作用，但仍缺乏體系性，這對《循環經濟促進法》的實施也會產生阻礙。

3.4 對《循環經濟促進法》的認識存在偏差

《循環經濟促進法》實施過程中，有支持觀點認為《循環經濟促進法》在全面推動循環經濟發展，促進綠色轉型上發揮了歷史性作用。也有質疑觀點，例如有觀點認為《循環經濟促進法》條文未被法院援引，作為裁判依據處理具體糾紛案件，《循環經濟促進法》不具備法律本身所應具有定分止爭的功能，不能滿足現實需要；還有觀點認為法律本身并非產業促進的有效手段，立法應以資源節約和資源利用的管制為方向，而不應以促進循環經濟發展為主要方向；等等。

4 《循環經濟促進法》的完善建議

4.1 創新和豐富循環經濟發展理論

普遍認為，循環經濟的理論基礎是仿生態理論和“宇宙飛船理論”。生態系統是一個由生物與環境組成的整體，由生產者、消費者和分解者構成。生產者起基礎性作用，負責合成有機物，為生態系統提供物質來源。消費者又將生產者提供的物質予以消耗，產生“廢物”。理論上只有生產者和消費者就可以使生態系統保持運作，但生態系統運行到一定程度后，消費者產生的“廢物”越來越多，到生態系統無法承受的時候就會導致整個生態系統的崩潰。要保證生態系統持續運行下去，就需要分解者發揮作用。分解者可以將消費者產生的“廢物”分解成為生產者可以利用的原材料，從而使“廢物”重新進入生態系統的循環圈，保持生態系統的持續運行，仿生態系統理論正是借鑒這種智慧的生態運行模式構建起來的。循環經濟又是根據仿生態理論將經濟發展中的主體角色，參照生態圈的角色定位予以分類，各司其職，從而使經濟發展持續健康運行。另外，循環經濟還參照“宇宙飛船理論”將地球比作是一個獨立空間，資源總量受限的宇宙飛船要想持續運行下去，就需要將資源循環利用，盡量減少廢物的產生，從而解決資源有限的困境。

循環經濟的發展雖以上述兩種理論作為基礎，但循環經濟本身還具有其特有的特征。比如循環經濟注重經濟發展與環境保護的協調，注重經濟發展與減少資源消耗的協調，注重經濟發展與提高資源利用效率的協調等。發展循環經濟作為一項重大戰略，不僅注重經濟活動末端廢物的處置問題，更從源頭注重進入經濟活動的資源總量以及過程中資源利用效率提高的問題。循環經濟是一個涵蓋經濟活動全過程，集經濟發展、資源利用、污染治理等為一體的綜合概念，正如王明遠提出的，循環經濟是以資源節約和循環利用為核心的一種經濟模式［7］。循環經濟的本質是通過提高資源利用效率等手段，解決生態與發展平衡問題，實現可持續發展、綠色發展，其特征可表述為“四低一高”，即低投入、低消耗、低排放、低污染，資源高效利用。對循環經濟發展理論的研究應當予以重視，不斷創新和完善相應的理論基礎，豐富循環經濟的內涵和外延，為循環經濟發展提供支撐。只有作為基礎的循環經濟本身的理論基礎得以夯實，作為上層建筑的相關法律才能更有支撐，更有生命力和活力。

4.2 完善發展循環經濟的體制機制

發展循環經濟作為我國經濟社會發展的一項重大戰略，必須將黨的領導落實到循環經濟發展重大工作中，構建黨領導發展循環經濟工作的體制機制，發揮黨總攬全局、協調各方作用，進一步強化體制機制建設。鑒于各有關主管部門在發展循環經濟中的配合不力、職責不明確不具體的問題，應堅持問題導向，探索建立適應性組織機構，明確各主管部門的職責。除發展循環經濟綜合管理部門的組織協調外，還應當建立各部門之間的協調工作機制，信息共享，建立在黨統一領導下協同聯動的高效體制機制，不斷構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家關于推進循環經濟發展的機構職能體系，形成合力，全面促進循環經濟健康發展。

4.3 完善循環經濟管理制度

在新時期，一方面，應當加快落實《循環經濟促進法》確定的基本管理制度，加大執法力度，對循環經濟發展綜合管理部門等其他有關主管部門、企業、個人等主體不依法履行相應義務的行為，應嚴格依法予以處罰。將《循環經濟促進法》第六章的法律責任部分運用起來，從而保障現有基本管理制度的落實。另一方面，還應根據發展實際完善相關制度，為循環經濟發展提供完善的制度保障。結合污染治理和提高資源綜合利用效率等，應當在基本管理制度中設置關于提高資源利用效率的各種管理制度，將資源利用作為發展循環經濟的一個重要部分予以調整，并為其設立專門的管理制度，為建立循環經濟法律體系奠定制度基礎。

4.4 構建以《循環經濟促進法》為核心的循環經濟法律體系

清潔生產、提高資源利用效率、發展循環經濟相互依存、相互促進，存在交叉重疊的關系，但從法律調整層面，應當統籌考慮，協調一致。國務院于2021年2 月2 日印發的《國務院關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》指出，要加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系，并以《循環經濟促進法》為核心，建立和完善資源綜合利用和推動循環經濟發展等方面的法律法規體系。加快構建循環經濟法律體系，也是以習近平法治思想和習近平生態文明思想為指導，在法治軌道上推進循環經濟發展的題中應有之義?？v觀《循環經濟促進法》本身，其除具備一般法律特征外，還具備調整內容的廣泛性、調整主體的多元性、調整手段的綜合性、調整目的的公益性、較強的科學技術性等特點［2］。一方面，《循環經濟促進法》不僅涉及污染防治，還涉及資源綜合利用和清潔生產等領域，本身具有很強的綜合性。另一方面，資源綜合利用、清潔生產均為實現循環經濟發展、綠色發展、可持續發展的路徑方式。應當將規制資源綜合利用、清潔生產等相關領域的法律整合至以《循環經濟促進法》為統領，相關法律為配套的循環經濟法律體系中，協調一致，相互補充，構建發展循環經濟的法律體系，為促進經濟社會發展全面綠色轉型，建立健全綠色低碳循環發展經濟體系，解決我國資源和生態問題提供法治保障。循環經濟法律體系見圖4。

圖4 循環經濟法律體系

4.5 完善配套規范性文件，在法治軌道上推進循環經濟發展

發展循環經濟作為我國一項重大發展戰略不是一部法律可以完全規制的，在構建起循環經濟法律體系的基礎上，《循環經濟促進法》將作為循環經濟發展領域的基本法，法律的原則性特征決定了需要配套的行政法規、部門規章、地方性法規甚至地方政府規章等其他規范性文件予以細化落實，并保證上下規范性文件的系統性、規范性、協調性，形成合力，從而實現在法治軌道上推進循環經濟發展，實現《循環經濟促進法》的法律價值的目標。

4.6 科學評估《循環經濟促進法》的實施成效并不斷完善

法律評估是指在法律公布并施行一定時間后對其進行的總結評價，它通過對法律的功能作用、實施績效以及存在的問題進行調查和評估，分析是否達到預期目標，總結經驗，吸取教訓，提出對策建議。對一部法律是否符合時代要求，是否發揮了應有作用，應當從立法時的環境和立法目的出發，尊重客觀事實，進行科學評估。在我國經濟快速發展，經濟發展與資源環境的矛盾日趨尖銳的背景下，為解決環境污染和資源利用兩大問題，立法者高瞻遠矚，提出運用法治的力量解決現實問題，推動循環經濟發展，推動《循環經濟促進法》的出臺，將發展循環經濟這一先進經濟模式以法律的形式確立下來，為解決經濟發展與資源環境問題提出了建設性解決方案。實施以來，從體制機制建設、制度建立以及產業園區、企業、公民等層面均起到了良好推動作用，取得了一系列成效。

如前所述，十幾年間我國經濟和社會發生了巨大變化，應尊重客觀情況，對《循環經濟促進法》的實施成效和現有問題進行科學的法律評估。任何法律都必須經受實踐的檢驗。只有通過法律的實施，包括執法、司法、守法，才能不斷顯現出該法的成效和問題，才能看出它能否達到預期的立法目的，是否可以有效調整相應的社會關系，從而總結經驗，適時修訂，不斷完善?！堆h經濟促進法》已經實施12 年之久，應當對其進行科學評估，發現問題并及時解決，從而不斷發揮該法的法律效能。

5 結語

《循環經濟促進法》自實施以來，確立了循環經濟是國家經濟社會發展的重大戰略的地位，已經取得了一系列積極成效。隨著經濟社會和法治環境的變化，也顯現出了一些問題，應當對《循環經濟促進法》進行法律評估，并在此基礎上加以完善，持續發揮《循環經濟促進法》對循環經濟發展、綠色發展、可持續發展、生態文明建設的推動作用，為構建綠色低碳循環發展經濟體系和加快推進生態文明建設保駕護航。