J市農村污水治理PPP項目建設期風險管理研究

曾珍

（中國鐵工投資建設集團有限公司，北京 101300）

1 引言

農村污水治理領域已成為國家戰略重點導向和實際需求極其廣闊的一個藍海領域。為解決農村污水治理市場的資金需求和提高項目管理運營的水平，國家及地方政府鼓勵運用PPP（政府和社會資本合作）項目建設的方式來解決當前農村污水治理問題。近幾年來，不少農村污水治理PPP 項目已在各地開始建設，但是由于農村生活污水治理必須采取綜合治理的手段，面臨成本約束較大、市場成熟度不夠等特殊情況，同時運用PPP 模式本身就是一個挑戰，給項目在設計、建設、運營等階段造成了新的風險［1］，因此對其風險控制的研究顯得十分必要。尤其是當前國內不少大型央企都紛紛進入這一行業，也需研究如何更好地推進PPP 模式在農村污水治理當中的運用，以降低在這一特殊領域PPP 模式建設的風險。因此有必要結合具體的案例情況，來研究建設階段的風險管理問題。

由于農村污水治理所需要的污水處理技術以及在資金支持、運營模式、規劃安排上的復雜性，一方面促使了PPP 模式在這一領域的運用，另一方面也為該模式在農村污水治理上提出了新的問題。從已有研究來看，倪生祥［2］、唐志堅等［3］對農村污水治理的路徑進行探討，指出PPP 模式越發成為解決農村水環境問題的重要選擇。陳大洲［4］探討了PPP 模式在農村污水治理中的運用問題，而許倩等［5］則進一步細化到農村污水治理PPP 項目風險管理，通過建立基于WBS－OBS 模型來對相關風險進行識別和應對。但已有的研究缺乏深入的案例分析支撐，因此需要進一步深化理論和實踐的結合，結合農村污水的特點來對PPP 模式的項目風險進行識別和評價，并對識別出來的相關風險進行控制。本文以J 市農村污水治理PPP 項目為案例，以該項目從開始動工、建設到準備運營前的過程中存在的問題為對象，就如何開展農村污水治理PPP 項目建設期風險管理問題進行深入研究。

2 項目風險管理基本情況及問題

江蘇省委、省政府提出的《江蘇省村莊生活污水治理工作推進方案》《“兩減六治三提升”專項行動實施方案》，明確要求加快推進村莊生活污水處理設施建設，到2018 年，規劃村生活污水治理覆蓋率達90%以上。在此背景下，J 市農村污水治理PPP 項目應運而生。項目運作模式為BOT（建設－經營－轉讓）模式，并已納入財政部PPP 項目管理庫。項目總投資額為36.344 7 億元，其中注冊資本金占比20.22%，約7.35 億元。項目合作期為23 年（3＋20），建設期為3 年，建設期到2020 年12 月31 日結束，運營期為20 年。建設內容包括污水管網工程（入戶接管工程）、一體化污水處理設施、泵站工程和物聯網管理平臺4 個部分。計劃2018—2020 年完成1 520 個村莊污水治理，總受益戶數106 559 戶，到2020 年年底，J 市已建村莊生活污水治理覆蓋率達到80%以上，運行率達到100%。

通過對J 市項目風險管理的情況分析，項目公司對于風險的組織工作相對完備，但配套制度建設還較為缺乏，風險監控還不夠完善，尤其是基層員工的風險意識普遍還不到位。同時，在風險管理過程中還存在不少問題，其中的關鍵便是對項目風險管理的主觀性較強，缺乏專業的風險管理人才，造成對風險缺乏科學的規劃，規劃的風險存在重要指標缺失。風險管理的基礎主要是建立在經驗層面，風險識別隨意性較大，缺乏系統性與定量分析，導致風險管理過程中的缺失，不利于之后的風險應對、監控等環節更好地發揮作用，從而影響項目整個風險管理體系的有效性。因此，本文聚焦建設階段的風險管理問題進一步科學化改進，通過運用風險管理的方法結合本項目實踐進行分析。

3 項目風險分析

3.1 項目風險識別

農村污水治理PPP 項目由于其具備一定的特殊性，給風險的準確識別帶來了挑戰，因而需要綜合運用多種識別方法。按照建設期風險關聯的政治風險、建設風險、資金風險、法律風險4 個方面，結合文獻分析法和風險核對表法整理匯總出有29 項風險因素的初步風險清單，再經過對專家調查結果的分析，提取出重要性高的風險共有15 個，從而形成了最終風險清單。

3.2 項目風險評價

3.2.1 評價流程

對于風險識別過程得出的最終風險清單，進一步采取層次分析法等方法，對相關風險因素進行評價。本文采取的對項目風險開展評價的流程如圖1所示。

圖1 風險評價流程

3.2.2 風險因素權重確定

為確定風險因素權重，具體分析流程如下：

（1）構建模型

本研究目標層是風險評價，準則層是政治風險、建設風險、資金風險、法律風險4 個一級指標，對象是所有的最終風險因素，根據最終風險清單建立層次結構模型，見圖2。

圖2 層次結構模型

（2）建立判斷矩陣

按照上文中J 市農村污水治理PPP 項目的風險因素層次模型，構造了兩級的判斷矩陣。

（3）設置標度

按照風險因素從最不重要到最重要的情況來依次設置1～9 的標度。

（4）專家打分評價

針對調查需求，在第一輪問卷的基礎上設計了新的問卷。結合專家打分法，一共發放問卷25 份，全部有效回收。

通過回收問卷，使用V12.1 版的yaahp 分析軟件，對專家調查的數據結果進行了計算分析，可以得出J 市農村污水治理PPP 項目建設期風險因素評價表，在對相關一級權重及判斷矩陣分析后，得出二級權重矩陣，見表1。

表1 風險因素二級指標權重

3.2.3 項目風險評價結果分析

在得出風險權重矩陣的情況下，要對風險評價結果進行分析，提取出關鍵風險因素，以提出應對舉措。首先，在項目建設階段風險一級指標的風險權重排名中，政治風險排在了第二位，這說明政治風險在項目建設期風險中有著舉足輕重的地位。因為項目建設期得以順利開展，始終離不開對中央政府政策的把握以及當地政府的政治保障和支持。在政治風險的二級指標中，根據權重大小，依次是政府信用風險、政策穩定風險、審批延誤/獲得風險、城市規劃風險。其次，建設風險是項目建設期所需要應對的最為重要的風險。在建設風險的二級指標中，根據權重大小，依次是建設成本超支風險、工程質量風險、工期延誤風險、組織管理風險、技術風險。再次，資金風險在項目建設期的權重僅次于建設風險和政治風險。在資金風險的二級指標中，根據權重大小，依次是融資風險、利率風險、通貨膨脹風險。最后，法律風險在一級指標中權重最小。在法律風險的二級指標中，根據權重大小，依次是合同違約風險、合同文件沖突風險、設施所有權風險。

3.2.4 項目風險綜合評價

建立風險因素二級指標和項目風險綜合評價之間的關系，其中要對具有重要影響的關鍵風險進行篩選和應對。通常來說，如果風險因素權重超過80%，即可認為是項目的關鍵風險，就可以作為風險因素選擇的依據。因此，通過從權重最大的風險因素加總可以得出，二級指標權重表的7 項風險可以認為是項目建設期的關鍵風險因素，分別是建設成本超支風險、政府信用風險、工程質量風險、融資風險、工期延誤風險、組織管理風險、政策穩定風險，權重總占比約80.13%，見表2。

表2 關鍵風險因素

4 應對建議

針對風險分析得出的關鍵風險因素，提出相關應對建議。

4.1 建設成本超支風險因素應對

首先，對于可能造成建設成本超支的施工變更問題，本項目存在現場情況復雜容易發生施工變更的情況。要加強施工圖紙與現場的契合，對施工變更情況進行嚴控，合理控制投資變化，通過嚴格執行公司的設計變更管理程序（重大、一類、二類、洽商），經設計院及項目公司現場確認后可以進行設計變更。其次，對于施工/分包合同問題，簽訂相關合同前，應嚴格、全面審核，確保合同條款嚴謹、全面，避免因合同漏洞或變更造成建設成本過高的問題。應開展研究，合理確定支出和供應的各個方面，編制好相關設備、材料的預算，防止因為考慮不足和合同漏洞導致后期建設成本增加。再次，對于其他建設成本，在實際建設過程中，積極與政府相關主管部門以及村莊居民進行溝通協調，加強項目公益性及可持續發展性宣傳，盡量獲得當地村民的理解。因政府方問題造成建設成本提升，應做好記錄以便索賠等，根據實際情況結算相關費用，同時提前控制可能發生的額外建設成本增加的情況。

4.2 工程延誤風險因素應對

首先，對于可能導致工程延誤的施工征地問題，由于施工范圍廣，并且征地涉及群眾的切身利益，加上群眾可能對征地的政策缺乏理解，這方面需要公司調派有經驗的人員，溝通與報備前置，積極與J 市公用事業局管理人員進行溝通，有計劃地協調政府相關部門催辦村莊施工場地協調事宜。同時積極進行宣傳，獲取當地群眾的支持。若提供施工場地不及時，則依據總承包合同進行工期費用索賠。其次，對于施工進度問題，項目需要結合合同、政府方要求及施工成本認真編制切實可行的總進度計劃，各分包單位進場前需要結合實際編制可行的施工進度計劃。同時項目需要按年、季、月、周4 個時間維度分解和細化總進度計劃，使現場施工進度每周都有計劃可依，按計劃有序施工。再次，對于不可抗力導致的延期，屬于合同約定的不可抗力情形，根據實際情況依法與建設單位協商合理順延合同工期。

4.3 工程質量風險因素應對

首先，對于質量監督問題，項目公司應建立完備的質量監督機制，制定相關的監督原則和目標。選取擁有相關知識和經驗的專門人員對施工的具體情況進行監督，并加強與相關監理人員的合作，共同對施工可能存在的質量問題進行管理，并定期進行抽查，確保監管力度和頻次。其次，對于施工設施及材料問題，確保供應商準入與考核機制的完善，對相關設施和材料要按照規定開展質量檢查，對相關證書進行核實，并定期開展取樣并送交檢查，對于提供不合格施工設施和材料的供應商要進行處罰，建立動態調整機制。

4.4 融資風險因素應對

首先，對于融資進度滯后問題，要與銀行做好溝通交流，使其充分認可項目可持續推進，爭取按進度放款資料后補的方式，項目公司自身需盡快辦理并提供銀行所需融資資料。借鑒其他已有項目公司經驗，提前準備辦理銀行委托付款的材料，節約放款時間。其次，對于資本未及時到位或未足額繳納的問題，加強與股東方的溝通，提前準備注冊資本金注資計劃，按章程約定時間及時向各股東申請注入資本金，確保章程約定時間內資本金到位。再次，對于項目公司資金支付問題，要加大資金支付風險防范與控制，對外資金支付時，嚴格按照規章制度執行；落實資金支付是否有預算，無預算不予辦理資金支付；嚴格按照合同約定執行，并執行“重大經濟事項及大額資金使用聯簽”。

4.5 組織管理風險因素應對

首先，對于人員數量和質量與實際工作需求不匹配的問題，借鑒其他項目公司的結構設置，并結合項目公司實際業務需求，做好人力資源定編設崗工作，做到因崗招人，同時對進入項目公司的人員提前展開培訓，保證人員和崗位設置完全匹配，也保證人員能較快融入自己的工作。其次，對于業務培訓不及時或培訓內容與實際工作需求不匹配的問題，在細致調研公司業務需要、員工個人發展需求的基礎上，制定年度培訓計劃或專業培訓計劃，通過聘請外部專家授課、內部專業培訓等方式，培養和提高員工業務能力，提高工作質量。再次，對于勞動糾紛和訴訟風險問題，建立項目勞動糾紛解決機制，對于發生的糾紛問題，應徹底了解情況，根據問題產生的原因進行梳理，并與勞動人員充分協商處理。項目有關人員要對勞動糾紛可能涉及的相關合同、工資、保險、考勤、違紀等相關材料妥善保存。

4.6 政府信用及政策穩定風險因素應對

為應對政府信用風險，需要更多地在之前的合同文件中對可能的問題進行明確界定，列出政府方的權利與義務以及具體爭端解決方式，包括仲裁地的選擇以及確定變動損失的賠償比重。同時要加強對項目建設期的管理，在質量、安全、進度方面密切關注，注意投訴等不良事件的產生也會降低政府的信用風險。若之前的合同未能明確該方面內容，可考慮在公司法律部的支持下，簽訂補充協議和條款，明確政府信用等風險。對于政策穩定風險因素，項目公司應該積極與政府方面展開協調，盡量減少由于這些政策變化造成的風險，并依靠合同對這類風險約定為政府承擔，最大限度地減少由于政策變動給公司帶來的風險。