TOD導向下的軌道交通場站一體化建設與用途混合引導

海明月，唐燕（通訊作者）

0 引言

以公共交通引導發展的TOD模式（Transit-Oriented Development）是1990年代“精明增長”理念與城市軌道交通建設結合的產物，向來被城市管理者認為是控制城市無效蔓延、提高城市土地利用效率、增強城市活力的有效工具。由于用途混合能極大程度促進土地資源的高效配置，因此提倡用途混合成為TOD建設模式最重要的原則之一，其做法不僅僅局限于對軌道交通站點周邊的不同地塊規劃多種類型的用地，也鼓勵在地塊內部、建筑內部等實現城市用途的混合使用[1]。國外發達城市已對此開展了大量理論與實踐探索，如東京圍繞軌道交通建設推進“站城一體化”綜合開發（圖1），并結合城市需求在場站周邊用地內兼容多種功能；新加坡將交通樞紐地段定義為城市關鍵地區進行特殊管控，并充分考慮規劃管理的剛性與彈性需求，提出軌道站點周邊的“白地”1）管理辦法[2-3]。在我國，早期的軌道交通建設普遍滯后于城市建設需求，導致“一體化”規劃建設與管理工作起步偏晚。但隨著國內大城市涌現出的一系列無序增長、用地低效、城市功能單一等問題，國家開始越來越重視軌道交通與開發行為的一體化建設。

1 日本六本木山TOD功能業態分布示意

2012年10月，國務院印發《關于城市優先發展公共交通的指導意見》，提出“加強公共交通用地綜合開發”，對站點周邊用途的混合發展提出新要求。為落實國務院指示精神，國內大城市紛紛開展軌道交通場站綜合利用的相關探索，嘗試規范軌道站點地區土地用途混合利用的管理要求并建構落地實施路徑，各社會團體也相繼出臺規范、指南等，對站點地區的用途混合利用理念逐步達成共識。然而，我國的軌道交通場站一體化建設仍長期存在活力不足、服務水平較低、土地利用效率低等問題，規劃管理方面也尚無系統的編制和管控等規范化要求，多數進展為少數城市的自發探索。基于此，本文在總結相關研究與各地實踐經驗基礎上，對場站一體化建設項目的范圍與圈層進行界定，并根據站點的功能定位提出分圈層的用途混合指引，歸納軌道站點用途混合的規劃管控手段與編制手法等，從而為我國軌道場站的功能混合開發與一體化建設提供優化措施參考。

1 軌道交通場站一體化建設與圈層劃分

1.1 TOD模式與軌道交通站點一體化建設

TOD由“新城市主義”的倡導者卡爾索普 （Peter Calthorpe）提出，意為公共交通導向的開發，旨在解決因過度依賴汽車而產生的一系列城市居住問題，其理論以步行尺度作為空間布局的設計參考依據，為改善城市無序蔓延、功能分離及土地利用單一等問題提供了具體的設計原則及解決策略。卡爾索普結合項目實踐，不斷細化TOD模式，將其基本原則定義為步行友好、公交導向、用地混合及功能多樣等[4]，并提出應將加強站場周邊的用地混合作為TOD發展的核心，通過商業、辦公、居住等功能的混合，在不斷完善居住配套設施及周邊服務的同時，提高場站地區的商業價值，實現利潤最大化[5]。賽維羅等在此基礎上提出了以密度（Density）、多樣性（Diversity）、設計（Design）作為TOD項目設計主導要素的“3D原則”[6]，進一步倡導站點周邊用地的用途復合。

“軌道交通場站一體化”實質是通過技術、管理等手段對軌道交通與其周邊建設進行有機組合、資源共享、緊密銜接，實現場站周邊區域整體建設，包括對技術、管理、政策、信息、配套設施等方面的資源整合，從而實現更大的經濟效益和社會效益[7]。以TOD強調的功能“多樣性”原則為指導，軌道交通場站一體化建設強調對軌道交通場站服務范圍內的用地進行高強度混合利用開發，以實現經濟高效、活力提升、服務提質等地區發展目標。

1.2 軌道交通場站一體化建設的范圍界定和圈層劃分

明確場站一體化的建設范圍并劃定不同層次的圈層，有助于在空間關系上合理規劃布局不同功能和推進TOD用途混合模式的落地。本文討論的場站一體化建設范圍是指以城市軌道交通場站（包括車輛基地2）與站點）為中心形成的開發區域，一般為軌道交通“場（車輛基地）+站（軌道站點）”的服務范圍。確定場站一體化建設整體范圍的主要依據是步行尺度，即人群在舒適步行時間內所行走的范圍。但因不同人群步行速度不同、對步行時間的耐受不同，造成各地一體化建設范圍劃定的混亂，如美國定義的一體化建設范圍多在400~800m，國內多選擇800~1000m。其次，站點所處區位及站點能級也會影響一體化建設范圍的大小，通常城市中心區服務設施完備且公共交通站點密集，人群在有更多出行選擇的條件下心理耐受時間較短，場站一體化范圍較小；反之，新城、郊區等區域的公共交通站點分布較稀疏，較少的出行選擇迫使人群能夠承受更長時間的步行，場站一體化范圍相對較大，如北京在中心城區及城市副中心地區將半徑800m作為一體化范圍，而這之外的城市建成區則擴大范圍為半徑1000m，又如東莞將國鐵和城際站點的一體化范圍規定為半徑800m、軌道交通站點的一體化范圍規定為500m[8]。此外，交通接駁的完善、共享單車的行業發展也在一定程度上增大了軌道交通的服務能力，影響和擴大了一體化范圍。

總結各地實踐經驗可以發現，站點一體化范圍一般可劃分為“樞紐區”“核心區”“影響區”等圈層來進行規劃建設引導（圖2），車輛基地一體化的綜合利用范圍可分為“廠前區”“復合區”“落地區”3）等（圖3）[9]。

2 軌道交通站點一體化建設的圈層劃分與功能引導（繪制： 海明月）

3 車輛基地綜合利用項目的用地及分層示意（繪制：海明月、 唐燕）

站點周邊圈層劃分的主要依據為地價、站點可達性、規劃管理的可操作性等，如深圳市將站點周邊管控范圍劃分出半徑200m和半徑500m的圈層[10]；王京元等通過擬合深圳地鐵站點周邊地價與距離的關系，將軌道周邊劃分為半徑300m、600m和1000m共3個密度分區圈層，并分別布局商業、辦公、居住、綠地等不同功能用途[11]。總體上，目前各地劃分“核心區”與“影響區”兩個圈層的居多，但這忽視了站點本體及直接連接地塊作為單獨圈層的重要性——該范圍開發強度大、功能復合程度高，與核心區、影響區有著明顯的區別。因此，本文將此類核心范圍劃定為“樞紐區”，包括站體本身以及通過地下通道、二層連廊等與站點直接相連的建筑等。車輛基地的綜合利用即一般我們所說的車輛基地“上蓋”開發，是指為促進土地集約利用，在滿足車輛基地正常使用功能的前提下，利用車輛基地結構頂板（圖4）和實土地面來布置其他城市功能（圖5），其范圍一般為上位規劃中劃定的城市軌道交通車輛基地用地。

4 車輛基地綜合利用項目上蓋地坪示意（圖片來源：參考文 獻[9]）

5 北京榆樹莊車輛基地綜合利用項目鳥瞰（圖片來源： http://ghzrzyw.beijing.gov.cn/biaozhunguanli/bzxg/202103/t20210330_2337088.html.）

2 軌道交通場站一體化功能定位與分圈層的用途混合引導

場站一體化建設中的用途選擇與混合模式受站點類型與所在圈層影響。站點的自身定位（車輛基地綜合利用項目作為節地手段，一般不進行功能定位）往往決定了場站一體化建設的主導和輔助用途，項目所在圈層則決定了場站一體化建設的用途混合模式。

2.1 軌道交通場站一體化的功能定位

場站一體化建設的規劃階段需明確站點的整體功能定位。定位的影響因素包括站點所在區位、站點周邊功能（一般針對城市建成區）、站點交通能級、規劃用地特性等。通常軌道站點從不同維度可分為：中心城區型與郊區型；綜合型、產業型和居住型等；樞紐型和一般站型等，各維度屬性可以互相疊加。卡爾索普依據站點區位與周邊功能，將站點劃分為城市TOD 和鄰里TOD兩類[12]；漢克·迪特馬爾（Hank Dittmar）等據此將站點分為城市中心區、城市近郊區、郊區中心、郊區邊緣、鄰接公交區和通勤小鎮中心6類[13]。國內的站點分類更加多元，如住建部依據區位和交通能級將站點分為樞紐站、中心站、組團站、特殊控制站、端頭站和一般站6類，并提出站點用地功能應與其交通服務范圍及服務水平相匹配，且交通服務水平高的站點應作為城市各級核心商業商務服務中心[14]；中國城市公共交通學會等依據交通能級、周邊功能與規劃用地特性將站點分為樞紐型、中心型與社區型[15]；北京市將第一批軌道微中心分為綜合型、社區型和特殊型3類。一般來講，綜合定位級別高的站點，其一體化建設應更重視交通設施與城市級公共服務設施的混合配置；定位較專的站點，其一體化建設應重點配置主導功能用途，然后兼顧相適應的公共服務設施配套。

2.2 軌道交通場站一體化的分圈層用途混合引導

場站一體化范圍內的用途混合適合進行分圈層的引導（圖2）：樞紐區一般采取建筑復合的方式，體現為建筑分層；核心區與影響區一般采取用地兼容與用地混合的方式，體現為地塊間、地塊內部等的復合功能設置；車輛基地綜合利用一般采取用地分層的方式，體現為蓋上部分為城市開發用途、蓋下部分為軌道交通用途。

（1）樞紐區的用途混合引導。“樞紐區”是一體化區域中開發價值最高、開發強度最大、功能復合度最高的部分，其用途混合做法通常是建設交通樞紐綜合體，或者通過通道或連廊直接將站點及其周邊高層塔樓連接起來，并對地下空間進行立體使用。例如，北京東直門綜合交通樞紐項目將交通、商業、酒店、辦公、公寓等用途整體規劃在同一地塊中，同步規劃與建設[16]；東京澀谷之光大廈（HIKARIE）通過“城市核”將站點與周邊建筑直接連接以實現用途混合（圖6），并在建筑中分層布置零售、餐飲、會展、劇場與辦公等用途[17]。樞紐區的功能選取多考慮經濟性，根據不同業態對地價的承受程度，布置不同比例的商業、辦公、會展、酒店、影院等。根據樞紐區的用地混合特征，通過建筑的豎向分層控制等手段，可以幫助保障站點地區的24小時活力[12]。

6 澀谷之光大廈功能立體分層示意（繪制：海明月、唐燕，根據 參考文獻[17]自繪）

（2）核心區與影響區的用途混合引導。核心區和影響區開發價值較樞紐區小，但服務范圍遠大于樞紐區，其用途混合一般體現為地塊間用途混合與地塊內用途兼容兩種形式，功能一般選擇對經濟社會發展有較好帶動作用的產業、辦公、商業等，在城市更新區域也應需考慮補充公共服務功能，業態宜集中在住宅、商業零售、餐飲業、賓館、金融保險、藝術傳媒、文娛休閑、康體、醫療健康、新興產業等12類[15]。中國城市公共交通協會針對樞紐型、中心型、社區型3類TOD項目提出了商業開發功能的選擇指引（表1）[15]。東莞市提出在TOD范圍內應布局綜合類、商住類、居住類，以及與城市發展相符合的新興產業類和產城融合類項目[8]。東京市在田園都市線的實踐中，通過在軌道沿線新建站點周邊預留土地，并引導知名大學、中學、醫院等公共服務設施的入駐，極大提升了站點周邊用地的吸引力。

表1 場站一體化核心區與影響區公共服務用途類型建議（資料來源：根據文獻[15]整理，繪制：海明月、唐燕）

（3）車輛基地綜合利用的用途混合引導。車輛基地上蓋的建設內容多數在地面以上，與城市地坪通常有10m以上高差，封閉性強的空間特點導致此類綜合利用項目的用途較為單一，考慮到項目的可實施性與經濟效益，一般會以居住為主導用途（項目類型可包括商品房、公租房等），部分考慮區位或用地緊張程度會布置其他開發或公共服務用途。北京在五路居車輛基地上開發的琨御府項目便以居住為主導功能，北京張家灣車輛基地綜合利用項目因地靠北京環球影城，布置了與環球影城業態相關的商業（冰酷世界、戲曲中心、兒童未來探索館等）、辦公（文旅產業、花園創意、總部辦公）、酒店等[18]；香港九龍灣車輛基地綜合利用除設置居住功能外，還配有戲院、大學、康健醫務中心以及相關的政府辦公部門等[19]。整體來看，車輛基地綜合利用項目宜布置居住、商業、辦公、體育活動、景觀綠化等功能，以及服務于上蓋地坪活動人員的配套公共設施。蓋上功能的選擇還應考慮結構預留需求、交通組織需求、與板地下功能相互影響等因素。

3 軌道交通場站一體化用途混合的規劃編制與管控途徑

為規范場站一體化建設的用途混合管理，保障相關設計理念落到實處中，配套的法定規劃編制與管控政策是重要的實施保障工具。首先，各級法定規劃作為規劃管控的重要依據，需要充分體現場站一體化建設的內容及要求，特別是場站一體化建設項目可能出現預留預埋工程，這要在詳細規劃的各層級中加以約定。因此，北京開始探索在街區控規、規劃綜合實施方案、工程設計方案等階段逐一落實一體化內容，通過編制“五圖+要求”來銜接街區控規，編制一體化規劃綜合實施方案與一體化工程設計方案來銜接控規等（表2）。

表2 北京市軌道交通一體化建設與控規銜接內容（繪制：海明月、唐燕）

其次，用途混合的規劃管控政策手段可主要總結為增設混合型的用地、規定用途兼容類型、對場站一體化建設制定專門細則等。前兩種做法在實踐中更為普遍，如日本將土地分為居住、商業、工業等13類，并明確了它們可兼容以及禁止兼容的建設功能；深圳鼓勵軌道站點服務范圍內的土地混合使用，通過規定混合用地的適建用途和功能比例開展精細化管理，如軌道交通用地鼓勵與商業用地和二類居住用地，可視具體情況與文體設施用地、三類居住用地混合使用[10]。針對場站一體化建設制定專門細則是近年來精細化管理要求下出現的新做法，以此對場站一體化建設范圍內的用途混合提出種類、比例、空間等方面要求。如北京通過編制《軌道交通一體化規劃技術細則》與《軌道微中心規劃技術細則》，對全市站點提出了功能一體化的規劃目標（表3），并向下分解為人口與功能集聚、功能良性互動、混合多元、空間結合、與市政協調等具體要求；針對軌道微中心站點提出活力共享、符合多元、高效集約等規劃目標，并向下分解為公共用地占比要求、正負面清單、功能類別數目等要求。

表3 《軌道交通一體化規劃技術細則》（街區層面）用途混合相關要求（繪制：海明月、唐燕）

4 結語

綜上所述，城市軌道交通場站一體化建設的用途混合引導在國外已經積累了相對豐富的經驗，但我國受起步晚、缺乏本土化理論指導、城市與軌道建設不同步等因素的影響，相關探索主要集中在站點功能定位、用途混合性質等層面，且從設計、決策到落地實施的全流程未能完全打通，使得我國的場站一體化建設水平仍有很大提升空間。

未來我國軌道交通站點的一體化建設應重視加強“規劃指引端”與“規劃實施端”的研究工作開展：一方面，在規劃指引端細化理論研究的深度和維度，完善規劃編制的頂層設計，如結合國情對軌道交通場站進行更為合理的分類分級，定量研究場站一體化建設范圍內的用途混合要求，以及借鑒新加坡、日本等地做法創新相關的規劃編制與管理手段，包括規劃多功能用地、推進一體化建設范圍內的用地預留、明確混合用途正負面清單等。另一方面，在規劃實施端，重視涉及軌道站點用途混合的項目在規劃、建設、土地出讓等方面的規范化管理和跨部門、跨階段對接，如完善場站一體化建設范圍內用途混合項目的審批流程與實施模式，采取立體釘樁、分層出讓的手段明確產權及投資分劈等。□

注釋

1）為滿足城市開發的彈性發展需要，新加坡在總體規劃中開發潛力最大的關鍵地區劃定出一定數量的“白地”作為機動地塊，其用地性質可在規定的9種類型中根據發展需要靈活決定，同時也在一些地塊中規劃一定比例的白地功能，從而與主導功能形成混合開發。

2）城市軌道交通車輛基地是指以城市軌道交通車輛停放、檢修和日常維修為主體，集中車輛段（停車場）、綜合維修中心、物資總庫、培訓中心及相關的生活設施等的綜合性生產單位。

3）“落地區”是指布置綜合利用功能的實土地面區域；“復合區”是指在同一平面空間內，同時布置軌道交通工藝功能和綜合利用功能的區域；“廠前區”是指布置供軌道交通車輛使用或運營的必要的辦公、生活、培訓等設施，以及根據需要布置其他附屬設施的實土地面區域。