TOD模式引導下的東京城市更新研究

涂慧君，葉佳怡，富永直樹

0 引言

TOD （Transit-Oriented Development）即“公交導向開發”，是一種以公共交通為導向的城市開發模式，即主要通過快速鏈接城市公共交通系統與城市核心區來減少交通時間，以高密度的建筑形式和功能復合提高土地的利用價值[1]。日本東京以實際行動踐行了TOD模式的理念與原則，并發展出了創新的城市更新模式與策略。

1 東京的軌道交通發展

1.1 東京的軌交發展歷程

東京在歷史上一直保持著相對日本全國較高的人口規模，軌道交通的發展始終引領城市更新（圖1）。20世紀初，隨著電車出現以及部分鐵路線開通，以國營鐵路東京站為中心，東京首次形成了城市商業中心[2]。1923年，政府利用“土地區劃整理機制”展開重建計劃，同時近郊私營鐵路與市內國營鐵路相銜接，促使東京市區迅速擴張。二戰之后為日本的經濟高速增長期，東海新干線、東名高速道路、霞關大廈等重要城市基礎設施和建筑相繼開通竣工，同時因為1970年代的世界石油危機，導致市民轉私家車出行為公交出行，加速了東京地鐵的高速發展。2000年后，鐵路站點再開發已經成為日本城市一項重要的再生計劃，鐵路車站在都市中不僅是交通樞紐，還成為了文化節點、社交中心和商務中心[3]。

1 東京軌道交通發展時間軸示意（繪制：葉佳怡）

1.2 東京軌道交通模式的特征

1.2.1 從獨立項目到TOD網絡

與僅限于相對獨立的地鐵站周圍區域開發不同，日本東京的大型公交站點像城市的網絡一樣擴展，城市被開發成包含多個車站的廣大區域，即TOD網絡，具體體現在東京每步行10分鐘（800m）以內有兩個以上的車站，車站密度是上海的約2.5倍（圖2）。在高效規劃各個站點之間的交通線路的同時，各站之間的功能也發生了滲透與連接。因此單獨項目的TOD概念發展為TOD網絡的概念，由此超越了獨立項目開發的價值，提高了地區整體的價值。

2 東京與上海城區地鐵站點密度對比（圖片來源：由富永直 樹提供）

1.2.2 城站一體化開發

相較于北美TOD通常與其他幾種公共交通相結合以及歐洲TOD很少吸引高端商務和零售業活動不同，日本車站開發項目展示了一種獨特的TOD路徑，即最大利用車站地上、地下和周邊的空間，把商業休閑媒體時尚信息以及高端產業結合起來，形成城市中心的“城市”，使得車站地區成為創造和創新的空間。同時，在開發時也深度結合歷史遺產的保護和文化資源的利用，讓車站成為城市富有活力的綜合中心空間。車站的再開發等同于城市中心區的復興。

2 TOD模式下東京城市更新的實踐策略

2.1 TOD模式結合政策引導的更新策略

2.1.1 首都圈規劃政策

TOD模式能利用軌道交通引導城市副中心組團的發展，其交通樞紐周邊土地高強度開發能支撐在一個土地總量較少的地區實現城市化的目標[4]，且有效控制城市的無序蔓延。基于這一特點，日本政府組織編制和實施了5次首都圈規劃，結合以快速軌道交通將東京及其周邊地區組合成為多中心的城市結構體系，也為東京都及其周圍7個縣的基礎設施共建、環境保護、產業協作和空間結構重組奠定了良好的基礎[5]。此外，首都圈的規劃能在實踐層面取得成功大程度上也因法律提供了切實保障[6]，政府前后共制定了十幾項相關法律保證規劃政策順利有效實施。

新宿首先開始了首都圈規劃的踐行。1958年，都心寫字樓的供應無法滿足日益增長的辦公需求，根據東京首都圈規劃，政府決定對新宿地區進行再開發，以分散一部分都心功能。東京都政府將新宿副都心的開發主戰場設定在“淀橋凈水場”，規劃出40hm2圍合新宿站的用地用于高強度土地再開發，因該區域距離規劃的大型公交樞紐“新宿站”步行僅6分鐘。現在，東京首屈一指的“新宿副都心”CBD矗立著超過20棟的超高層建筑（圖3）。

3 新宿副都心現狀（圖片來源：NIHHON SEKKEI）

2.1.2 提升土地利用率的3項制度

在TOD模式中，強調公交系統周圍土地的混合利用以及有計劃的高強度土地開發，即最大程度上利用車站周邊土地的地上以及地下空間。然而1950年代因受限于建筑限高31m的規劃，東京站周邊出現了確保最大容積率的高31m建筑群建設面向企業的租賃型大樓。隨之而來城市病的出現也側面印證了上位規劃的落后、車站周邊土地開發強度的不適配。因此自1960年代起，東京政府出臺了3項新制度[7]開啟了超高層建設、土地混合利用和高強度開發大幕。

（1）1961年制定的“特定街區制度”，即根據公共開放空間的建設等對城市環境的貢獻度，可以獲取額外容積。對于業主來說，這個政策可以改善原有形態受限嚴重的建筑，獲取額外的容積，建設總建筑面積更大的建筑；對地區來說，可重建原依據舊抗震標準的建筑提高建筑的安全性，此外再創造公共開放、繁華熱鬧的空間的同時也能提升城市的防災性能。

（2）1963年廢除“百尺（31m）規定”，制定“容積地區制度”，控制開發容量。該制度使得日本第一棟超高層建筑“霞關大廈”誕生。該項目為當時日本大型公共建筑的首例，直接促成了東京絕對限高法規的終結，改為通過確定容積率上限控制建設項目規模[8]，有力推進了1970年 《建筑基準法》的修訂，日本迎來了超高層建筑時代。

（3）1989年東京的立體道路制度創立，即通過立體地限定道路范圍，使城市空間的開發可拓展到其他空間，比如在道路的上下空間內打造建筑，由此推動交通干道的建設，以及提高土地的利用率、混合使用率。

2.1.3 市街地再開發事業模式

任何一個自上而下推動的城市更新項目的確立必然需要以土地權利人、實施主體和政府三方達成共識為前提，以最終達成最契合各方利益的決策。TOD的經驗表明了大容量交通樞紐沿線的土地開發利用非常活躍，是交通規劃和城市各要素整合的結合點，因此也帶來開發主體的復雜性問題。以東京為例，其地鐵站周邊的土地產權高度細分繁雜，因此將TOD模式落實在城市更新的實踐中，與業主、租客等權利人達成土地權屬和物業權益一致目標必然是一個漫長的協商過程。

東京則在這一困境中探索出了“市街地開發事業”開發模式。以代官山同潤會公寓再開發項目為例，該項目除了新建超高層甚至還在地下空間置入了變電樞紐站（13,000m2，圖4），但該項目建成至今對于這一系列的實施決策未引起過爭議，這正得益于“市街地開發事業”模式，即成立“再開發組合”作為項目主體協調各利益人和新開發空間的產權和物權。該項目連接代官山站，是典型的TOD社區，涉及471個產權人和87位租客，日本設計從1983年起被指定為設計單位，在與權利人溝通的同時與再開發組合共同制定設計方案（圖5），歷經17年項目最終得以落成。“再開發不僅是城市建設工程，也是人的形成工程，各個利益方在各自的崗位上盡力而為，見證城市一步一個腳印的進步。”[8]

4 代官山同潤會公寓再開發前后對比（圖片來源：NIHHON SEKKEI）

5 代官山同潤會公寓再開發多主體參與機制（繪制：葉佳怡）

表1 TOD模式引導的東京城市再開發重要政策（繪制：葉佳怡）

2.2 跨街區一體化開發的更新策略

TOD模式鼓勵公交樞紐區域的公共設施建設和高質量的步行環境，創造適合步行的慢行網絡以及體驗上佳的街道空間，在各個目的地之間提供直接、便捷的聯系通道[9]。東京城市更新則將該模式從平面的街道空間創造衍生為立體的一體化街區構建，從空間上表現在地下路網的貫穿通達，地面開放近人尺度的步行街區，空中實現跨街區的引流架構；然而其根本目的卻與TOD的理念不謀而合——通過街區空間的打開將人與街區的價值結合，通過鼓勵步行構建人與建筑城市空間的情感與粘性[10]。

東京高橋屋跨一體化開發項目（NIHHON SEKKEI設計）結合了高橋屋百貨公司的舊址，新建筑的裙房與舊址保持同高，形成連續的街道界面，同時該街區在地下、地上及百貨商店屋頂空間3個標高都實現了一體利用（圖6）。尤其是在屋頂部分，該項目通過在百貨公司的屋頂水平連接各街區實現洄游性，這個洄游性計劃使該街區開發獲得了容積率獎勵，市民在城市生活中可以接觸自然的“露營地”。

6 日本高橋屋街區一體化開發剖面示意（圖片來源：NIHHON SEKKEI）

品川站東口地區開發項目（NIHHON SEKKEI設計）則實現了更大尺度的跨街區一體化開發。品川站與開發地塊跨街相隔，為了加強品川站與其周圍9個街區的聯系，開發者在開發街區中央部分新設道路。另外，通過地下道路連接軌交站點及每個街區的停車場并相互共享、設計二層的行人平臺、集中各界出讓空地于街區中央形成大型公園（長400m，寬60m），在3個維度創造大型城市新街區，加強獨立的街區聯系（圖7）。

7 品川站東口地區一體化開發示意圖（繪制：葉佳怡）

2.3 基于站點周邊歷史景觀保護與利用的更新策略

從TOD 發展的角度來說，應當充分考慮交通樞紐與周邊環境的結合與協調，重視和既有建筑、設施之間的銜接，在保證交通疏導的同時充分利用周邊城市空間，為交通、娛樂、商業、觀光等活動引流并提供基礎條件。歷史文化遺存，是城市寶貴的公共資源與活力源泉，尤其對于高度現代化的城市尤為珍貴，因為歷史文化能帶來人流，也能留住人流。加強歷史景觀與軌交站點的聯系，一方面可以鞏固交通樞紐在城市空間中的激活作用，另一方面則能密切聯系歷史文脈和城市發展，多角度表達對歷史文化遺存的尊重。

2.3.1 歷史景觀再現

歷史景觀再現，即對因城市快速建設被忽略的歷史遺跡周邊土地與空間資源進行再整合與再開發，或對歷史場景記憶進行復刻，使其成為展現城市人文歷史的窗口。

例如，日本橋再生計劃（NIHHON SEKKEI設計），為改變日本橋上空架有高速道路的歷史遺留問題（圖8a），該計劃將原先日本橋之上的高速道路置入地下空間，讓日本橋再見藍天。考慮到日本橋毗鄰東京站這一大容量交通樞紐，連接室町、日本橋、東京站3個城市節點的步行網絡被重點優化設計；此外，重點構建了連接市中心和水上碼頭的航運網絡——通過日本橋在水路層面緊密連接東京站，為前往各水上碼頭的觀光和生活流線提供新的選擇（圖8b）。

8 日本橋現狀與再生計劃

再如汐留B街區開發（NIHHON SEKKEI設計），結合了新橋站軌交樞紐歷史遺產的棕地開發項目，其特殊性在于新橋站的基礎在這個地塊被發現并指定為史跡。當時在發掘調查后為了防止風化被填埋，政府根據當時的照片通過計算機分析復原了車站（圖9a）。新的車站建筑完全恢復到原來的位置，用作博物館和餐館，復刻的汐留車站作為一個觀光資源，帶來了大量游客，為該街區增加了活力（圖9b）。

9 新橋站舊址與復刻更新設計

2.3.2 歷史景觀再利用

歷史景觀再利用，即根據容積率獎勵機制在現存歷史建筑周邊地塊進行開發建設，并對歷史建筑進行功能與城市形象等方面的再利用。

東京的日本橋地區是極具歷史淵源和傳統特色的商業區，且該區域毗鄰東京站，其中一系列的歷史景觀節點如日本橋、三井本館以及室町街區位于東京站這一龐大交通樞紐步行500m范圍內，可謂極具地理優勢。關東大地震之后建成的三井本館是關東大地震復興的象征，匯集了許多技術精華。日本三井塔建設毗鄰三井本館，該項目（NIHHON SEKKEI設計）中，歷史建筑被視為公共廣場同等的價值，由此開發商同樣獲得了容積率的獎勵，由8.0容積率提升至12.0 （圖10），三井本館同時保留重用。該實踐將原本幽閉的歷史建筑即三井本館轉變為面向城市開放的美術館，由此推動開發利益的兌現。

10 日本橋三井塔項目開發

再如依舊毗鄰東京站的室町開發項目（NIHHON SEKKEI設計）的片區從150年前開始就是金融和商業的中心地，同時80年前的都市更新時建造的西洋建筑物多數遺留。作為第三次的城市更新，該項目將遺留下來的西洋建筑、150年前的日本建筑設計綜合起來，創造出室町片區特有的整體性。具體表現為，設計建筑基部高度為31m，形成獨特的城市景觀和近人尺度（圖11）；再生擁有1000年以上歷史的福德神社，提供城市的綠洲和公共休閑空間（圖12）。

11.12 室町開發中的歷史景觀（圖片來源：NIHHON SEKKEI，11繪制：葉佳怡）

3 TOD模式下東京城市更新對中國大都市圈發展的啟示

3.1 多方協作機制是TOD式城市更新的必要條件

城市發展必須有明確合理的城市交通發展政策和配套措施。其中，政府是城市更新的主要推手，前瞻性的規劃和政策引導是實現TOD模式與城市空間環境緊密結合、交通與土地使用一體化的保證和前提[11]。如東京的城站更新僅僅靠現有的行政體制是難以實現的，政府通過投資優惠、容積率獎勵、聯合開發等政策鼓勵在已建設的交通樞紐區域內進行再開發，通過法律或者法規保障規劃與土地開發優惠政策的執行性、權威性和嚴肅性。

同時，加強政府、市場、專業機構的協作，構建多主體參與城市更新體系，方能保證TOD模式引導下的城市更新的健康發展[11]。作為高水平專業機構，NIHHON SEKKEI在東京城市更新中持續50余年參與項目的策劃與設計，從城市更新政策層面到策劃到設計乃至施工進程中的多元主體利益博弈，全過程的項目跟進過程中取得了創新的進展和貢獻[12]。

當前國內大都市的城市更新受到廣泛重視，但操作往往在“微更新”層面就淺嘗輒止，若要城市節點區域尤其是城市軌道站點周邊區域進行城市空間的突破完善和更新換代，則需要進一步探索政府部門、市場、專業機構以及業主等合理的多方協作機制，以建設人民城市。

3.2 重新審視大型交通樞紐在城市空間中的作用

在日本東京的案例中，車站被新的項目和步行設施圍繞，很大程度上克服了傳統交通車站和周邊環境不連通的問題。日本式TOD不僅僅局限于城市空間規劃，而是由同一主體同時承擔鐵路建設和城市開發[13]，從而使城市開發效益直接內涵于鐵路開發之中，也使得交通與用地實現無縫銜接，創造了土地高效利用、功能配置合理、交通便捷舒適、兼顧歷史保護、活化城市空間的優秀的TOD開發引導下的城市更新案例。同時，日本的城站開發也非常重視城市空間節點的氛圍營造，如植入復合業態與營造宜人場所。

在我國的大都市如上海、廣州、臺北等，軌道交通建設對城市中心區產生了重大影響[14]。而當前TOD開發實踐缺乏對站點周邊土地開發的綜合考慮，內部設計缺乏關聯，導致公共交通使用率或者站點周邊開發的價值較低，未能實現TOD的核心價值，也同軌道交通站點實現“城市”中的“城市”相距甚遠。

3.3 激活軌道交通周邊空間，銜接文化景觀資源

我國大都市的快速發展與擴張仍在進行，而當前國內大都市的城市交通站點，幾乎呈現出了趨同的狀態，地域性意向逐漸模糊，在快速現代化的進程中逐漸丟失了在地文化的獨特性。

而東京TOD引導下的城市更新或再開發不僅關注于升級站點周邊功能的重建項目，也致力于聯系有歷史和歷史文化的街道。東京是一個高度現代化的都市，也是歷史文化保持相當出色的城市，茶道、神社與服飾等傳統要素與當代城市要素鮮活共生[15]。東京對軌交站點周邊近代建筑的保護體現出明確的重點保護、再利用原則，政府和開發商致力于軌道交通的開發能結合城市的歷史文化資源，通過軌道交通的運流使更多的使用者能與歷史文化資源發生互動，提升城市空間的文化底蘊和活力氛圍。

4 結語

東京城市更新的歷史發展進程不以TOD自稱，但卻各方各處都在落實TOD模式，外衍形成了獨具一格的公共交通網絡、城站一體化開發的“日本式TOD”特征。城市更新是提升城市核心競爭力的必經之路。東京TOD模式引導下的城市更新，在多方協作機制上、鐵路站點與城市空間緊密結合的發展理念與形式上，結合歷史文化遺產與資源的更新與再開發上，對我國的大都市圈以及正處于高速經濟發展的城市，應當具有重要借鑒意義。□