熟人社會背景下的公共管理模式

楊璐琿

（中共重慶市奉節縣委黨校，重慶 404600）

在中國傳統禮教社會長期發展的影響下，人與人之間基于功利層面進行交往形成的熟人關系，如同石子投入水中產生的水波半徑，集中體現了人情社會的鄉土情結、宗族關系等社會管理特點。大數據時代，以自我為中心、內層優于外層、身份信譽為關系管理保證的差序格局對社會治理的影響是連續、廣泛的，在全面貫徹依法治國政策的社會背景下，正確認識熟人關系對公共管理機制的影響，建立多元化、扁平化、法治化的社會管理結構，成為現代服務型政府建設的重要方向。

一、熟人社會的發展特點及對現代公共管理機制的不利影響

（一）熟人社會的發展特點

在熟人社會的差序關系結構下，人際交往關系格局存在較大的伸縮性特征，按照關系密切程度，形成不同等級的道德規范體系。如，同鄉、同宗族之間的信任關系十分密切，發生借貸關系時，甚至無須書面契約憑證。這種基于身份、血脈、地域之間的熟人關系，是一種以自我為中心的社會關系，在長期禮教制度的影響下，形成不同的道德規范制約體系，成為社會關系管理的重要依據。因此，熟人社會也可以被稱為人情社會，在依法治國戰略全面實行的現代社會，政府部門應轉變以身份共識為社會治理的觀念，在正確認識熟人關系對公共治理實踐工作影響的基礎上，積極推進社會管理機制的優化創新。

（二）阻礙影響

1.管理思維滯后，社會服務目標不明確

在熟人社會中，社會管理階層與公民的關系定位模糊，行政管理程序缺乏規范性引導，使得領導管理層的權利過于集中，在行使權力時，主觀性較強，導致公共權力本質變化，影響了現代社會治理工作的推進。當今社會，政府部門在履行自身職責的過程中，逐步由管理型政府過渡到服務型政府建設階段，公共治理的目標也隨之發生變化。但從社會管理實踐情況來看，部分領導管理人員工作思維滯后，掌握集中性的公權力，受熟人關系的影響，摻雜主觀意識行使權利，為自身、熟人牟取利益，損害了公眾的利益。與此同時，群眾對熟人關系中身份共識的依賴性較強，忽視了契約精神，一旦發生矛盾或是辦理事務，往往會選擇“找關系”，跳過正規程序，進行違法、違規行為，擾亂公共治理的秩序。

2.權利監管與約束機制不健全

基于熟人關系開展公共治理，將身份共識作為管理依據，將會導致公權力的監管缺位，不僅會影響法治社會的全面建設進程，對于民主管理的實行也有著重要的制約影響。熟人社會的存在，導致潛規則、賄賂現象層出不窮，但這種風氣的盛行，間接說明的就是我國的法制監管機制形同虛設[1]。我國歷史傳承悠久，法律制度在不同歷史階段的實行形式存在較大的差異，在現代社會中，法治體系仍舊受到地域、歷史、文化等方面的影響，在按照民主程序依法開展公共管理時，會受到熟人關系的制約，甚至存在潛規則、形式主義、含糊辦事等情況，出現該種問題的主要原因在于：法律框架設計不合理、管理規范執行難度大、監管機制不健全。在法律制度的建設方面，由于公權力的監管職責劃分不明確，政府部門在履行監督職能時，存在權利交叉、重疊的問題，難以肅清熟人社會的不良風氣，在一定程度上影響了政府部門現代化公共治理機制的建設。

3.管理主體的單一化

禮教制度下的熟人之間身份共識是基于血脈、地域、情感的，關系的維護依靠的是群體間的默契。這種信譽的保障缺乏強制制度的約束。因此，在群體交往的過程中，欺詐行為時有發生，尤其是對陌生人。相較于鄉土社會熟人之間的交往，關系社會最外層的陌生人難以得到可靠的保證，在交易前期的溝通成本較高，而與之相對應的，違約成本較低。公共治理機制建設的轉軌時期，舊的熟人秩序不再適用[2]。科技的快速革新與市場經濟的廣泛影響背景下，人與人之間的社會關系更復雜，政府開展社會治理的實踐模式也需要進行對應性的轉變，需要協調多方的利益關系。但當前，政府管理工作包括厘清復雜社會管理、協調多方利益、開展民生保障建設項目等內容，管理主體單一化現象嚴重，整體公共管理的質效相對滯后，難以滿足各方利益主體差異化的訴求。大數據時代，以政府為主導、社會多方協同管理的管理格局逐步形成，在公共管理過程中，對熟人關系進行調整與重構路徑仍需進一步探索。

二、熟人社會影響下現代公共管理機制的改革對策

（一）構建多元化公共管理格局，實現扁平化控制

近幾年，受技術革新與經濟產業復雜發展形勢影響，社會治理機制從以政府為中心轉變為政府主導、多方協作的模式，政府不再總攬所有權利，而是更注重社會協同力量的發揮，將部分微觀管理權利轉移到社會組織、企業單位等主體上。早在80 年代，等級制度的實行就出現了后繼無力的沒落現象，公共管理新學派提出了“集思廣益的協商”的治理方法，使命令控制管理模式逐步被替代。現代政府開展公共治理活動時，應立足我國政治體制、社會發展、法制制度等特征，深入分析熟人社會對現代化建設的影響，將管理權限下移，形成扁平化的控制機制。與此同時，政府應深化與社會組織的溝通與合作，以社會公眾的不同階段的差異化發展訴求為導向，構建起多元化的公共管理格局，發揮政府部門組織領導、溝通協作、經濟建設、社會民生保障等方面的積極作用。

（二）貫徹民主管理思想，建立現代服務型政府

我國小康社會的整體建設進入決勝階段，日益提高的物質生活水平為人們的精神發展奠定了基礎，社會公眾的訴求不斷變化。在開展公共管理工作時，政府部門必須重視公民民主權利的保障，轉變原有自上而下的管理思想。一方面，政府部門應全面推進平視型管理機制的建設，創新熟人關系的整合方式，加強政府與公民、公民與公民之間新型關系的構建，基于依法治國、執法為民的觀念，確保權利行使的規范性與合理性；另一方面，政府部門應全面貫徹民主管理的思想。針對熟人社會中缺乏契約精神、信譽保障機制約束力不足的問題，通過強化法律與政策宣傳的方式，鼓勵公眾依法行事、合規辦事，并從宏觀控制的角度出發，找準新時期政府的發展定位，建立起現代服務型政府，為社會轉型時期政府公共治理與服務職能的全面發揮提供保障。

（三）積極引進現代技術，搭建高效管理與服務模式

信息時代，在互聯網、移動終端、新媒體等技術改革浪潮下，熟人社會對社會治理的影響被不斷削弱。為全面提升公共治理的規范性、標準性與法治化，政府部門應積極引進現代技術，構建高效管理與服務模式。在開發與運用數據進行公共治理的過程中，第一，政府應明確大數據、物聯網、現代辦公軟件等程序應用的特點，基于高效管理的目標，對硬件設備與軟件程序進行引進，做好檢修、維護與更新升級管理；第二，需要以數據安全為前提，加強網絡安全監管，組織專門的網絡安全維護與監管機構，按照數據信息的保密等級，設置對應的操作權限，在提升公共管理與服務質效的基礎上，構建動態化、實時性的安全監管體系；第三，在技術引進與應用的過程中，還應針對性地提升政府的數據整合與治理能力。政府部門通過大數據平臺的信息共享、處理與交互等功能，可以對管理區域內民主治理情況進行動態分析，深入群眾，了解群眾對相關法律、法規實行的態度，進一步為政府部門治理工作的改革提供客觀、真實的依據。

（四）深化公共數據的挖掘，建設協同化管理機制

社會現代化建設進程的全面推進，推動了政府部門職能的優化轉變，人與人之間的溝通與交流路徑不斷被拓寬，降低了熟人社會鄉土人情中人際交往的信息流轉成本，也提升了陌生人之間社會關系建設與維護的違約成本。政府在現代社會進行社會關系管理時，應加強對數據信息的挖掘，將人民群眾的利益保障放在首要位置，建設協同化的管理機制，維護公權力的規范性使用。具體來講，政府公共管理要充分突出以人為本的思想，切實了解和滿足人民群眾的需求[3]，將社會民生的管理與保障作為工作重點，構建協同化的管理機制，融入信息化手段，樹立大數據思維，在常規管理工作中，全面深化公共數據的挖掘，進一步優化群眾辦事的申請、審核等流程，借助現代技術建立起便民服務模式，打破熟人社會以身份、關系為依據的不利局面。

（五）建立健全公共管理保障與監督制度

在公共管理權利運行的監督與保障制度建設過程中，一方面，調整公共管理的權利監督機制，提升政府辦事、執法行為的權威性與客觀性。為避免領導管理人員主觀意識對公權力行使的影響，政府應結合各部門職能發揮形式與工作特點的不同，制定靈活、科學的內部監督制度，并與社會公眾的民主監督模式有效融合，建立健全權利監管制度。如，在與民眾利益息息相關的制度建設過程中，政府單位可以通過招募監督員的方式，在制度實施前，對制度進行聽證，收集公眾意見，從監督人員構成以及監督工作開展兩方面完善公共管理制度[4]；另一方面，完善保障機制，加強政府工作隊伍的專業化建設。公權力的制約與監督是一項長期性、復雜性的工作，除了通過制度化的工作規范引導外，還需要通過思政教育、政策宣傳、組織學習等形式，進一步強化工作隊伍的專業建設，讓政府工作人員樹立起依法、合規辦事的意識，最大限度地避免以權謀私、公器私用、權利濫用等行為，從源頭控制熟人社會對公共權力使用的影響。

三、結語

熟人社會是我國在長期禮教制度下，形成的差序格局，基于鄉土、血脈、情感關系達成的共識，對于公共管理法治化、規范化的發展有著較為不利的影響。在大數據時代，政府開展社會治理的形式從強制管理的等級制度，逐步轉變為服務社會的民主制度，熟人社會對社會管理的影響也不斷深化。針對公共管理改革面臨的管理思維僵化、權利監管與約束機制不健全、管理主體的單一等方面的問題，政府部門應在準確定位新時期發展路徑的基礎上，貫徹民主治理的思想，合理運用大數據技術，深入挖掘大數據的價值，并加強網絡安全維護，不斷創新治理手段，為社會治理機制的全面優化提供可靠的支持。