基層公安機關機構改革的設想

蔡昊佟

（江蘇警官學院偵查系，江蘇 南京 210000）

引言

人民公安機關是國家政權機關的重要組成部分。隨著國家政治體制改革的發展，公安機關的領導體制改革也應隨之展開。本文試圖以基層公安機關領導體制改革為切入點，談一些粗淺的認識。

一、基層公安機關的概述

基層公安部門是指各縣(區)級以下公安部門或者單位,處在全國公安工作的最前沿,主要承擔著維穩、打擊違法犯罪、警務監管、服務民眾等職責。縣(區)公安局(分局)與其他基層公安機關相比，內部結構和業務職能更加完善。因此,本研究以縣(區)級以上基層公安機關為研究對象,以提升警察工作效率為目的。

（一）基層公安機關提升警務效能的意義

公安是國家安全和社會穩定的主要維護者,尤其是在基層地區,是國家安全和社會穩定的第一道防線。隨著經濟社會的日益發展與變革,人民的權利意識也日益提高,社會問題越來越復雜,基層派出所各方面的工作力量也越來越無法滿足當前形勢,而新時代又需要基層派出所更好地行使職責,為新的社會變革與發展保駕護航。所以,提高公安機關管理工作的實效性是十分關鍵的。

1.保障實現效能政府建設

當前,中國正處在社會全面變革、經濟高速發展、行政變革持續推進的特定時代。行政效率水平的好壞直接影響著社會的穩定性、國民經濟是否繼續蓬勃發展以及國企改革是否全面實施[1]。所以,隨著國企改革的深化,從中央政府到地方各級人民政府都在更加注重部門效能建設,力求建立一個更高效率的政府部門。另一方面,由于基層派出所作為我國的政府機構,而公安局則是中華人民共和國政府的主要職能機關之一,所以,基層派出所的警察效率也體現了政府部門的行政效率;另外,由于基層派出所的重要任務是維護我國的長治久安、社會安定和社會秩序,以及廣大民眾的利益,其高效率的警察能力能夠為政府部門的效能建設創造一種更安全、更安定的社會環境。

2.滿足人民群眾日益增長的安全、公正需求

當前,國際反恐怖主義事態越來越嚴重,我國的國家安全也遭到了一定的威脅,而隨著網絡時代的高速發展,各類新刑事犯罪形態的出現也嚴重威脅著人民群眾的生命財產安全,人民對公安機關的安全要求也愈來愈大。與此同時,隨著城市城鎮化進程中大量人口遷移所帶來的社會知識的累積與價值觀的交流,加上大扁平型社會福利的環境保障以及新城市化媒體的發達,都推動著廣大人民的權力意志與權利能力的增強,使其對公正的要求也日漸提高。因此，為了滿足人民群眾對安全正義日益增長的需求，基層公安機關必須把人民群眾的安全感和滿意感作為有效警務建設的出發點和歸宿，調整和提高整個警務運作環節和過程的效率[2]。

二、基層公安機關的現狀

（一）警種職能分割導致職責交叉

究其原因,重點是由于部分警務單位職能相近,尤其是在部隊建設、治安管理和犯罪偵察等方面的工作表現較為突出,極易造成工作任務指標的重復發放以及對工作領域的多元化管理,為基層單位添加了很多不必要的負擔。以基層派出所為例,由于基本上各個公安機關均向派出所投放配額,使得原本已處在公安隊伍最低端的派出所"面臨壓力"。公安派出所領導和民警疲于應付不同任務類型的考試,而無法抽出時間和精力進行最基礎的具體基礎工作,從而造成了惡性循環,不利公安事業的健康長遠發展。

（二）機構繁復，導致效能不高

近年來,由于公安對刑事法律的規定越來越嚴格,以及打擊違法犯罪活動的現實要求,派出所內設置的機關數量也在增多,緩解了某些領導級別的廣大干部待遇問題,但是缺點也在逐步暴露出來,使得公安分局越來越多,分局也越來越多,基層派出所的內部職能更加制度化和分權化,最終導致了組織的臃腫,官兵過多,警察閑散,人員不足。上級公安部門也普遍強調明確分工,甚至部分上級公安機關以獨立設置機關或者一定的地方警察部隊為手段,或以下放權為前提,導致縣級公安部門逐漸成為專業乃至職能部門,并成立了相應的地方公安機關[3]。此外，一些類型的警察也強調警察人數要達標，使機構的能量增加，減少了基層警力，導致警力分配“頭重腳輕”。

（三）內部扁平化管理的推進問題

從改革實際出發,職責一致、相似的區域公安整合后,大機關與大型部門的職責較為集中,涵蓋的服務范疇也較為寬泛。整合后的幾個部門面臨著"形同虛實"的問題。管轄區域的拓展和管轄鏈條的超長,給大型部門的管理職能提出了極大的挑戰。一些地方為了加強內部管理，采取了增加內部機構和管理層次的應對措施，導致了合并部門龐大警力中的“三多”問題，即掛品牌、掛非常任機構、掛文件、掛會議。在合并前，公安部門之間的劃分和爭吵問題開始轉移到大部門和大警察部門，增加了公安部門內部管理和運作的難度，在一定程度上也影響了整體職能的有效發揮。

（四）派出所刑偵民警責權利不明，績效考核形同虛設

雖然很多派出所都有個人績效考核，但考核標準不合理，不僅不能提升警察。相反，對工作的熱情也給警察造成了障礙，例如對某一季度警察投訴的數量進行評估，雖然這是必要的，但不能成為績效評估的重點和核心。此外，一些派出所制定的評估標準不清晰、不詳細，評估結果分為合格和不合格兩個等級。只要在評估過程中沒有原則性錯誤，評估結果都是合格的，這樣的評估結果，無論從薪金或職級待遇來看，都沒有對警方造成任何實質性影響，警方自然不重視，表現評估也是名義上的。普通警察仍然是這種情況，更不用說刑事調查警察進行單獨評估。

三、基層公安機關機構改革的設想

（一）加強基層民警政治思想教育，提高思想認識

統一基層民警對中央依法行政決策部署、司法體制改革、公安法治建設的思想認識，特別是對基層刑偵民警進行細致的思想教育，消除他們的抵制，大力宣傳落實偵查人員駐地制度的意義和優勢，穩定基層刑偵隊伍，吸引更多民警加入偵查隊伍。

（二）圍繞基層刑警崗位核心能力構建模塊培訓體系

以培育基層刑警崗位核心能力為出發點和立足點，強調素質第一，構建科學的知識體系模塊，形成聯動機制。“教人釣魚勝于教人釣魚”，無論是作為一名即將上任的新警官，還是作為一名在基層刑事執法崗位工作多年的警官，都應具備以下十項基本能力:事先處理現場的能力、審問和訊問的能力、偵破犯罪線索的能力、網上調查研究的能力、綜合作戰能力、取證和整理證據的能力、文書制作能力、法律知識運用能力、群眾工作能力和警用武器的能力。

（三）著眼警力實戰，規范警力配比，解決“角色轉換”問題

通過明確的改制計劃,"大部門"只設立了一個綜合性內部服務崗位,原"小部門"的內部業務崗改為實戰崗位。非實戰職位嚴格"一進一出",以嚴防民警回流。同時圍繞公安實戰民警能力最大化的原則,最大限度地將公安力量引入最前線和實戰崗位,要求各部門的主任必須兼任管理指導員和戰斗員,并明確部門主要負責同志仍然以行使管理指導職能為工作重心,將其他隊員逐步轉為實戰職能人員,像一般普通警察那樣直接參與重大刑事案件的偵察處置、治安管理和行政管理工作,并給予人民警察相應的獎勵[4]。

（四）必須注重服務實戰

基層公安機關機構改革的關鍵,是轉變了縣級派出所原來的不適合、不符合當前形勢下公安工作的體制機制,使民警工作的運轉模式更為合理,更加適應公安工作的實際。易縣派出所牢固確立了實戰地為公安服務的工作宗旨,通過大力調整組織結構,進一步完善了公安隊伍職能,長期改善了在社區管理與社會公共服務工作中的"缺位、錯位、越位"現狀,更加完善了公安部門的工作職責,打擊犯罪、保持社會穩定、為發展服務的能力取得了較大提升。病例發現度和對人民群眾的安全感、滿意度明顯提升。

（五）實施部門整合，提高工作效能

對職責相同、職能交叉,或業務量較小、警力閑置的部門加以合并,做到了合署辦公,力求配警更科學、用警更集約。例如建立了"大監督"制度,把警務督查大隊,法制大隊和信訪科合并為行政執紀監察中心;打造"大刑偵",將刑偵大隊、經偵大隊,禁毒大隊和食藥偵大隊合署辦公,整合為刑事犯罪偵查大隊;打造"大治安",將治安大隊、經偵大隊,禁毒大隊和食藥偵大隊合署辦公,整合為刑事犯罪偵查大隊等。

（六）嚴格落實民警職級待遇

妥善解決大部制改革和大警察制度改革與保留基層干部待遇的矛盾，通過綜合調整機構規格、重點領導任命高級干部、擴大非領導崗位等措施，保證干部人數不少、待遇不減，提高警察的主動性。大力拓展基層民警專業發展空間，充分保障民警的工作生活環境，提高基層人民警察的主動性。

（七）對黨忠誠，確保公安機關改革工作的方向不偏

1.樹立“四個意識”，堅定理想信念

公安民警要牢固樹立“四個意識”，切實增強“四個自信”，進一步堅定理想信念，堅持不懈地進行"兩學一做"的學習教育。公安工作作為黨中央手里的"刀柄",就應該具有和全黨一致的意志。只有政治上的堅持,才保障果斷行動,自覺遵守黨的政治紀律,自覺捍衛黨中央的絕對威信,切實落實愛黨、憂黨、興黨、保黨的政治要求,切實落實公安改造的基本策略,破解基層民警的思想問題,保證改革務實、實事求是,不走彎路。

2.堅持黨的絕對領導，堅定正確方向

公安局對鞏固共產黨的執政地位，維護國家政治和社會穩定，維護社會治安穩定，保障人民群眾的福祉和工作，促進社會公平與正義承擔著重要的政治和社會責任,公安局需要政府堅定地保持絕對主導。只有公安局人民群眾路線在中國共產黨的絕對領導下,堅持黨的方針政策,按照實際情況行使法律職權,才能保證公安工作改革的一條堅持在正確的政治方向,保證改革"刀柄"牢牢把握在黨和人民手上。而當前的工作重點則是解決在基層公安改革中堅持以人民利益為中心、以人民滿意為準則的問題,保證改革工作不偏離方針。

3.保持清醒的頭腦，堅定政治立場

公安局是人民民主專政的重要工具，它的性質決定了公安部隊在任何時候、任何情況下，特別是在大是大非面前，永遠不忘自己應盡的義務和責任，是黨和人民手中的“刀柄子”是國家的重量。老一輩革命家周恩來總理曾強調"和平時代,國家安全和公共安全是一半一半"這就要求中國的改革開放進入"深水區"后面臨著錯綜復雜的內外局勢,也面臨著嚴重錯誤,公安機關人員需要始終保持清醒的政治頭腦,堅強的政治思想立足點,敏感的政治觀點和敏銳的政治洞察力,以克服在公安機關負責人改革中出現的結構顛倒、人數臃腫、官兵數量過多、警察運行機制不完善等問題。

（八）機關掛點服務

為了有效緩解基層警力不足的矛盾，該局實行了與局領導溝通、與機關各部廳溝通的模式。機關的人民警察在履行職責的同時，經常到派出所，利用節假日和休息日參加接待處理警察、調解糾紛、治安管理、打擊違法犯罪、為群眾服務。

四、結束語

郡縣治則天下安，公安派出所作為國家政權建設的基礎性力量，是維護其社會穩定不可或缺的支撐力量。因此我國必須進一步充實加強基層公安派出所治安人員的能力，以此來促進社會穩定、公平正義，最終實現穩定與權利保障之間的適當平衡，推動經濟社會持續健康發展。