新時(shí)期政府會(huì)計(jì)改革對(duì)地勘單位影響

龍琳

（湖南湘核投資有限公司，湖南 長(zhǎng)沙 410000）

一、新時(shí)期政府會(huì)計(jì)改革背景與重大意義

（一）改革背景

以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的原有預(yù)算會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，為我國(guó)財(cái)政資金運(yùn)行管理和宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)決策發(fā)揮了重要的基礎(chǔ)作用。但隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政預(yù)算管理體制改革的不斷深化，原有的政府會(huì)計(jì)已不適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政體制建立和國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求。“家底”不清、政府加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理薄弱，不能如實(shí)反映政府運(yùn)行成本，不利于科學(xué)評(píng)價(jià)政府職責(zé)履行與運(yùn)行績(jī)效，缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，不能準(zhǔn)確提供政府會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)報(bào)告等信息等問(wèn)題突出，為我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革在國(guó)家治理層面上提出了客觀(guān)要求。

2014 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕63 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》），要求在中央政府和省級(jí)政府執(zhí)行，省級(jí)政府負(fù)責(zé)進(jìn)一步指導(dǎo)下級(jí)政府執(zhí)行。為我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革提供了頂層設(shè)計(jì)，明確了改革的總體目標(biāo)、主要任務(wù)、具體內(nèi)容、實(shí)施步驟等，規(guī)定在未來(lái)七年內(nèi)建立并完善權(quán)責(zé)發(fā)生制在基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系。同年，新修訂《預(yù)算法》第九十七條明確規(guī)定：各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，報(bào)告政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。將“編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告”首次寫(xiě)入《預(yù)算法》中，奠定了權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的法律地位。從此，國(guó)家全面啟動(dòng)了政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制相關(guān)工作，政府會(huì)計(jì)改革從法律、制度層面得以明確深化。

（二）重大意義

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與各項(xiàng)改革的全面推進(jìn)，政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧诵逻M(jìn)展，公共財(cái)政體制不斷完善，財(cái)稅體制改革取得顯著成效，與國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求相適應(yīng)的政府運(yùn)營(yíng)與績(jī)效管理對(duì)政府會(huì)計(jì)制度及標(biāo)準(zhǔn)體系建立提出了現(xiàn)實(shí)要求。我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革是基于政府會(huì)計(jì)規(guī)則的重大改革，其目標(biāo)是通過(guò)建立統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，建立健全政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法，適度分離政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)、政府財(cái)務(wù)報(bào)告與決算報(bào)告功能，清晰反映政府資產(chǎn)負(fù)債、收支成本等財(cái)務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息，為開(kāi)展政府信用評(píng)級(jí)、加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理、改進(jìn)政府績(jī)效監(jiān)督考核、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提供支持。是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與全面深化改革、政府職能轉(zhuǎn)變，提升政府財(cái)務(wù)管理和預(yù)算管理水平、提高政府管透明度與公信力，創(chuàng)建節(jié)約型和人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府的現(xiàn)實(shí)需要。政府會(huì)計(jì)改革對(duì)建立現(xiàn)代財(cái)政制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提高政府公信力、維持財(cái)政經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，積極與國(guó)際會(huì)計(jì)規(guī)則接軌，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。2017 年財(cái)政部《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》（財(cái)會(huì)〔2017〕25 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《制度》）發(fā)布，標(biāo)志著政府會(huì)計(jì)制度正式出臺(tái)。

二、現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)制度標(biāo)準(zhǔn)體系與變化創(chuàng)新

（一）政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系

研究建立適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代財(cái)政治理需要的政府會(huì)計(jì)制度與標(biāo)準(zhǔn)體系，是全面貫徹黨的十八屆三中全會(huì)《決定》和《改革方案》關(guān)于政府會(huì)計(jì)改革重大戰(zhàn)略布置與具體實(shí)施。我國(guó)政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系由政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則、政府會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南、政府會(huì)計(jì)制度基本組成。政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則屬于“概念框架”，統(tǒng)馭政府會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則和政府會(huì)計(jì)制度的制定，為政府會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)操作提供處理基本原則，為政府財(cái)務(wù)報(bào)告提供基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。以基本準(zhǔn)則為依據(jù)，具體準(zhǔn)則主要規(guī)定政府會(huì)計(jì)主體發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或事項(xiàng)的會(huì)計(jì)處理原則，應(yīng)用指南主要對(duì)具體準(zhǔn)則的實(shí)際應(yīng)用做出操作性規(guī)定；會(huì)計(jì)制度主要規(guī)定政府會(huì)計(jì)科目及其使用說(shuō)明、報(bào)表格式及編制說(shuō)明等。會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與會(huì)計(jì)制度相互補(bǔ)充，共同規(guī)范政府會(huì)計(jì)，保證政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。地勘事業(yè)單位除執(zhí)行基本準(zhǔn)則、具體準(zhǔn)則與會(huì)計(jì)制度有關(guān)規(guī)定外，2018 年，為有效指導(dǎo)地勘單位執(zhí)行政府會(huì)計(jì)制度，順利完成新舊制度執(zhí)行轉(zhuǎn)換與對(duì)接，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)地質(zhì)勘查事業(yè)單位執(zhí)行〈政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表〉的銜接規(guī)定的通知》（財(cái)會(huì)〔2018〕17 號(hào)）。

（二）變化創(chuàng)新

政府會(huì)計(jì)改革構(gòu)建了全新的政府會(huì)計(jì)制度標(biāo)準(zhǔn)體系，從制度統(tǒng)領(lǐng)、政府會(huì)計(jì)基本要素，到政府會(huì)計(jì)報(bào)告，分步研究制定，廣泛征求意見(jiàn)，從框架到內(nèi)容，從方向指引到具體操作，逐步構(gòu)建完善，改革創(chuàng)新成效顯著：一是構(gòu)建了政府會(huì)計(jì)制度標(biāo)準(zhǔn)體系，統(tǒng)一了政府會(huì)計(jì)制度、預(yù)算口徑，整合行業(yè)會(huì)計(jì)制度，保證業(yè)務(wù)核算的一致性、規(guī)范性，增加了政府會(huì)計(jì)信息可比性。二是適應(yīng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，同國(guó)際接軌、縮短差距的新形勢(shì)需要，構(gòu)建了全新的會(huì)計(jì)核算體系，推動(dòng)政府全責(zé)發(fā)生制成本核算理念建立，更加真實(shí)準(zhǔn)確反映政府資產(chǎn)價(jià)值與運(yùn)行成本，實(shí)施“雙功能、雙基礎(chǔ)、雙報(bào)告”政府會(huì)計(jì)核算模式。三是完善政府會(huì)計(jì)功能，增強(qiáng)“財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)”功能，在“財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)”核算中全面引入了“權(quán)責(zé)發(fā)生制”，完善了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)要素的核算內(nèi)容，明確了相應(yīng)會(huì)計(jì)確認(rèn)與計(jì)量方法，促進(jìn)權(quán)責(zé)與全成本運(yùn)行、績(jī)效銜接掛鉤。為未來(lái)政府會(huì)計(jì)監(jiān)督框架構(gòu)成提供必要條件。四是調(diào)整和優(yōu)化預(yù)算會(huì)計(jì)核算，改進(jìn)預(yù)算會(huì)計(jì)功能。五是整合了基建會(huì)計(jì)核算，統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算，不再單獨(dú)建賬。六是完善了報(bào)表體系和結(jié)構(gòu)，形成了政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告與預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)告適度分離與在效銜接的“雙報(bào)告”體系與“3+5會(huì)計(jì)要素”結(jié)構(gòu)。七是增強(qiáng)了制度的可操作性，通過(guò)應(yīng)用指南與制度說(shuō)明、補(bǔ)充規(guī)定對(duì)操作規(guī)程與通用業(yè)務(wù)核算進(jìn)行詳解與列示舉例，確保操作落地。

三、新制度實(shí)施對(duì)地勘單位的影響

（一）對(duì)財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響

現(xiàn)行的政府會(huì)計(jì)制度標(biāo)準(zhǔn)體系以共公管理理論和受托化理理論為基礎(chǔ)，以“決策有用”“受托責(zé)任履行”為主流觀(guān)點(diǎn)，形成了我國(guó)“雙目標(biāo)導(dǎo)向”理念指引，與國(guó)際上雙功能政府會(huì)計(jì)報(bào)告相似的雙報(bào)告結(jié)構(gòu)，滿(mǎn)足政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告與預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)告使用者信息需求。這與原有地勘單位只提供單一的年度決算報(bào)告存在較大差異。從制度標(biāo)準(zhǔn)體系分析，政府會(huì)計(jì)基本假設(shè)借鑒了企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則基本假設(shè)，更便于地勘事業(yè)單位對(duì)不確定性業(yè)務(wù)事項(xiàng)判定處理。進(jìn)一步完善細(xì)化了成本核算業(yè)務(wù)處理功能，增強(qiáng)預(yù)算會(huì)計(jì)管理功能，在這一點(diǎn)上與其他行政事業(yè)單位存在區(qū)別。政府會(huì)計(jì)核算與預(yù)算監(jiān)管并駕齊驅(qū)，對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的過(guò)程治理與預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效治理、信息治理與風(fēng)險(xiǎn)防治有效銜接提出了更高的質(zhì)量要求。而外部監(jiān)管與政策激勵(lì)為促進(jìn)地勘單位會(huì)計(jì)體系有序轉(zhuǎn)型提供了不可缺少的外部推力。二維目標(biāo)要求、3+5 要素構(gòu)成與多元化信息結(jié)構(gòu)，必須提供合理的理論與和技術(shù)支撐體系從而得以完成。目前地勘單位面對(duì)的困難是一維目標(biāo)會(huì)計(jì)核算模式如何順利改造，圍繞二維目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的四個(gè)層面治理結(jié)構(gòu)的建立完善。

（二）對(duì)信息質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的影響

全球信息化高速發(fā)展與我國(guó)信息技術(shù)的進(jìn)步，為地勘單位信息化管理發(fā)展建立良好的外部環(huán)境。提高管理實(shí)效需要單位各部門(mén)、單位與上級(jí)管理部門(mén)和各方信息使用者之間建立暢通的溝通渠道和有效的關(guān)聯(lián)機(jī)制。地勘單位會(huì)計(jì)信息是單位與外部信息使用者決策、監(jiān)督與管理的基礎(chǔ)信息資源，應(yīng)得到有效的利用和科學(xué)管理。現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)制度標(biāo)準(zhǔn)為會(huì)計(jì)信息質(zhì)量提出了必須達(dá)到的最低標(biāo)準(zhǔn)，即真實(shí)可靠、全面、相關(guān)、準(zhǔn)確、可比、可理解與不限于法律形式。政府會(huì)計(jì)制度標(biāo)準(zhǔn)從會(huì)計(jì)基本假設(shè)條件、會(huì)計(jì)要素確認(rèn)、會(huì)計(jì)記錄與計(jì)量、政府會(huì)計(jì)報(bào)告五個(gè)層面對(duì)會(huì)計(jì)信息記錄計(jì)量作出基本定義，首次建立了我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息統(tǒng)一、完善、科學(xué)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，為提高地勘單位會(huì)計(jì)信息質(zhì)量與管理水平，提升行業(yè)監(jiān)督管理效益，推動(dòng)國(guó)家治理水平現(xiàn)代發(fā)揮更大功效。

（三）對(duì)地勘單位會(huì)計(jì)核算模式重建產(chǎn)生重大影響

新制度執(zhí)行將推動(dòng)地勘單位從執(zhí)行原有《國(guó)有地勘單位會(huì)計(jì)制度》的單一核算模式，向新制度推動(dòng)下的雙重會(huì)計(jì)核算模式轉(zhuǎn)型，地勘單位會(huì)計(jì)核算與以往相比復(fù)雜程度與工作量加大。新會(huì)計(jì)制度擴(kuò)大并完善了核算范圍、增加與細(xì)化會(huì)計(jì)核算內(nèi)容，如將單位基建投資核算并入單位統(tǒng)一核算賬套，增加了預(yù)計(jì)負(fù)債、受托代理負(fù)債等核算內(nèi)容，在資產(chǎn)管理方面增加了專(zhuān)用資金、往來(lái)款項(xiàng)、基建投資核算等，強(qiáng)化完善了單位資產(chǎn)管理。原有制度執(zhí)行與新制度執(zhí)行有效銜接要求原會(huì)計(jì)科目結(jié)轉(zhuǎn)、歸并或分列到新政府會(huì)計(jì)科目，同時(shí)增加了現(xiàn)金流量管理，同一經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)采用財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)“平行記賬”規(guī)則，而同一業(yè)務(wù)內(nèi)容在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算與預(yù)算會(huì)計(jì)核算列入的同類(lèi)會(huì)計(jì)科目級(jí)次會(huì)產(chǎn)生不同，核算內(nèi)容也存在差異。如費(fèi)用支出類(lèi)科目核算要求對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)劃分更加細(xì)化，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)費(fèi)用科目設(shè)置了“業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)”“單位管理費(fèi)”“經(jīng)營(yíng)費(fèi)用”“資產(chǎn)處置費(fèi)”“其他費(fèi)用”等科目，并要求按項(xiàng)目、服務(wù)或活動(dòng)類(lèi)別、支付對(duì)象等進(jìn)行明細(xì)核算；而預(yù)算支出類(lèi)科目設(shè)置了“事業(yè)支出”“經(jīng)營(yíng)支出”“其他支出”等科目，并要求按具體項(xiàng)目實(shí)際發(fā)生的現(xiàn)金流出進(jìn)行明細(xì)核算。新制度執(zhí)行對(duì)地勘單位財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)、制度全面掌握與熟練運(yùn)用、綜合能力提出了更高要求。

（四）對(duì)地勘行業(yè)和績(jī)效管理帶來(lái)重大影響

財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)功能引入有利于地勘單位全成本費(fèi)用精細(xì)化管理，權(quán)現(xiàn)發(fā)生制成本核算信息數(shù)據(jù)將為地勘單位績(jī)效考核與行業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)管與業(yè)務(wù)指導(dǎo)提供更加真實(shí)、準(zhǔn)確、合理與可比性更高的財(cái)務(wù)信息數(shù)據(jù)。可以大大降低管理運(yùn)行成本與信息不完全帶來(lái)的決策損失、增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控能力。有利于地勘單位有效控制并合理匹配財(cái)務(wù)資源，促進(jìn)資源投入綜合效益不斷提高。政府會(huì)計(jì)要素確認(rèn)與計(jì)量、會(huì)計(jì)科目設(shè)置將直接影響到地勘行業(yè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)設(shè)定、信息數(shù)據(jù)分析結(jié)構(gòu)與信息整合，隨著信息大數(shù)據(jù)分析優(yōu)勢(shì)的顯現(xiàn)，有利于促進(jìn)地勘行業(yè)績(jī)效管理應(yīng)用水平與效益提高。

四、應(yīng)對(duì)建議

2019 年是地勘事業(yè)單位執(zhí)行政府會(huì)計(jì)制度的第一年，但時(shí)至今日2021 年，仍有部分問(wèn)題需要作進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。為做好新舊制度有效銜接工作，各單位應(yīng)做好細(xì)致的財(cái)產(chǎn)清查和財(cái)務(wù)清理工作，準(zhǔn)確掌握單位資產(chǎn)負(fù)債與財(cái)務(wù)運(yùn)行總體狀況，做到財(cái)務(wù)信息銜接準(zhǔn)確無(wú)誤。同時(shí)重視加強(qiáng)新制度學(xué)習(xí)與業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高地勘單位財(cái)務(wù)人員工作能力與業(yè)務(wù)水平，財(cái)務(wù)人員應(yīng)努力學(xué)習(xí)、全面準(zhǔn)確地掌握新制度要求，提升財(cái)務(wù)管理理念，更好地適應(yīng)政府會(huì)計(jì)改革與會(huì)計(jì)核算“雙目標(biāo)”實(shí)現(xiàn)。地勘單位應(yīng)重視新會(huì)計(jì)信息標(biāo)準(zhǔn)與信息質(zhì)量建設(shè)，新制度核算體系要求地勘單位財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)軟件對(duì)納入財(cái)政預(yù)算管理的收支業(yè)務(wù)進(jìn)行“平行記賬”，實(shí)現(xiàn)“雙分錄”“雙功能”，財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)應(yīng)結(jié)合新制度要求與單位管理實(shí)際情況，進(jìn)行規(guī)范有序地調(diào)整、完善與更新，在保證新制度要求的兩種核算模式系統(tǒng)運(yùn)行順利的同時(shí)，結(jié)合單位內(nèi)控體系建設(shè)，讓地勘經(jīng)濟(jì)管理與會(huì)計(jì)管理深度融合發(fā)展，不斷健全完善的財(cái)務(wù)信息統(tǒng)計(jì)、分析與預(yù)決策、監(jiān)督功能，提高信息技術(shù)支撐與財(cái)務(wù)管理智能化水平，增強(qiáng)管理效益，加強(qiáng)信息運(yùn)行安全監(jiān)管，在滿(mǎn)足政府會(huì)計(jì)信息多層次與多元化需求內(nèi)在目標(biāo)的同時(shí)，有序推進(jìn)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)透明程度，為更廣泛的利益相關(guān)者參與管理監(jiān)督提供支持保障。地勘行業(yè)管理、績(jī)效管理應(yīng)適應(yīng)新制度要求，做好地勘行業(yè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)與績(jī)效考核指標(biāo)體系修訂完善，在“統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算指標(biāo)”框架下，做好大數(shù)據(jù)集成分析與應(yīng)用，為地勘行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與行業(yè)監(jiān)管創(chuàng)建全新的治理形態(tài)。地勘單位由于行業(yè)特殊性，擁有資產(chǎn)龐雜多樣、管理方式存在較大差異，各單位應(yīng)加強(qiáng)資產(chǎn)管理，健全資產(chǎn)管理制度與清查機(jī)制，落實(shí)崗位責(zé)任，完善資產(chǎn)記錄、實(shí)物管理、定期清查、核對(duì)等具體措施，確保財(cái)實(shí)、賬卡、財(cái)財(cái)相符，資產(chǎn)信息準(zhǔn)確完整，為下一步資產(chǎn)制度完善執(zhí)行奠定良好基礎(chǔ)。