通過“漸進(jìn)模型”淺析廣西小食雜店登記管理辦法

黃超越

（廣西大學(xué)，廣西南寧 530000）

1 案例背景及內(nèi)容介紹

在過去，食品經(jīng)營許可辦理，手續(xù)繁多，辦理困難。在食品安全法正式實(shí)施之前，中國的食品安全監(jiān)管體制比較混亂，不同的部門負(fù)責(zé)食品從生產(chǎn)到流通的不同環(huán)節(jié)，導(dǎo)致了部門職責(zé)交叉錯(cuò)亂，相互推諉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，《中華人民共和國食品安全法》出臺(tái)以后，食品監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)才進(jìn)一步明確了各個(gè)部門的責(zé)任。但是食品經(jīng)營許可的辦理登記過程仍然復(fù)雜煩瑣。對(duì)于許多文化水平不高的經(jīng)營者來講，辦理食品經(jīng)營許可在一定程度上比較困難，這種現(xiàn)象在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)尤為明顯。在中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，食品經(jīng)營戶呈現(xiàn)出小、亂、雜、散的現(xiàn)象，這些經(jīng)營戶構(gòu)成簡單，經(jīng)營條件簡陋，對(duì)于這些小食品店的經(jīng)營者，或者不具備獨(dú)立辦理許可登記的文化素質(zhì)，或者沒有辦理經(jīng)營許可的意識(shí)，而基層的監(jiān)管力量薄弱，又無法對(duì)該部分經(jīng)營者進(jìn)行有效的全覆蓋監(jiān)管，造成了這些小食品店大多無證經(jīng)營食品，未辦理食品經(jīng)營許可就進(jìn)行食品經(jīng)營，導(dǎo)致他們所經(jīng)營的食品安全也難以保證。因此，因地制宜，根據(jù)小食品店的小、雜、亂、散等特點(diǎn)制定針對(duì)性的食品經(jīng)營登記辦法很有必要。

廣西壯族自治區(qū)在結(jié)合食品安全法相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)內(nèi)實(shí)際情況，充分考慮各類規(guī)模食品經(jīng)營者的經(jīng)營條件，對(duì)食品經(jīng)營戶進(jìn)行了區(qū)分，將符合一定條件的、經(jīng)營規(guī)模較小的食品經(jīng)營店歸類為小餐飲店和小食品攤販，并于2017年，制定并施行了小餐飲、小攤販的管理辦法，該辦法要求食品經(jīng)營戶所需要遞交的材料更簡單、辦理的步驟更加快捷，在一定程度解決了上述小型食品經(jīng)營店辦理許可難的問題。2019年，廣西開始試行《廣西壯族自治區(qū)小食雜店認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及登記管理辦法》（以下統(tǒng)稱《小食雜店登記辦法》），該辦法規(guī)定，經(jīng)營場所為面積20 m2以下，從業(yè)人員3人以下，從事食品、食用農(nóng)產(chǎn)品零售的副食品店、小賣部、便利店、小商店等經(jīng)營者在依法取得營業(yè)執(zhí)照后即可從事食品經(jīng)營活動(dòng)[1]，即符合上述條件的食品經(jīng)營店，可以無需辦理《食品經(jīng)營許可證》即可經(jīng)營食品，極大地便利了小規(guī)模經(jīng)營的食品經(jīng)營戶，有力地推動(dòng)了營商環(huán)境的優(yōu)化，《小食雜店登記辦法》這一政策的制定并進(jìn)行開始試行的過程，本文將通過漸進(jìn)模型來對(duì)其成因進(jìn)行分析。

2 案例分析

根據(jù)漸進(jìn)主義美國學(xué)者林布隆提出的決策模型認(rèn)為：政策制定的過程是一個(gè)“積小變?yōu)榇笞儭钡倪^程。中國的食品許可登記制度正是通過這樣一個(gè)漸進(jìn)的過程，根據(jù)不斷變化的環(huán)境需要逐步進(jìn)行調(diào)整，在原有政策基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)適，并因地制宜制定新的政策，從而有效地解決了各種條件下的食品許可登記需要，通過漸進(jìn)模型的3個(gè)特點(diǎn)可以分析得出廣西是如何制定并開始試行小食雜店登記這一政策的。

（1）漸進(jìn)模型要求決策者必須要以原有的政策為基礎(chǔ)，不能重打鼓另開張[1]。廣西根據(jù)地方實(shí)際，制定出臺(tái)《廣西壯族自治區(qū)小食雜店認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及登記管理辦法（試行）》，是在原有的一系列法律法規(guī)的基礎(chǔ)上結(jié)合自身管理需要所制定的，雖然是一套新的法規(guī)文件，但是其中的內(nèi)容都是以現(xiàn)行政策為依據(jù)，對(duì)上級(jí)法規(guī)文件內(nèi)容的進(jìn)一步細(xì)化和延伸，法律的制定大多高屋建瓴，統(tǒng)領(lǐng)全局，下達(dá)到地方，就需要出臺(tái)相應(yīng)的文件使其能夠有效落實(shí)。廣西所制定并推行的各種食品經(jīng)營許可《辦法》都是以原有的法律——《中華人民共和國食品安全法》為基礎(chǔ)，然后根據(jù)廣西的食品經(jīng)營許可登記特點(diǎn)對(duì)《中華人民共和國食品安全法》法條的進(jìn)一步細(xì)化和補(bǔ)充，這正符合了漸進(jìn)模型以原有政策為基礎(chǔ)進(jìn)行政策制定，而非另立門戶的特點(diǎn)。

（2）漸進(jìn)模型注重研究現(xiàn)行政策的缺陷，并不強(qiáng)調(diào)有所創(chuàng)新，也不是無所作為，只是注重對(duì)現(xiàn)行政策的修改和補(bǔ)充，以彌補(bǔ)現(xiàn)行政策的缺陷。《中華人民共和國食品安全法》自實(shí)行起10年間經(jīng)過了兩次調(diào)整，這是由中國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各方面不斷發(fā)展進(jìn)步所決定的，時(shí)代不斷進(jìn)步，法律法規(guī)也需要不斷適應(yīng)社會(huì)進(jìn)行修改和補(bǔ)充，一些政策的施行是根據(jù)當(dāng)時(shí)的國家現(xiàn)狀所制定的，因此需要根據(jù)不斷變化的現(xiàn)狀進(jìn)行更新。《中華人民共和國食品安全法》是針對(duì)中國的整體國情，從宏觀角度所制定的，落實(shí)到地方時(shí)，根據(jù)地方的實(shí)際情況，就需要補(bǔ)充制定一些司法解釋和《辦法》，從而使得該政策能夠得到有效落實(shí)。廣西制定了小餐飲、小食品攤販登記辦法，對(duì)于規(guī)模較小的食品經(jīng)營戶，簡化其辦理過程，當(dāng)然發(fā)放的證件經(jīng)營范圍、有效期限也根據(jù)經(jīng)營條件進(jìn)行了調(diào)整，《食品經(jīng)營許可證》有效期為5年，而小餐飲登記許可證有效期只有3年，這些都是根據(jù)其流動(dòng)性大、經(jīng)營環(huán)境復(fù)雜等特點(diǎn)所制定的，是對(duì)現(xiàn)有政策的細(xì)化，也是對(duì)現(xiàn)行政策缺陷的補(bǔ)充。

（3）漸進(jìn)模型重視目標(biāo)與方案之間的動(dòng)態(tài)調(diào)整。在中國，法律的制定從來都不是一蹴而就的。隨著時(shí)代轉(zhuǎn)變，人們物質(zhì)生活水平不斷提高，對(duì)于法治社會(huì)的要求有了更高的追求，我國的法律也在這個(gè)過程中不斷進(jìn)行修正、修訂。在廣西的偏遠(yuǎn)地區(qū)，食品經(jīng)營戶因其“小、散、雜”等特點(diǎn)，對(duì)于食品經(jīng)營許可登記有了新的需求，于是廣西的市場監(jiān)管部門為適應(yīng)其特點(diǎn)，先后制定了一系列的辦法，為實(shí)現(xiàn)廣西的食品許可登記工作高效化提供了強(qiáng)有力的幫助，正是在政策目標(biāo)者與政策制定者之間不斷地反饋與調(diào)節(jié)，才產(chǎn)生了這些基于基本法所制定的、適應(yīng)地方特色的食品經(jīng)營許可登記管理政策。漸進(jìn)模型認(rèn)為政策的制定不完全是一次理性的過程，而是在試探和摸索中根據(jù)反饋不斷調(diào)節(jié)。中國的政策也一直是遵循這樣一個(gè)原則，因此政策的推行需要不斷進(jìn)行更正，使其更加符合實(shí)際，得到更有效的落實(shí)[2]。

3 對(duì)策建議

漸進(jìn)模型的特點(diǎn)決定了它能夠在原有政策基礎(chǔ)上，逐漸優(yōu)化，查缺補(bǔ)漏，有利于對(duì)政策因環(huán)境改變而出現(xiàn)的漏洞逐步修正，從而確保實(shí)現(xiàn)政策實(shí)行的目標(biāo)。但是它的缺點(diǎn)也比較明顯，漸進(jìn)模型是以現(xiàn)有政策為基礎(chǔ)逐步進(jìn)行修正，存在著一定的保守性，不符合社會(huì)變革需要，因此根據(jù)漸進(jìn)模型的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，結(jié)合《小食雜店登記辦法》等食品許可登記辦法的推行，本文提出一些對(duì)策和建議，希望能夠結(jié)合廣西的食品許可登記特點(diǎn)更加完善各類食品經(jīng)營戶的食品許可登記，為優(yōu)化營商環(huán)境、強(qiáng)化市場監(jiān)管提供參考。

（1）適當(dāng)調(diào)整小食雜店的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。食品生產(chǎn)經(jīng)營登記的目的就是為了對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的經(jīng)營場所、經(jīng)營范圍等信息進(jìn)行審核，屬于食品安全監(jiān)管的事前監(jiān)管，通過設(shè)立門檻對(duì)經(jīng)營者的經(jīng)營條件把好關(guān)，從而引導(dǎo)其規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。

《小食雜店登記辦法》中對(duì)于小食雜店的認(rèn)定僅限于經(jīng)營場所在20 m2以下，從業(yè)人員3人以下的從事食品、食用農(nóng)產(chǎn)品零售的副食品店、小賣部、便利店、小商店等經(jīng)營者[2]。對(duì)于這個(gè)認(rèn)定范圍，其實(shí)可以進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)于經(jīng)營面積比較大的綜合店、百貨店，雖然其經(jīng)營場所面積大，但其用于食品經(jīng)營的面積僅劃定在店中的一部分區(qū)域，那么可以在辦法中將該部分商店納入食雜店的范圍內(nèi)，但是要對(duì)其營業(yè)場所的食品經(jīng)營區(qū)域進(jìn)行測量，并要求經(jīng)營者簽訂承諾不能私自擴(kuò)大食品經(jīng)營區(qū)域和超范圍經(jīng)營，從而簡便經(jīng)營者的許可登記，通過市場主體登記簡化、省略食品經(jīng)營許可登記的同時(shí)也起到了規(guī)范食品經(jīng)營活動(dòng)，加強(qiáng)食品監(jiān)管的作用，也可在辦理《營業(yè)執(zhí)照》時(shí)，要求經(jīng)營者遞交《健康證》、場地布局圖等辦理《食品經(jīng)營許可證》所需要遞交的材料，并且要求其做好食品安全承諾。通過市場主體登記簡化、省略食品經(jīng)營許可登記的同時(shí)也起到了規(guī)范食品經(jīng)營活動(dòng)，加強(qiáng)食品監(jiān)管的作用。再進(jìn)一步，可以根據(jù)這個(gè)辦法針對(duì)餐飲服務(wù)經(jīng)營者制定實(shí)行同類型辦法，將餐飲服務(wù)的食品經(jīng)營登記也納入到市場主體登記中，逐步將食品經(jīng)營許可登記這一職能融合到市場主體登記管理當(dāng)中，使得食品經(jīng)營者能夠憑借一照通行，無需辦理更多其他許可[3-4]。同時(shí)逐步將食品經(jīng)營許可融入到市場主體登記管理，也是市場監(jiān)管實(shí)現(xiàn)職能融合的一個(gè)必經(jīng)途徑。

（2）強(qiáng)化小食雜店的經(jīng)營監(jiān)管。簡化食品經(jīng)營許可登記不意味著放松監(jiān)管，相反，小食雜店的認(rèn)定大多是交通不便的鄉(xiāng)村小賣店或者學(xué)校周邊銷售零食的小商店，鄉(xiāng)村小賣店因?yàn)檫M(jìn)貨不便因此會(huì)通過增加一次性進(jìn)貨數(shù)量從而減少進(jìn)貨次數(shù)，進(jìn)貨過多銷量不好的話容易出現(xiàn)過期變質(zhì)食品，鄉(xiāng)村小賣店又因成本低繼續(xù)銷售，結(jié)果往往容易出現(xiàn)食品安全問題，而學(xué)校周邊的小商店因?yàn)橹苯愉N售人群是中小學(xué)生，也是食品安全事故易發(fā)人群，因此對(duì)于這兩類小食雜店，在其辦理市場主體登記后，要注重事中事后監(jiān)管，要求經(jīng)營者做好進(jìn)銷貨臺(tái)賬，進(jìn)貨時(shí)做好索證索票工作，保證其經(jīng)營的食品安全、衛(wèi)生。對(duì)于存在經(jīng)營違法問題的經(jīng)營戶，要嚴(yán)厲處罰，不能讓食品經(jīng)營許可登記的簡化變成了違法犯罪的借口。

（3）加強(qiáng)政策宣傳。每項(xiàng)政策從制定施行到有效落實(shí)，都需要經(jīng)過大量的宣傳才能為民眾所知曉。《小食雜店登記辦法》于2019年9月由廣西市場監(jiān)督管理局制定并決定開始試行，但是至2019年底各地辦理登記的小食雜店仍寥寥無幾，一方面有些地區(qū)符合該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的食品店較少，另一方面也有宣傳少，人們對(duì)政策不了解或了解不深入的原因，因此市場監(jiān)管部門應(yīng)該根據(jù)《小食雜店登記辦法》的政策目標(biāo)人群開展針對(duì)性宣傳。

4 結(jié)語

漸進(jìn)模型的特點(diǎn)是在原有的政策基礎(chǔ)上根據(jù)目標(biāo)與方案的反饋逐漸彌補(bǔ)政策的缺陷，沒有任何一條公共政策能夠適應(yīng)所有的環(huán)境，也沒有一條公共政策完全沒有缺陷，只有最符合當(dāng)時(shí)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的政策。所有的政策都需要隨著環(huán)境的改變不斷進(jìn)行修訂彌補(bǔ)。廣西頒布并試行《小食雜店登記辦法》是其根據(jù)廣西食品經(jīng)營者的特點(diǎn)在原有的政策上進(jìn)行的，是原有政策的進(jìn)一步細(xì)化和補(bǔ)充，具有針對(duì)性，也帶著廣西的政策特色。中國的其他地區(qū)，也會(huì)因地制宜，制定實(shí)施符合其地方特色的食品許可登記辦法[5]。只有真正便利食品經(jīng)營許可登記的同時(shí)又加強(qiáng)食品安全的監(jiān)管，規(guī)范食品經(jīng)營活動(dòng)的政策才能稱得上一個(gè)成功的公共政策。