國內農村市場化保潔機制研究的述評

孫渴望 任學良 艾春渤 何宏運

（1.2.3.河北省唐山市樂亭縣馬頭營鎮政府，河北 唐山 063600；4.國網樂亭縣供電公司，河北 唐山 063600）

隨著我國縣域、鎮域經濟發展，大批工商業產品涌入農村消費市場，農業生產規范化和標準化不斷普及，農業農村垃圾逐年增加，遠遠超過了農村環境的自凈能力，原本被城市人羨慕的農村自然環境遭到嚴重破壞。隨之而來的地下水、地表水污染，重金屬污染，白色垃圾污染等現象層出不窮。由于基層政府人力、財力、物力、技術的嚴重不足，農業農村垃圾收集難、處理難，已成為制約農村城鎮化建設、可持續發展的突出矛盾之一。

市場化保潔機制屬于政府購買第三方服務的具體表現，相較于傳統農村保潔機制有明顯優勢。一是實現了基層政府有限資金的集中使用，使行政區域內所有需要保潔的基本行政單元享受到優質保潔器材、技術、人力等資源。二是降低了基層政府對上、對下的行政風險。三是為基層政府節約了大量人力成本。四是便于統一進行指揮和調度。五是實現了農業農村垃圾的高效收集和轉運。六是資金的高度集中使用，降低了底層基本行政單元長期面臨的資金壓力。等等。目前，國內學者結合國內外現狀，做出大量關于市場化保潔機制的研究，得到了很多具有針對性、創新性、啟發性的研究成果，為國內通過市場化機制應對城市垃圾問題構建出了相對完善的理論體系，也在一定程度上可以作為農村市場化保潔機制推廣的理論參考。但直接針對農村施行市場化保潔機制的研究不多。本文意圖在對國內部分學者的相關文獻進行總結梳理的基礎上，提出農村市場化保潔機制面臨的新問題，以及需要繼續探索的方向。

一、國內相關研究

目前，國內學者針對市場化保潔機制及其相關問題的研究成果較多，主要集中于市場化保潔機制理論與城市環衛保潔方面，在施行市場化保潔機制上的實踐也取得了較好成績，筆者進行了概括分析。

（一）市場化保潔機制理論研究

國內政府購買第三方服務的模式起步較晚，最早可追溯至20 世紀末。伴隨著社會高速發展，政府職能由全能型向精細化服務型轉變，人民群眾日益增長的高標準公共服務需求，與政府難以滿足高標準公共服務供給之間的矛盾逐漸顯露。十余年遍地開花式的發展，地方政府購買公共服務的模式幾乎滲透到每大類社會公共管理的領域中，市場化保潔機制也應運而生。

學者徐麗在《引入市場機制，加快城市環衛市場化改革進程》中認為，環衛作業是市場化經濟的必然，環衛市場化改革，要做好招商引資、公開透明、引入競爭、開拓市場化資金獲取及運轉渠道。學者李永清在《公共服務改革：市場化、半市場化與逆市場化》中認為，城市環衛服務市場化的大趨勢不可阻擋，但要警惕半市場化和逆市場化現象，并詳細闡明了半市場化與逆市場化形成的原因及危害。學者楊明生、胡元軍、萬年芳在《環衛事業何以走不出“模擬”市場化》中認為，“模擬市場化”只是環衛事業有市場化的“空殼子”，經費不足、運作機制不完善、從業人員素質低、政府管理水平差是制約環衛事業真正走向市場化的原因。永新縣政府辦公室在《走城市環衛管理市場化之路》中給出了一套地方政府比較成熟的市場化保潔機制的新型管理方向，即通過頂層管理機構設計、干管分離及動態監管、保障資金投入等方面，實現了本區域市場化保潔的良性循環。學者劉建紅在《環衛保潔市場化監管機制研究》中，詳細分析了環衛保潔市場化監管機制的意義和價值，提出了加強對保潔公司的監管、完善考核標準、制定標準體系等建議。

針對市場化保潔機制的理論研究，國內學者取得了較為全面的成果，但停留于理論層面的居多。需要注意的是，公共服務因其自身所具備的范圍廣、標準差異化、情況復雜、成本高、涉及部門較多等原因，單單做好制度上的頂層設計還遠遠不夠。

（二）城市市場化保潔的研究

我國城市市場化保潔的研究較豐富，各地的成功案例及實踐很多，并且逐漸形成了相對成熟的模板。學者葉峰、于登才在《城市環衛保潔市場化改革的調查與思考——給予江蘇省宿遷市采用PPP 模式構建“大環衛”體系的實踐》中，詳細介紹了江蘇省宿遷市實現了城市環境衛生的信息化、一體化、集團規模化。學者上官順結在《城市環境衛生管理市場化運作研究——以泉州市豐澤區為例》中，詳細介紹了泉州市施行市場化城市保潔的過程、不足，并給出了建議。他認為，市場化保潔機制要對政府和市場的定位進行明確，增加多種市場主體，遵循資源配置在市場中的作用。學者金鈺麟在《政府公共服務市場化過程中的問題與對策——以上海市容環衛行業市場化改革為例》中將城市市場化保潔機制的體制改革的深度和廣度進行了進一步探討，他建議加強非經營性服務和經營性服務的權屬界定，通過強化監管和評價體系監督市場行為，并優化相關的政策指導。學者孫愛東在《徐州市道路清掃保潔經費支出績效評價指標體系研究》中，給出了一套科學而精確的評價體系，然而在可操作性上，難以與基層政府對農村市場化保潔機制的評價需求相匹配。

學者鄭德山、吳聲鳳、楊筱燕、吳廣斌、何靜、孔祥棟分別詳細介紹了天津市、徐州市、上海市、包頭市、濟南市實施城市市場化保潔的成功經驗。他們認為，在實施城市市場化保潔改革過程中，政府的政策引導、監督管理不可或缺，政府雖購買了第三方服務，并不意味著政府管理責任的弱化，反而應該增強；城市市場化保潔應該鼓勵多元化參與，群眾、營利性組織、非營利性組織等均應作為平等主體參與到城市市場化保潔體系當中，各司其職，發揮出應有作用；政府應遵循市場規律，建立起完善的準入機制及評價體系，確保第三方能稱職地盡到義務；等等。

可以看到，全國多個城市在實施市場化保潔的過程中存在一些問題，主要集中在資金、權責、監管、市場機制等方面。農村市場化保潔機制從建設到運營的過程中，城市市場化保潔機制的成功經驗可以提供一定的參考。但考慮到廣大農村與城市之間的巨大差別，將城市市場化保潔的成熟模板照搬到農村是非常不切合實際的。農業農村垃圾與城市垃圾之間主要區別表現為以下特征：一是農業農村垃圾分布廣泛。二是農業農村垃圾短期內難以實現分類，也是農業農村垃圾資源化利用的最大阻礙。三是農業農村垃圾收集轉運的資金和人力成本極高。四是農業垃圾占比高，污染嚴重。相較于農民日常生活產生的垃圾，農業垃圾造成的環境傷害更強、更持久。農村市場化保潔應遵循市場化保潔機制的理念，并在此基礎上立足農業生產和農村實際，在體制機制和現有的資源利用上進行更深入的創新和摸索。

（三）農村市場化保潔的研究

國內專門針對農村市場化保潔的研究相對較少，且主要以個案研究的方式居多。學者殷旭斐在《鄧州市農村生活垃圾治理市場化取向研究》中，較為系統地介紹了鄧州市農村垃圾處理市場化的經驗，他認為，農村實現垃圾處理市場化是大勢所趨，政府應履行好環境保護職能，處理好與市場主體之間的關系。記者韓琳、李曉玲在《農村保潔市場化運作好》中認為，基層鄉鎮政府在農村市場化保潔實施過程中起著關鍵的、不可或缺的作用，基層鄉鎮政府要遵循市場規律，做好監督，借此搭建起良好就業平臺，鼓勵創業、吸引人才。學者孫建民在《農村環境衛生長效保潔市場化運作的初步探討》中詳細介紹了江蘇省吳江市震澤鎮實施農村環境衛生市場化保潔機制的成熟經驗，他認為基層政府的責任不可推卸、多方面保障資金是關鍵、合理制度是抓手、強化群眾宣傳教育是基礎。學者詹晨霞在《市場化與公共服務的有效供給：浙江省溫嶺市澤國鎮環衛服務市場化的個案研究》中，從公共服務理論與實踐的視角對農村市場化保潔機制進行了較為全面的分析和評價。上述文獻主要從大框架作為切入點對農業農村市場化保潔機制進行探討，未能很好地展開其不足之處并進行研究，且個案研究往往不具備較強的代表性，難以為實踐提供精確指導。

學者彭申華在《農村垃圾處理現狀及對策研究——以吉安市安福縣為例》中，通過對吉安市安福縣農村市場化保潔機制的系統研究，針對農村市場化保潔給出了創新性參考。彭申華提出了垃圾源頭減量的創新論點，他認為應警惕農民生活水平提高帶來的塑料制品、紙制品污染，尋求其良好的回收和再加工方式；在市場化保潔的過程中，漸進性地引入農村垃圾分類，有利于提升農民環境衛生意識，提高垃圾資源化利用率；從具體法律法務問題著手，健全相關法制體系，為實現農業農村市場化保潔奠定基礎。彭申華認為，處理農村垃圾的重點應該放在垃圾源頭減量方面。然而就目前農業農村垃圾現狀而言，彭申華垃圾源頭減量觀點尚存在些許不妥之處。首先，農村白色污染主要源自農業生產和農民生活兩大方面。農林牧漁四大產業產生的白色垃圾總量幾乎與農民日常生活產生的白色垃圾總量相當甚至更多，單純改善快遞等個別行業帶來的白色垃圾污染，于總量相比意義不大。其次，高質量、大規模地建設垃圾回收體系，在當前農業農村環境衛生資金匱乏的大背景下極難實現，且運營維護成本極高。再次，良好的垃圾回收體系前提是實現垃圾的細化分類，在目前農業農村垃圾難以分類的前提下顯得遙不可及。最后，源頭垃圾減量需要全社會多層次、多主體的聯動參與，周期長且結果無法預料，難以從根本上緩解當前的農業農村垃圾現狀。

二、農村市場化保潔機制的新研究方向

（一）市場化只是機制，根本目的是消滅垃圾

農村市場化保潔機制的研究，必須立足于消滅垃圾這一根本目的之上，檢測一種市場化保潔機制是否真正有效，也當以消滅了多少垃圾為衡量。需要注意的是，目前農村處理垃圾的方式，露天堆放和填埋占比較高，農村市場化保潔機制與城市市場化保潔機制在這一點上有著共通性，不能只是單純地“垃圾搬運”。應該注重以市場化保潔機制為契機，構建起初步的垃圾分類、垃圾無害化處理、垃圾資源化利用產業鏈。

（二）節約成本，花最少的錢辦最多的事

與城市市場化保潔不同，資金問題始終是農村垃圾處理的最大障礙，拓寬鄉鎮政府建立農村市場化保潔機制的資金渠道勢在必行，值得更進一步探討。單就鄉鎮為主體來看，大部分鄉鎮較難通過市場化機制實現保潔企業的自我“造血”，長期維持資金“輸血”的狀態無法避免，上級補助資金在資金總量上仍然占據絕大多數，這種狀態在短期內亦無法改變。所以，作為施行農村市場化保潔機制主體的鄉鎮政府，應該注重在各個環節上節約成本，進一步調動起各方面資源，注重機制創新、靈活應變，開拓資金渠道的同時，花最少的錢辦最多的事。

（三）垃圾無害化處理是當務之急，且與市場化機制契合度最高

短期內，農業農村垃圾全部實施分類及資源化利用，在實際操作、資金和技術上較難實現。應用目前國內較為先進分布式垃圾無害化處理技術，較少資金卻可以達到全部垃圾無害化處理的目標。以一個2.5 萬常住人口的鄉鎮為例。湖南某公司生產的小型垃圾處理設備，可以覆蓋8000-10000 人，每套設備每年運營成本約為10 萬元。該鎮將所有行政村保潔服務全部承包給本地兩家小型保潔公司，保潔公司定期將垃圾收運到鎮中部的三個小型垃圾處理站，由工作人員進行簡單分類后，部分可利用垃圾定期由保潔公司運送到縣級大型垃圾資源化利用場所，剩余不適合資源化利用的垃圾，則由本鎮三個小型垃圾處理設備進行低溫熱解，無害廢棄物直接填埋。鄉鎮政府只需負擔每年約30 萬財政開支，保潔公司運轉資金則由各村集體負擔。農村市場化保潔機制與成本低廉的分布式小型垃圾處理站相得益彰，大大降低了垃圾收集、轉運、處理的成本，也能夠實現將垃圾消滅在基層的初衷。

（四）深刻認識市場化保潔機制中的根本矛盾

撥開現象看本質，政府向第三方購買保潔服務的行為，只是單純的市場行為，保潔服務作為商品，具備了實體商品的所有特征，且有著實體商品不具備的特性，那便是商品質量難以衡量。政府作為客戶向第三方購買商品，必然對商品的質量要求高且尋求更低的價格。對于提供商品的第三方，出于逐利的原則，為了節約成本，在政府監管不到位、資金缺乏、評價體系不健全等情況下，也很容易出現“質量問題”。從商品經濟角度看，政府與第三方處于矛盾關系，并非合作共贏關系。關于市場化保潔機制的矛盾問題，國內學者把主要解決辦法放到了政府監管上，力求建立一套相對精準的質量評價體系，結果差強人意。有的學者以政府與第三方“合作共贏”為切入點展開研究，則難以揭示問題根源。如何在未來引入農村市場化保潔機制質量評價的標準化、公開透明、公平公正、全社會參與的評價體系，仍然有待進一步研究。

（五）政府在市場化保潔機制中的責任及職能轉變

市場化機制并不意味著政府“甩手不管”，在實施過程中，政府的責任與職能發生轉變的情況，必須引起重視并進行進一步研究，避免政府打著“市場化”的幌子逃避責任、不擔當不作為。以農村市場化保潔機制中的基層政府為例。如果基層政府將保潔公司作為應對上級檢查的“工具”，有上級檢查的時候突擊干，沒檢查的時候不干，怎么辦？一個簡單的問題揭示出了最深層次的購買動因。倘若基層政府無法在公共服務市場化大潮中找準自身責任及職能定位，可能會適得其反。尤其在農村保潔領域，農村垃圾具有明顯的季節性、分散性、種類雜等特點，且村內大量農業廢棄物、坑塘、水道等區域需要按時清理，這就要求長久的保潔機制作為支撐。如何保證基層政府在施行市場化保潔機制中“不忘初衷、真管、真干”，還需要對實踐進行更多的細致研究。

（六）遵循市場規律，警惕過度市場化帶來的危害

前文中，有學者認為要警惕市場化機制中的“逆市場化”帶來的危害。筆者結合工作實際，反而認為基層政府在購買農村保潔服務時，應在遵循市場規律的基礎上實現較大程度的“逆市場化”。當然，兩種“逆市場化”的概念有所不同。前者提到的“逆市場化”是指政府徹底摒棄市場化，繼續走之前供給型的老模式，筆者所認為的“逆市場化”，則是政府在購買公共服務后，增加政府管理和監督在實施中過程的權重，以規避過度市場化帶來的危害。閱讀大量參考文獻后，筆者認為，過度市場化主要表現在縣區級行政單位只把保潔服務承包給一家或者少數企業手中，市場經濟中競爭機制的良性作用不明顯。尤其在農村保潔方面，農村垃圾的分布特征決定了單位質量的農村垃圾清理很難節約成本，大型保潔企業一旦承接了大面積的農村保潔作業，表面上報價低了，政府支付的資金少了，為了實現盈利，保潔企業“偷工減料”在所難免且難以監管，無形中也背離了農村市場化保潔機制的初衷。實施農村市場化保潔機制的政府級別中，以縣區級、鄉鎮級為主，兩級政府中，哪一級政府作為主體更加高效？目前現有的參考文獻尚未進行過探討。

三、結論

總體來看，國內學者在對市場化保潔機制的研究上，難以擺脫西方市場化公共服務理論以及城市市場化保潔機制的理論影子，為數不多的專門針對農村市場化保潔機制的研究，較為缺乏可操作性的、實踐性的理論支撐，且尚未形成較為系統的專門理論，一些涉及資金、保潔業務、權責、法務、市場規律等多方面的問題，未能進行更進一步的研究。筆者以此作為研究的落腳點，結合農村實際，分析農村市場化保潔機制在實施過程中的主要問題，探尋行之有效的方法，歸納出一些尚欠缺的研究方向，為形成適應當前農村現狀的市場化保潔機制體系提供理論參考。