治理之道：探索基層社會治理新路徑

石國華

（北京聯合大學，北京 100101）

一、前言

“十四五”時期是我國全面實現小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，開啟全面社會主義現代化國家新征程的第一個五年[1]。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（下文簡稱《綱要》）的第五十一章“構建基層社會治理新格局”中明確指出要：“夯實基層社會治理，建立黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層社會治理體系。”[2]基層是我國人民群眾生活休憩的家園，是治國安邦的根基，是社會治理的重要支撐和力量。習總書記反復強調：“黨的工作最堅實的力量在基層，經濟社會發展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把基層打基礎作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放松。”2021年的全國兩會上，“基層社會治理”成為“高頻詞”，一場突如其來的新冠肺炎疫情，就是一次對基層社會治理成效的檢驗。“基礎不牢，地動山搖。”目前，我國雖然處于重要戰略機遇期，但面臨日趨復雜的國際環境、日漸低迷的世界經濟、反復無常的肺炎疫情和復雜多變的國內政治格局，只有立足于社會主義初級階段基本國情，著力探索基層社會治理新路徑，推進社會治理體系和治理能力現代化，著力解決人民群眾矛盾問題，才能形成社會“安定有序”、人民“安居樂業”的全新治理格局。

二、構建基層社會治理新格局的現代化理論邏輯

（一）推動社會治理重心向基層下移

“社會管理”一詞首次出現在1988 年的《關于國務院機構改革方案的說明》中，并在2002 年的中共十六大報告中被列為政府的四項主要職能之一，其主要職責是維護社會穩定，完成社會主義現代化改革和發展的繁重任務，促進社會環境的長期和諧穩定。加強社會管理，是構建社會主義和諧社會的具體途徑。2013 年，在中國共產黨十八屆三中全會中第一次提出了“社會治理”的命題，標志著我國政府職能實現了從“社會管理”到“社會治理”的新變化，推動了社會管理理論與實踐的發展與創新。在這一背景下，北京、上海、江蘇等省市，堅持貫徹和落實黨的方針政策和發展戰略，立足于本地實際，積極構建“共建共享共治”的社會治理格局，重點解決人民群眾關心的各種社會問題，包括人民內部矛盾問題、公共安全問題、流動人口問題、刑事犯罪問題、信息網絡建設問題等。早在浙江考察期間，習總書記就十分注重基層的黨建工作和組織建設。2014 年，習總書記在政府工作報告中指出：“社會治理的重心必須落實到城鄉、社區。”基層是我國社會治理最深厚的支撐，是推動社會主義現代化建設的決定性力量，是全面落實國家各項政策的最大責任主體，也是實現我黨長期執政和國家長久治安的基礎。只有搞好基層社會治理，構建基層治理新格局，才是創新我國社會治理的重要突破口。

（二）基層建設發展促進社會治理創新

我黨在探索基層社會治理有著悠久的歷史，從堅決貫徹“走群眾路線”，到“小事不出村，大事不出鄉鎮”的“楓橋經驗”，到構建“自治、法治、德治”的現代化基層社會治理體系。“楓橋經驗”告訴我們，第一，只有緊密聯系群眾、發動群眾、深入群眾，堅持黨的群眾路線，改善群眾生活，滿足群眾需求，才能切實搞好社會治理工作。第二，必須與時俱進，積極融合數字時代和新媒體時代的先進產物，推動基層社會治理工作從“縱向管理”向“扁平化”、從“人管人”向“技術參與管理”、從“各自為政”向“融合發展”的方向轉型，形成智慧化、數字化和便利化源頭治理的新格局，實現從源頭上發現問題，在基層解決問題。在政策推動下，2014 年，上海市委制定了改革創新基層治理的“1+6”文件，其中明確指出：“要加強黨的領導，統籌社區發展，實施綜合治理，動員社區參與，完善參與平臺，健全基層自治機制。”同時，通過引入“考核體系”，檢驗居民對自治的滿意度，以此促進社區職能和社區職能轉變。2018 年，北京市政府在深入調研和探索實踐基礎上，確立了黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”的街鄉管理體制，成功創新了城鄉治理思路。經驗啟示我們，只有堅持以黨建為引領，以人民群眾為中心，以問題為導向，統籌黨政部門，構建高效的基層治理體系，真正為人民辦實事，才能讓人民群眾有更多獲得感和幸福感。

（三）數字化技術促進基層社會治理扁平化發展

當前全球已經進入了智能化、數字化時代，將數字化技術和數字管理融入到基層社會治理體系中，是傳統社會治理體系的創新發展。首先，“楓橋經驗”反映了社會治理的“三個轉型”：一是互聯網的廣泛應用，推動我國社會發展和基層社會的扁平化發展；二是從傳統以“人工”為主的治理方式逐漸向以“人工+機器”的方式轉變，通過構建數據共享平臺和統一服務平臺，有效解決長期以往困擾人們的數據分隔問題、管理工作效率低問題；三是從各部門“各自為政”轉變為“融合發展”，使社會治理和社會服務得到很好發展。其次，在2020年的新冠肺炎疫情抗戰中，數字化技術發揮了重要的作用，對居民的出行記錄、疫苗注射情況、核酸檢測數據、健康數據都集中在同一平臺上，可實現對相關數據的實時監控和管理，這為抗疫工作帶來了極大便利。此外，近年來，伴隨著我國智慧城市的快速建設，物聯網、人工智能和云計算等現代化技術已經充分滲透到城市的每一個角落，不僅提高了政府信息透明度、改變政民互動方式，而且能為人民群眾提供更高質量更加精準的公共服務，推動了基層社會治理方式的轉型[3]。

三、構建基層社會治理新格局的路徑

（一）以“黨建”為引領，筑牢基層黨組織戰斗力

1.發揮黨建政治引領作用，建立廣泛社會心理認同

推進社會治理，關鍵在黨，重心在基層，以黨建為引領，并不是簡單的喊口號，而是應提高基層黨組織的政治站位，突出基層黨組織的政治功能，把基層黨組織的政治優勢和組織優勢轉化為群眾工作中的優勢，從而更好地服務人民群眾，推動經濟社會發展。我黨是一個具有鮮明政治屬性和高度政治自覺的執政黨，發揮黨建政治引領作用，就是要將思想政治教育貫穿于基層黨組織建設中，抓好政治理論學習，促使黨員干部在常學常新習總書記新時代中國特色社會主義思想中堅定共產黨人理念信念，加強理論修養，扎實掌握黨務知識，成為中國特色社會主義理想的積極踐行者。黨建工作的核心本質就是黨的領導下，將黨組織與黨員、干部和人民群眾緊密聯系起來，將黨的制度與社會治理制度有效結合，讓廣大人民群眾了解黨的方針和政策，使其積極參與決策、協商、共建的治理過程中，從而有效提升基層黨組織凝聚力和戰斗力，為構建共建共享共治的社會治理新格局奠定組織基礎。

2.發揮黨建功能引領作用，打通聯系服務群眾最后“一公里”

（1）表率引領，抓好隊伍建設

“打鐵還需自身硬。”做好基層黨建工作的關鍵在于黨員隊伍的整體水平。要以“四抓兩整治”，深入推進基層黨組織建設，抓好黨支部書記隊伍建設，優選配強支部書記，加強優秀人才隊伍儲備。加強黨員精準管理，圍繞“學有系列、做有帶教、思有深度、攻有專業”等四個維度，充分發揮老支部書記先鋒帶頭作用，針對年輕干部經驗不足的特點，制定專題系列課程，幫助他們錘煉政治品格、提升專業水平。基層黨組織宣傳貫徹黨的主張和決定，充分發揮黨組織統籌協調功能和廣大黨員的先鋒模范作用，逐步探索黨建引領基層社會治理新路徑。

（2）扎根群眾，提高服務水平

人民群眾是基層社會治理的重點對象，也是踐行主體。基層社會治理只有扎根群眾之中，將服務群眾作為黨建工作的主要職責，盡心盡力為群眾辦實事、辦好身邊的事，使群眾對美好生活的向往變成現實，才能實現基層黨建引領和服務水平整體躍升。基層黨建的鮮明主題是“服務”，服務的主體是廣大基層黨員，只有充分調動他們工作主動性，增強黨員服務意識，全心全意為人民群眾服務才有可能實現。積極推動基層黨員薪酬待遇改革，大力推廣黨員先鋒崗和志愿服務隊，全面打造過硬的基層服務隊伍；定期開展選評表彰，堅持示范帶動，筑牢支部戰斗力，努力打造共建共治共享的社區治理格局。

（二）以“互聯網+”為載體，形成城市網格化治理新格局

1.以“互聯網+黨建”，激活基層活力

“互聯網+黨建”是指在基層黨建領域中充分利用大數據、物聯網、云計算、移動社交等前沿技術，構建“線上+線下”相互融合，且“黨組健網、黨委用網、支部上網、黨員在網”的黨建工作新格局，以平臺突破時空限制，將基層黨組織中的所有黨員凝聚在同一個平臺，實現組織動員“一呼百應”，消除黨建工作忙去、空白點；按照“黨員在哪里，黨組織就要覆蓋在哪里”的基本要求，依托“互聯網”，建立網絡黨支部，讓“數據多跑路，黨員少走路”，做到黨員流動不流失，同時將流動黨員全面納入基層黨組織管理中，創新開展網絡組織生活，定期了解流動黨員的思想工作情況；依托“互聯網+”，把基層黨員培訓、志愿服務、學習參觀、參加活動等信息進行數據化處理，為黨員考核和評優評獎提供全方位的信息支持，從而實現對廣大黨員開展精準研判、精準教育、精準指導、精準幫扶，有效激活基層社會治理活力。

2.以“互聯網+基層治理”，建立城市治理新模式

基層社會治理的主體是人民群眾，只有發揮人民群眾的力量，使其成為基層治理的“生力軍”乃至“主力軍”，才能促進社會治理的創新。通過“互聯網+”，可以建立多元溝通渠道，給廣大人民群眾提供參與社會治理的平臺和機會。中共中央、國務院頒布的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中提出：“要實施‘互聯網+基層治理’行動，提升基層治理數字化智能化水平。”“浦東e 家園”是浦東率先在籌建區鎮聯動的網格化管理平臺，不僅將公安系統、市民服務熱線、環境熱線等納入其中，而且形成以問題為導向，以解決問題為目的的基層社會治理新模式。蘇州市通過“寒山聞鐘”網絡理政平臺、數字化城管APP、當地“12345熱線”等為廣大人民群眾提供表達民意、反映訴求的平臺和機會；廣州在貴州，利用“云上貴州”系統，讓社區居民在家門口就能享受政務服務。實踐證明，互聯網+基層政治，可以有效激發基層社會治理創新的能量。

（三）以“社區”為單位，打造共建共治共享基層治理格局

1.喚醒社區治理內在動能，尊重社區居民主體地位

社區是基層社會治理的基本單元，也是我國社會治理體系中的重要組成部分。當前社區治理工作容易忽視居民的主體性，有的基層黨員只是把社區治理看作是簡單的“人管人”，尤其是在當前疫情常態化背景下，一些社區在制定防疫措施時，未能征求居民的意見，導致一些防疫工作付出心血，卻反而不受廣大居民待見。究其原因是社區居民的內在訴求未能得到滿足，他們體驗不到參與感、存在感。社區不僅僅是一處用四面圍墻圍起來的居住區域，而是居民之間維系情感的空間和平臺，生活在同一個社區的居民對自己的社區有著高度的認同感、責任感，他們愿意相互扶持，為營造美好家園而努力。

2.加強人才隊伍建設，提高社區工作人員待遇

推動社區治理，一個要財力支持之外，第二個要有優秀的人才資源保障。社區作為與人民群眾最直接聯系的基層組織機構，社區工作人員的工作態度和工作質量直接影響著基層社會治理各項政策的落地落實。在肺炎疫情保衛戰中，社區工作人員發揮了不可替代的作用，也讓我們意識到社區工作者的重要性。在以往實際工作中，社區治理也暴露出工作人員業務重、流動性大、工作流于形式等諸多問題，隨著未來老齡化社會越來越嚴重，涉及社區養老、文化、健康等工作的開展，都需要依靠于非常專業的社區管理隊伍。因此，加強社區人才隊伍建設是關鍵。第一，應完善社區工作者晉升機制，將一些優秀人才納入到社區工作者體系中；在招聘時，應打破學歷、年齡限制，不斷擴大社區工作者隊伍。第二，加強社區經費保障。在加大社區建設同時，提高社區工作人員待遇，穩定社區工作者隊伍，從而為社區治理奠定有利的人才基礎。

四、結束語

基層是各項政策落實和工作順利實施的“落腳點”，社會治理重心必須落實到基層。我國正處在“十四五”規劃開局之年，基層治理成為當前和今后一個時期的重要課題。只有堅持以黨建為引領，將自治、法治和德治相結合，發揮三者的“乘數效應”，繼續創新基層黨建模式，因地制宜，與時俱進，自主探索，健全黨組織領導的基層治理體系，在治理創新中激發切實為人民群眾辦好事、辦實事的活力，不斷提升服務群眾的能力和水平，才能走出一條高效、務實的基層社會治理之路。