重大決策社會穩定風險評估機制的問題與完善

劉寶全 馮小軍 王亞東

（河南中寶工程管理服務有限公司，河南 洛陽 471000；河南省忠正績效評價咨詢有限公司，河南 洛陽 471000）

一、社會穩定風險評估的切入點

（一）風險識別與風險鏈

風險識別是風險管理各個方面的基礎。在風險事件出現之前，通過系統的文獻收集、訪談、問卷調查等方式，識別風險事件的觸發因素并分析潛在原因，確定決策面臨的風險及其性質，把握其發展趨勢。風險鏈分為兩種形式：單一因素逐步推進的“串聯風險鏈”和多種因素同時推進的“并發風險鏈”。多條風險鏈相互交織，形成風險網絡。風險識別包括對風險因素、風險環境和風險主體的識別，它們共同構成了分析風險鏈的基礎。風險因素識別是風險識別的主要內容，風險環境識別是風險識別的關鍵，風險主體識別是風險識別的重點。風險因素的存在并不一定會導致社會穩定風險。它們最終是否會引發社會風險，取決于風險環境的影響和風險主體的承受能力。

（二）風險估測與預警

風險評估以風險識別為基礎，是風險評估前的準備環節。通過對風險識別過程中收集到的文件、訪談和問卷的分析，采用定性和定量的方法預測和估計風險發生的概率和風險可能造成的損失。風險預警的重點是根據小規模、低危害的風險事件預測風險的發展方向，防止風險的負面影響進一步擴大。成功的預警可以將風險的危害消除在萌芽狀態。將相對獨立的風險估計過程納入風險預警框架進行新的探索，可以從多層次、多角度研究社會風險的發生發展。風險評估不是風險預警的結束，而是一個新的起點。完善的風險預警系統不僅可以預測可能發生的風險事件，還可以為可能發生的風險做好準備，制定應對方案，有效化解風險事件。

（三）風險評估與分析

風險評估是風險管理的核心環節。在風險識別和風險估計的基礎上，對風險概率、風險影響程度和風險水平做出更準確的評價。風險評估采用更加科學、嚴謹的數據收集、統計分析和模型構建來預測風險事件發生的概率以及對經濟和社會造成的損失和負面影響。風險評估是為下一個風險控制環節提供決策參考，即根據風險評估的結論決定是否采取風險控制措施，采取何種風險控制措施，從微觀角度定量分析社會各領域可能存在的對經濟社會健康運行和協調發展的負面影響和損失。這是一種風險防范和規避，以防止風險造成的損失和損害。

二、社會穩定風險評估面臨的挑戰

（一）實施范圍的泛化

穩定理念歷來為我國所重點關注，“社會穩定風險評估”制度的創制即為體現。然而在群體性事件頻發、“維穩”壓力增大的背景下，現行采取列舉式表述的“社會穩定風險評估”制度存在實施范圍泛化的問題。“由于社會穩定風險評估機制探索的時間相對較短且地區發展極不平衡，相關的配套資源積累尚且不足，評估制度的系統建構在行政系統內還缺乏充分的價值共識。”風險評估不僅是一種決策工具，某種程度上可作為免責事由而得到地方政府的青睞，不僅可能導致監管不作為，更有可能出現損害社會公眾合法權益的情形。

（二）風險識別的形式化

由于“社會穩定風險評估”不同于環境影響評估，其風險識別并非完全科學地發現客觀可見的具體指標，而是具有強烈的“交流”色彩。例如，風險調查過程多采用問卷調查和會議方式，以及其他形式。實踐中，風險調查存在形式化、形式化等虛假情況，導致“社會穩定風險評估”程序不規范、不透明，信息披露不充分，甚至重大事項完成后評估程序“補償”。難以識別真正的國家社會穩定風險，將影響當地公眾對重大問題的接受程度，直接影響相關利益群體的合法權益。

（三）風險識別片面化

在社會穩定風險評估過程中，“風險溝通是應對風險不確定性的有效手段，將直接影響公眾對重大問題的信任度”。在社會穩定風險評估過程中，由于地方政府單方面控制溝通權，重大問題的信息公開程度不高，導致“公民和社會組織在風險評估過程中缺乏參與，代表性不足，對具體問題的代表性不足。“這種片面的風險溝通，不僅不利于社會穩定風險的防范和化解，也不符合以人民為中心的高質量發展理念的要求。

三、社會穩定風險評估的制度應對

（一）強化“社會穩定風險評估”的參與功能

作為中國特色協商民主實踐的重要制度供給，“社會穩定風險評估”制度是中國共產黨群眾路線理念下的重要工具。在未來高質量發展的要求下，“社會穩定風險評估”制度有望實現公共決策的民主化、法治化、科學化，從而增強社會治理的合法性、有效性和適應性。在高質量發展的要求下，要強化“社會穩定風險評估”的參與功能，運用社會穩定風險評估制度，實現公眾參與重大事項行政決策，確保社會穩定風險評估民主化。

（二）明確“社會穩定風險評估”的法律程序

要明確“社會穩定風險評估”的法律程序，進一步明確“社會穩定風險評估”的實施范圍。例如，司法決策、互聯網、大數據等新領域發生的重大事件，往往與群眾利益息息相關。也可納入“社會穩定風險評估”范圍，進行系統調查、科學預測與評估，并結合風險評估。根據結論制定相應的風險管理方案和方案，因此也必須有明確的法律程序。首先，《社會穩定風險評估》的適用范圍不應過于局限和封閉。應作為行政決策規范化工具，綜合評價重大問題的合法性、合理性、可行性和可控性。二是將“社會穩定風險評估”作為重大事件的前置程序。風險評估強調事前預防而非事后“補救程序”。再次，將“社會穩定風險評估”作為重大決策的必要程序，進一步細化社會穩定風險評估的內容。最后，要嚴格規范“社會穩定風險評估”的結論使用標準，因地、因時制宜地進行決策。對合法性或合理性嚴重不足、侵害當地公眾合法權益，或超出監管部門風險承受能力的事項，需及時終止；對存在一定社會穩定風險的事項，需采取風險動態跟蹤監測，符合條件之后方可施行。

（三）落實“社會穩定風險評估”的評估責任

問責機制可以作為實施“社會穩定風險評估”制度的保障。在高質量發展的新形勢下，落實“社會穩定風險評估”的評估責任，可以保證不同主體在“社會穩定風險評估”過程中正確理解和對待評估。落實“社會穩定風險評估”過程評估責任，一是建立決策主體責任追究機制。由專門監管機構追究負責社會穩定風險評估的決策機構及其負責人的責任。二是建立考核主體責任追究機制。目前，越來越多的第三方評估機構從事社會穩定風險評估服務。第三方評估機構參與評估可以防止政府既是“運動員”又是“裁判”。因此，首先要明確第三方評價機構對虛假評價等違法評價的法律責任，通過明確法律責任規范第三方評價行業。第三，對于其他參與評價的主體，也需要明確相應的法律責任，以應對傳播虛假信息、聚眾阻撓等違法行為的發生。

四、重大決策社會穩定風險評估中第三方介入機制的原則及路徑

（一）重大決策社會穩定風險評估中第三方介入的原則

1.合法性原則

合法性原則是指重大決策的制定、頒布和實施應該符合國家大政方針政策，嚴格按照法定程序進行審查審批，符合法律規定的議事規則和決策程序。堅持第三方機構介入穩評的合法性原則，應重點考察重大決策是否有充足的法律政策支持依據。在依法治國的理念下，任何與法律相違背的重大決策都會損害政府公信力且不可持續。

2.合理性原則

堅持第三方機構介入穩評的合理性原則，應重點考察重大決策是否反映了絕大多數民眾的意愿；是否兼顧了多元主體的利益，符合人民群眾的現實利益和長遠利益；是否符合經濟社會發展科學規律，堅持把改革力度、發展速度和社會可承受程度有機統一。

3.可行性原則

可行性原則是指重大決策的貫徹、落實、推行、實施的過程應該充分考察時間、空間、人力、物力、財力等客觀因素的制約，采取科學方法進行嚴謹的可行性論證，以符合經濟社會發展現狀和趨勢，且不超出社會承受力。堅持第三方機構介入穩評的可行性原則，應考察重大決策是否符合廣大人民群眾的根本利益，是否征求了公眾意見；是否會給經濟社會發展帶來負面影響；有無引發個體或群體上訪、群體性事件、重大社會治安問題的可能性；是否能夠體現政策的連續性和嚴密性。

4.可控性原則

堅持第三方機構介入穩評的可控性原則，應考察重大決策的實施前期宣傳解釋和輿論引導工作是否充分；在可預見的風險視域內，重大決策引發的社會穩定風險是否可控，是否存在影響社會穩定的其他因素；如果引發社會失穩，是否有配套的預警方案和應急處置預案，使社會風險得到有效防范和化解。

（二）重大決策社會穩定風險評估中第三方介入機制的路徑

1.加強第三方機構準入資格的監督管理機制

當前，重大決策社會穩定風險評估中的第三方介入機制已經成為社會治理創新的新常態。為充分發揮第三方機構的工作職能，政府部門應嚴格規范第三方機構的準入資格，加強資格審查。監督審查從事社會穩定風險評估的第三方機構應具備基本從業條件，包括在民政、工商、司法等部門正式注冊，且正式員工需具備高級專業技術職稱，并有專業領域的外聘專家團隊；具有相應的風險評估及法律咨詢等行政許可的資質證書，且有參與社會穩定風險評估工作的經驗。

2.強化第三方機構工作績效的考核管理制度

政府管理部門應以年度為周期對第三方機構實施嚴格的工作績效考核監督，并實行動態管理，按照考核結果向社會擇優推薦合格的第三方機構，對于不合格的第三方機構令其整改或取消其承擔社會穩定風險評估工作的資格。績效考評包括兩種形式：第一種是常規化的年度綜合考評，以年度為周期，定期向社會公示第三方機構及評級情況，即年度績效考評；第二種是每一個項目完成后，針對項目實施過程中的風險評估結論進行的實時動態信譽評級制度，即項目績效考評。

3.規范第三方機構評估結論的評價管理機制

當前，針對穩評的評估并未引起足夠的重視，學界僅有張樂和童星從過程評價與效果評價相結合的視角對重大決策社會穩定風險評估結論的考評管理進行了探索性研究。對第三方評估效果進行評估，有助于進一步規范第三方機構參與社會穩定風險評估工作，提高穩評的專業性、客觀性和公正性，探索建立行業管理組織，實施第三方機構自我管理、自我監督勢在必行。

五、結論

隨著我國進入高質量發展新階段，要借助高質量發展的東風，不斷修改、調整、完善現有的“社會穩定風險評估”制度，實現社會穩定的有效防范。在實現社會穩定風險有效預防的同時，推動我國經濟發展。