隴中黃土高原解決農村土地撂荒的對策建議
——以蘭州市為例

劉旭挺，楊巧燕，房先平

（蘭州市社會科學院 甘肅,蘭州 730030）

1 引言

我們國家從小學課本就開始講，我國人均耕地不足世界平均水平的一半，用占世界9%的耕地養活了世界近20%的人口。民以食為天，國以糧為安。對于我們這個人地矛盾突出的大國來說，保護耕地就是在保護老百姓的糧食，保護糧食安全就是在保障國家的長治久安。耕地作為農業生產最基本的生產資料，不僅是人類賴以生存的基礎，也是關系到國家糧食安全的重要基礎。黨中央國務院歷來高度重視耕地問題，早在2006年就提出要嚴守18億畝耕地紅線，并指出18億畝耕地是一個具有法律效力的約束性指標,是不可逾越的一道紅線，十八大以來，中央更是出臺了一系列嚴格耕地保護的政策措施，旨在保障農民種糧積極性，提高耕地生產效率，保障耕地不被亂占，防止耕地撂荒。對于深處祖國西北黃土高原的甘肅蘭州來說，耕地普遍地力貧瘠，生產能力低下，種地收益遠低于土地肥沃地區，農民種地積極性較低。近年來隨著城鄉居民收入不斷擴大，農民遷徙自由，農民對土地依賴性不斷下降，導致耕地撂荒問題日益突出。文章以位于隴中黃土高原的蘭州市作為研究對象，分析該地區耕地撂荒的基本情況、主要原因、解決的困難，最后提出解決蘭州市耕地撂荒的意見建議。

2 蘭州市農村耕地基本情況

蘭州市屬于中溫帶亞干旱氣候區，是黃土高原上最干旱的地區之一。夏季氣溫較高，冬季寒冷，晝夜溫差大，四季不分明，年平均降水量330mm左右，由南向北逐漸遞減，降雨多集中在7、8、9三個月，年平均蒸發量1450mm左右，冬春干燥少雨多風沙。年平均氣溫9℃，極端最高40℃，極端最低-23.1℃，年均日照2768小時，無霜期180天。由于蘭州深居西北內陸且海拔較高，來自東部和南部海洋的暖濕氣流無法到達，成雨機會少，境內耕地普遍地力貧瘠，沒有優等耕地，大部分山區耕地為旱地，沒有有效灌溉，耕地種植收益相對較低。

根據蘭州市各區縣農業農村局得到的數據顯示，截至2020年初，全市耕地面積共計293.2萬畝，撂荒地多數分布在交通不便、土地生產力差、遠離村莊的山坡地帶，撂荒地全部為沒有農用水灌溉的旱地。

3 蘭州市農村耕地撂荒的原因分析

通過調研發現，蘭州市農村耕地撂荒的原因主要為以下幾個方面：

3.1 鄉村“空心化”，種地勞動力缺乏

蘭州作為省會城市，西北地區區域性中心城市，城市經濟發展較快，城鄉二元結構差異明顯，城市相對農村能夠提供更多更好的就業機會，經濟收入的“剪刀差”導致的虹吸效應，使得越來越多的農村青壯年勞動力不斷向城市轉移，從而導致了農村人口不斷減少，農村空心化加劇，種地勞動力缺乏。根據蘭州市統計局提供的數據，2019年末蘭州市戶籍人口為331.92萬人，其中鄉村人口96.2萬人，占總人口的28.98%，而同期蘭州市地區生產總值為2837.36億元，第一產業增加值51.68億元僅占GDP總量的1.82%，這就是說用1.82%的產值要“養活”近30%的人口，這顯然是不可能的。經濟結構說明了蘭州市農村戶籍人口實際上大量都在外就業獲得收入，并不在戶籍地生產生活。大量農村里有能力有見識的年輕人通過讀書、入伍、打工等多種形式離開農村走向城市。在城市工作生活的“農二代”，多會選擇在城里購房，孩子出生后在城里上學，雙方老人也因為帶孩子會搬到縣城。這樣一家人都離開農村，承包地如果不找人代種，就面臨撂荒。城鄉發展的不均衡和快速發展的城鎮化導致農村人口大量外出，種地勞動力缺乏，土地撂荒嚴重。

3.2 近郊縣區撂荒地占比高于遠郊縣區

從調研的幾個縣區情況來看，皋蘭縣撂荒地占比最高，其次為城關區為，永登縣、紅古區撂荒地比例最小，僅為2%左右。空間分布上表現出撂荒地數量與該縣區距離城市中心的遠近有“負相關”的關系，離城市中心越近的縣區撂荒地越多，離城市中心越遠的撂荒地越少。特別是皋蘭縣忠和鎮、什川鎮、九合鎮榆中縣的和平鎮、定遠鎮等幾個鄉鎮距離蘭州主城區不到15分鐘的車程，周邊農民多數選擇進城務工放棄耕種土地，致使土地撂荒。永登縣、紅古區距離蘭州主城區都在100公里左右，棄耕打工的比例相對較少。

3.3 農業比較效益低，種糧積極性差

為提升農業經濟效益，提高農民收入，近年來蘭州市不斷進行農業結構調整，積極推廣馬鈴薯主糧化，大力發展高原夏菜、蘭州百合、食用玫瑰、中藥材等特色優勢農業。但受自然稟賦和氣候條件的限制，干旱山區仍以經濟價值較低的小麥、玉米及折糧薯類為主，農戶投入人力物力較多而經濟效益低，耕種意愿不強烈，流轉難度較大；川水地區種植的蔬菜品種以大白菜、菜花為主，品種較單一，價格優勢不明顯。特別由于深加工企業相對少，銷售渠道單一，出現了與市場需求脫節、豐收期產品難賣、價格下跌的局面。

調研中基層普遍反映，土地撂荒的根本原因還是因為農產品價格太低，農民辛辛苦苦把糧食種出來，換來的是虧本，有的時候連化肥錢和種子錢都不夠。如果種地能夠賺到錢，誰都不愿意背井離鄉離開家人外出打工謀生活而把土地撂荒。

以生產高原夏菜、面向東南沿海銷售的榆中縣金崖鎮張家灣村為例，這里一年種植兩茬蔬菜，一茬白菜花每畝產量3000-4000斤，每斤3.5元，除去種子、化肥、農藥、水電費等成本2000元，不計人工成本純收入為10000元；一茬青筍每畝產量6000斤，每斤1.6元，除去成本1500元，純收入為8000元；兩茬蔬菜合計純收入18000元，按戶均5畝耕地計算，年收入可達9萬元，但這是在產銷對路的年份才有的收入。在2016年夏季受南方降雨影響，高原夏菜和南方蔬菜同期上市，菜價暴跌，很多蔬菜爛在地頭而無人問津，菜農損失慘重；有的甚至負債累累，擔心菜價還會下跌，只能選擇將菜地轉給別人，自己進城打工還債。在家種地，不如外出打工掙錢，成了農村人普遍的想法，即使是勉強種植也僅僅是在離家近的地方種點自用糧食而不愿多種，有勞動能力的農民寧可打雜工，花錢買糧食，也不愿意自己種糧，最后干脆棄耕棄種。

3.4 耕地自然條件差、耕力貧瘠

蘭州市地處黃河上游，居甘肅中部黃土高原丘陵溝壑地帶，大陸性氣候明顯，旱雹災害頻發，自然條件制約著農業發展。一是降雨稀少，干旱威脅嚴重。蘭州年均降雨量僅為250-350mm，屬干旱半干旱地區，雨量少而集中，澇災和旱災多發頻發，影響農作物生長和產量質量穩定；二是耕力貧瘠，畝均產量低。全市耕地以旱地為主，農田有效灌溉面積116.25萬畝，僅占總耕地面積的28%。《農用地質量分等規程》將全國耕地按畝均糧食產能分為15個等別，蘭州市9等至12等地占28.76%，13等和14等地占71.24%，全部是中等地和低等地，無優等地和高等地；以皋蘭縣為例，全縣旱砂地、旱土地面積占全縣耕地總面積的63.6%,撂荒旱地面積占總撂荒面積的85%，大部分旱地靠天吃飯，生產投入成本高，土地產出效益差，加之山大溝深，旱變水配套困難。三是陡坡耕地面積多，機械化水平不高。按耕地坡度劃分，全市小于15°耕地占68%，15°至25°之間耕地占28%，大于25°耕地占4%，有134.4萬畝耕地坡度大于15°。15°為中小型農機坡耕上限，機械化耕播收、移栽、深松整地等都無法實施，全市綜合機械化水平為61%，制約了農業勞動生產率的提升。四是有些承包土地地塊零散，不利于耕種。蘭州市黃土梁峁溝谷地占全市土地面積的20%，耕地形態破碎化，大量小塊旱地沿溝谷零散分布，逐漸形成了分散居住與耕作小塊旱地相適應的干旱山區村莊布局。每家每戶沿山溝居住、相距很遠，一般是一個電線桿下一戶人家，靠著一口窯洞、一口水窖、幾塊旱地生活，很多群眾生活在貧困標準線以下。脫貧攻堅時按照“一方水土養不起一方人”的原則，政府對在永登縣西北山區和榆中縣北山地區的3000戶、共12000人實施易地扶貧搬遷工程。群眾搬離后，宅基地復墾復綠，原有形成的村莊布局被破壞，受耕作半徑規律的限制，大量零散的小塊旱地因無人耕種而撂荒。

3.5 農村合作組織等新型經營主體缺乏

相對于土地條件好的地區而言，蘭州市農村整體經濟發展滯后，農村的產業發展水平低，農民接受新觀念、新事物的能力還比較弱，同時受土地耕作條件和質量的限制，對工商資本進入缺乏吸引力。有技術、懂經營、會管理的農民帶頭人基本上屬于稀缺資源，本地化的專業合作組織、家庭農場、專業大戶發育成熟相對比較緩慢，社會化服務的觸角延伸不到位，難以把分散經營的農戶聯合組織起來，不能為小農戶提供有效的服務，有效的流轉機制還沒有形成，導致土地資源難以有效地發揮利用。另外，有相當一部分農民由于受教育程度低，缺乏一技之長，還無法真正在城鎮立足扎根，即便土地暫時撂荒，依然作為他們養老的依靠，不愿意流轉出去。

3.6 農民的職業榮譽感較低

長期以來，在人們的思想觀念中，當農民、做農業被認為是沒有文化、沒有出息、沒有奔頭的代名詞，加之自然環境和基礎條件的制約，勞動強度大，收入水平低，農民真正成為有吸引力的職業還需要很長的路要走。目前還在種地的農民基本上都是50后、60后一代和一部分70后，大部分80后、90后一代真正安心于農村、癡心于農業、沉心于農民的人還沒有形成強大的群體。

4 進一步盤活撂荒土地資源的對策建議

4.1 加強宣傳引導，營造良好氛圍

各級政府要通過廣播電視、報刊網絡、舉辦講座、組織干部進村入戶等形式，加大對《土地管理法》、《農村土地承包法》等法律法規宣傳力度，做到家喻戶曉，使承包農戶認識到防止耕地撂荒是應盡的義務，增強農民愛惜耕地的自覺性；使村民懂得土地是集體所有，集體組織有權利對撂荒地實施管理。推廣在撂荒地整治工作中出現的好做法好經驗好成效，激發農民撂荒地復墾的積極性和主動性，為撂荒地復墾工作營造良好的輿論氛圍。

4.2 認真核查，建立撂荒地臺賬

由各縣區組織鄉鎮村對轄區撂荒地認真核查,核查撂荒耕地的地點、面積、地塊情況，分析耕地撂荒性質和原因，以村為單位建立臺賬，繪制耕地撂荒地分布圖，分類施策，對具備復耕條件的地塊要逐一提出復耕計劃、方案、措施；對暫時不具備復耕條件的地塊，根據不同狀況做好后續復耕規劃，做到應耕盡耕不留死角。

4..3因地制宜，精準施策

各地農村農業管理部門，在前期對撂荒地建立分門別類臺賬的基礎上，針對撂荒地的位置、地力、灌溉等實際情況，對不同類型撂荒地精準施策，科學制定合理有效的復耕復墾措施。對于地理位置偏僻，耕種收益低，不便于耕作的撂荒耕地，可以從以下四個方面入手：一是修復修建通往耕地的村社道路，對土地進行綜合整治，能夠集中連片的撂荒地進行機械化耕種；二是繼續申請國家各類農技補貼，提高農民種糧積極性，讓農民種糧有利可圖；三是充分發揮農業科技工作者的作用，指導農民種植更高收益的經濟作物；四是繼續推進農業保險工作，為農民種糧減少后顧之憂，對由于生態環境惡化導致的耕地撂荒繼續種植的，給予一定生態補償金額。若因村民長期外出務工導致耕地撂荒超過兩年時間的，應根據《農村土地承包法》和《土地管理法》相關規定，由村集體依法收回并按法定程序進行處理，把撂荒耕地重新發包給有意愿種地的當地農民進行承包，減少耕地浪費。嚴格按照“多種多補、不種不補、誰種誰補”要求，繼續落實好耕地保護補貼政策，加大補貼公開監督力度，對于一些即享受補貼又不種地，造成耕地撂荒的人，依法依歸進行嚴肅問責，確保國家耕地補償政策落到實處。對于地理位置較好，能夠有效灌溉，只是由于勞動力不足或常年外出導致撂荒的耕地，建議由村集體統一收回，按照“三變”改革的思路，將這一部分土地以入股形式納入村集體統一管理，統一流轉給相關企業或者農民集體耕種，流轉收入由村集體和農戶共同分成。在“三變”改革的助推下，集中各類生產要素資源，讓懂技術懂經營有資金有市場銷售渠道有能力的人來統一耕種經營管理土地，對于優化種植結構，提高土地產出，農民增收都有著非常明顯的效果。而對于本身就在山大夠深地區不適宜發展農業生產的撂荒耕地，建議由土地資源管理部門統籌規劃，收回耕地后實施退耕還林還草，發展生態種植，修復生態環境，美化宜居鄉村。

4.4 開展農田基礎條件與設施綜合整治工程，提升耕地綜合質量

對于地理位置較好適合耕種但因生產力下降、缺水等原因造成的撂荒耕地，特別是永久基本農田，通過以下幾種方式予以改造提升：一是積極爭取土地整理項目、高標準農田建設等項目，加快推進灌區續建配套節水改造與現代化建設，確保農業作物種植面積和產量穩定持續提高；二是引進機械化設備創新作業技術模式，實施馬鈴薯自動收獲設施的應用示范推廣等項目，繼續改進玉米、百合、藜麥、燕麥、中藥材、馬鈴薯機種機收技術；三是開展主要農作物生產全程機械化試驗示范工作，建設農業機械化示范區，以機械化種植、中耕、植保、收獲為重點內容，試點示范農機農藝融合、新型大型智能化現代農機設備。結合實施購機補貼項目，扶持農機服務組織引進先進適用農機化裝備和技術，提升機械化作業能力[5]。

4.5 因地制宜調整耕地布局與產業結構，發展特色農業

在保證基本農田數量不減少、質量不降低的前提下，綜合評估耕地質量、撂荒率、基礎設施等，科學調整基本農田布局。將耕作條件便利、質量優良的耕地調整為基本農田，將區位條件處于劣勢、土壤貧瘠、基礎設施配套不完備的基本農田調整為一般耕地。同時結合耕地適宜性評價，調整土地種植結構，瞄準市場需求種植有穩定效益的經濟作物，發展設施農業、特色農業、創意農業等，提升耕地農業產值。引進高原夏菜適銷對路優質品種，實施特菜新品種引進及多茬豐產栽培技術研究與示范推廣。創新設施農業生產技術，繼續推廣新型日光溫室、大棚和“雙桿四膜”等技術，推動提質增效。試驗解決特色產業發展及深加工關鍵技術，比如高原夏菜、中藥材、百合、玫瑰、有機肥等項目，推動產業做大做強。在農產品銷售方面，加強特色農產品的市場營銷力度，通過農村電商、微信等網絡平臺擴大經濟作物銷售途徑，切實提高農民種養殖收入，提高

4.6 加大科技項目支持，發展生態循環農業

隨著鄉村養殖規模不斷擴大，糞污集中排放，直接影響養殖場及周邊環境質量，也增加了畜產品質量安全風險的隱患。這兩個方面的問題已經引起了社會公眾、主管部門和種養殖企業的高度關注。農業與牧業相結合的關鍵是變廢為寶，實現資源再利用，從喂養到畜產品，從種植到農產品，探索有機循環產業鏈。如在畜牧業生產工程中，將農作物秸稈加工后飼喂牲畜，養殖場糞料加工成有機肥繼續改良土地，再從土地上種植有機農作物。依托牧草種植專業合作社，加快扶持種植飼用牧草力度，緩解草畜發展矛盾，減少過度放牧對環境造成的壓力。最終形成種植、繁育、飼養為一體的循環模式。這才是健康農牧業的出路，也應該是科技項目扶持的重點領域。通過科技項目撬動，大力支持產品的精加工、休閑農業、農畜產品品牌打造等工作，使蘭州高原夏菜、蘭州百合等具有地域氣候特色的優質品牌永葆活力。

4.7 實施新型職業農民培育工程，解決“誰來種地”的問題

要從根本上解決耕地撂荒問題，實現農村農業高質量發展和鄉村振興的宏大遠景目標，不但需要資金支持，更需要大量的人才支撐，把人力資源開發放在首位，先解決好“誰來種地、如何種好地”這一課題。正如習近平總書記強調的，“要把加快培育新型農業經營主體作為一項重大戰略，以吸引年輕人務農、培育職業農民為重點，建立專門政策機制，構建職業農民隊伍，形成一支高素質農業生產經營隊伍，為農業現代化和農業持續健康發展提供堅實人才基礎和保障。”蘭州作為甘肅省政治經濟文化教育中心，在發展培養職業農民方面有許多先天優勢，要按照省會城市農業發展的特點制定好切實可行的職業農民培育計劃，依托省會城市豐富的職業教育教育資源，積極鼓勵生產經營型、專業技能型、社會服務型職業農民通過彈性學制接受中高等農業職業教育，努力提高其綜合素質和職業能力。加強信息化建設，打造新型職業農民培育信息化平臺，提供在線學習、管理考核、跟蹤指導等服務。創新培訓組織形式，支持農民專業合作社、專業技術協會、龍頭企業等主體承擔培訓。

5 結論

盤活撂荒耕地，不僅關系到農民增收、糧食安全問題，對于推動農業高質量發展、推動鄉村振興戰略的實施也都有著極其重要的意義。各級黨委政府應該因地制宜，在精準分析當地耕地撂荒的實際原因后，提出切實可行的措施，防止耕地撂荒面積不斷擴大，守住地區基本農田耕地紅線，使寶貴有限的耕地資源發揮出更大的作用，促進農業農村健康和諧發展。