從政策執行的角度淺析紅旗渠的修建及啟示

郭曉會

(紅旗渠干部學院，河南 林州 456500)

20世紀60年代，林縣(今林州市)人民為了解決長期干旱缺水的生存困境，在黨的領導下在太行山的陡峭絕壁上修建了“人工天河”紅旗渠，結束了林縣世代缺水的歷史。從1960年2月林縣縣委向全縣人民發出“引漳入林”動員令，到1969年6月紅旗渠配套工程竣工通水，林縣人民歷時十年，削平了1250個山頭，打通了211個隧道，挖土石方1818萬立方米，將濁漳河的水灌溉到3.6萬公頃的田間地頭，56.7萬林縣人民從此告別了靠天等雨的惡劣生存環境。[1]時至今日，紅旗渠盤旋在太行山腰，滋養著林州大地，訴說著當年戰天斗地的豪邁，并被世代林州兒女敬仰。無疑，紅旗渠工程是林州發展史上巨大的成功，徹底改善了這方土地的自然生態，為“出太行、富太行、美太行”的發展奠定了基礎。很多人會禁不住感嘆紅旗渠決策的偉大，但是林縣人民在黨的領導下完成這一決策更是一個值得分析的典型案例。從公共政策執行的角度回顧紅旗渠修建的前后歷程，可以發現有效的政策執行是其成功的重要因素之一。

一、政策執行的含義

所謂政策執行就是通過建立組織機構，綜合運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協調與監控等各種行動，將政策規定的內容轉變為現實效果，從而實現政策目標的過程。政策執行是一個動態過程，如果存在偏差會對行為模式進行重新調整，使政策不斷充實和完善。一般而言，政策執行分為政策宣傳、政策分解、物質準備、組織準備、政策實驗、全面實施、協調與監控等階段。[2]

二、紅旗渠修建過程中的政策執行淺析

政策執行是政策過程的一個重要階段，是將政策目標轉化為政策現實的唯一途徑。美國政策學者艾利森指出：“在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執行。”[3]“引漳入林”的計劃和實施方案經過有效的執行終成紅旗渠的偉大創舉，按照政策執行的階段深入剖析，紅旗渠修建成功背后包含著科學決策的有效執行。

1.政策宣傳

作為政策執行過程的起始環節，政策宣傳具有重要的功能，是統一政策執行者思想認識，理解政策意圖，使政策獲得有效執行的基礎環節。因此各級政策執行機構會運用各種手段、工具來廣泛宣傳政策的意義、目標、實施方法和步驟。紅旗渠是一項浩大的工程，林縣人民是修渠的主要力量，如何最充分地調動人民群眾的積極性，使其理解修渠的目的和方法，并按照規定的要求開展工作，都需要通過大力的宣傳工作來實現。在紅旗渠的修建過程中指揮部非常注重宣傳。一方面充分發揮報刊等媒體的宣傳作用。在紅旗渠動工之初，中共林縣縣委、林縣引漳入林總指揮部通過有線廣播召開誓師大會，向全縣人民發出引漳入林動員令，為飽受干旱缺水之苦的林縣人民描繪了一幅美好藍圖。有線廣播、報紙迅速將動員令傳遍全縣各個角落，林縣人民積極響應請戰。在修渠過程中《林縣小報》《紅旗渠戰地報》及時發布修渠的戰況和喜訊，不斷鼓舞士氣。另一方面，成立宣傳隊開展宣傳。工地黨委成立143個宣傳隊、413個宣傳組，共有3897名宣傳員，做到了哪里有民工，哪里就有宣傳員。

2.政策分解

政策分解就是將政策目標分解，制定實施的計劃，增強政策實施的統一性和方向的一致性。作為一項大型的水利工程，紅旗渠也制定了施工方案和計劃。一是制定工程技術方案。繪制工程布置示意圖，詳細規定了引漳入林工程機構設置和駐地分配，對前后方工作做出妥善安排。按照方案，勘測人員用白灰在山崖間撒出線路圖，規定渠的寬度和高度，修渠民工依線施工。二是分解任務分期修建。紅旗渠分為渠首總干渠、三條分干渠、若干支渠、斗渠、毛渠以及十大配套工程，歷時10年，依工程規劃分期攻克。三是任務分配和平衡。總指揮部按工程任務和公社受益面積將任務分配到各公社，再落實到各大隊，實行包干定額，總指揮部統一平衡。

3.物質準備

兵馬未動，糧草先行。物質準備是政策執行的經濟基礎，主要包括執行政策所必須的物力和財力。林縣豐收年攢下的3000萬斤儲備糧為修渠奠定了良好的物質基礎，修渠過程中各部門根據分工保證物資供應。物資供應股建立隨軍商店，縣醫院派出醫生建立“戰區醫院”和“手術室”，各條戰線和各行各業爭相支援，商業局、物資局、工業局指定一名副局長專職負責紅旗渠工地的施工服務，根據工地所需，尋找物資。在修渠過程中民工充分發揮聰明才智，自己研制修渠所需的石灰、炸藥，編織籮筐，保障修渠物資供給。

4.組織準備

組織功能的發揮直接決定著政策目標的實現程度，組織準備主要包括建立高效的組織機構、配備勝任的人員、制定規章制度等。為了保證修渠順利，紅旗渠指揮部做了充分的準備。一是建立高效的組織框架。總指揮部下設1室7股，即辦公室、宣教股、工程技術指導股、勞調福利股、物資供應股、糧食供應股、工交郵電股、治安保衛股等，并以15個公社為單位組建15個分指揮部，下設營、連、班戰斗單位。二是選配優秀人員。政委、指揮長、副指揮長等主要組織者均由縣委書記、縣長及縣政府各部委負責人擔任。不論是和泥、壘砌、勾縫都有嚴密的組織，選責任心強的黨、團員或民工代表擔任作業組長。在人員管理上注重穩定性，連隊干部實行連長、技術員、司務長、保管員“四固定”辦法，一般不予以調換，以免工作脫節。民工實行一月一輪換或兩三個月一換班，保證施工隊伍的相對穩定性和體力充沛。三是充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用。動工之初便從縣直機關選調了4名縣委委員，13名科級干部，132名優秀共產黨員組建了引漳入林總指揮，并設立相應的團委和婦聯，建立工地黨委，通過工地黨委、15個黨組織以及320個黨支部把工地上的1673名共產黨員組織起來，黨政群團全部置于黨委的統一領導之下，將組織領導轉化為組織優勢。四是嚴格按照操作規程辦事。制定《民工應遵守的十項制度》，先后制定“40條安全制度”“27條安全決定”“8項安全紀律”等安全管理辦法。實行組織軍事化，行動戰斗化，生活集體化，管理民主化。

5.政策實驗

政策實驗是指大的公共決策一般會選擇試點先試先行，然后在精心實施和總結提煉基礎上，再形成整體性政策全面鋪開的做法。同樣紅旗渠的修建也有實驗實踐。一方面紅旗渠之前的小型水利工程奠定重要基礎。楊貴自1954年任林縣縣委書記伊始就開始下鄉調研，走訪村莊，鎖定缺水的最大困境后，以縣委名義起草《中共林縣縣委關于加強山區工作的意見》，提出通過發動廣大群眾打井、挖渠、修水庫等措施解決林縣缺水困境的山區建設規劃與實施方案。并于1955年至1959年間帶領林縣人民興建了天橋渠、英雄渠、要街水庫、南谷洞水庫在內的小型水利工程設施，灌溉面積達到20.1萬畝，正是這些工程的寶貴經驗為紅旗渠修建的可行性奠定了重要的基礎。另一方面紅旗渠修建中，集中力量首先修通渠首至河口段的總干渠一期工程，將濁漳河的水引到林縣，進行試通水，既檢驗了工程方案的可行性，又鼓舞民眾士氣，為全面實施修渠政策提供可資借鑒的經驗。

6.全面實施

政策的全面實施是政策實施過程中操作性、程序性最強的一個環節，充分地發揮政策執行的功能要素，以保證政策目標的圓滿實現。1960年8月30日在舉行紅旗渠攔河大壩及渠首樞紐工程勝利竣工試放水典禮后，紅旗渠工程開始全面實施。1960年10月17日，總干渠第二期工程在林縣境內全線開工，至1964年2月1日，紅旗渠總干渠四期工程全部竣工，全長70.6公里的紅旗渠總干渠全線貫通。1965年9月滿懷斗志的林縣人民又全情投入建設，從總干渠通水歷時1年后3條分干渠全部竣工。1966年5月4日，全縣水利建設配套工程會議召開，具體部署41條支渠，所有斗渠、毛渠及各項配套工程，1969年6月工程全部竣工。1969年7月6日，舉行了紅旗渠全面竣工慶祝大會，一項被周恩來總理與南京長江大橋并稱為“新中國兩大奇跡”的紅旗渠從此綿亙不息。

7.協調和監控

協調與監控貫穿政策執行的全過程，是保證正確的政策能得到貫徹實施，及時發現并糾正政策偏差的重要環節。紅旗渠工程歷時10年，分了六個大的階段，修渠過程并不是一帆風順的，總指揮部在修渠過程中實事求是根據每一階段的情況及時修正政策方案，確保了工程的勝利。一是動工之初的全面調整。紅旗渠動工不久，楊貴一行人經過調研發現修渠出現了“領導指揮跟不上，技術指導跟不上，物質供應跟不上，后方支援跟不上”的問題。于是總指揮部果斷暫停施工，于1960年3月6日-7日，召開中共林縣引漳入林委員會全體會議，也就是著名的“盤陽會議”，重新調整計劃，將戰略戰術調整為“集中力量打殲滅戰”，總干渠工程分為四期進行。第一期集中修建渠首至河口段；第二期修河口至木家莊段；第三期修南谷洞至分水嶺段；第四期修木家莊至南谷洞段。盤陽會議之后，經過調整的戰略馬上顯示出施工效果，第一期工程的山西境內20公里勝利竣工，漳河水流到林縣境內，增強了林縣人民的修渠信心。二是總干渠“隔三修四”。盤陽會議制定的四期工程劃分，在實際修渠中為了節省工期實現早日通水，并不是按照一期、二期、三期、四期的先后順序修建的，在完成二期工程及南谷洞水庫后，經過評估，先完成四期工程再修建了三期工程，使紅旗渠實現通水比計劃早了3年。三是三條干渠修建策略調整。在修渠過程中始終求實，靈活調整修渠順序，先修通二干渠再修一干渠和三干渠，三條干渠因地制宜，大大縮短工期。

三、現實啟示

五十多年過去了，回望那個物質匱乏、極其艱難的年代，林縣人民在黨的領導下修建而成的紅旗渠，滿載著“自力更生、艱苦創業、團結協作、無私奉獻”的紅旗渠精神奔流不息。科學有效的政策執行是紅旗渠成功修建的重要因素之一，更給人以深刻啟示。

1.提高政策質量是政策有效執行的基礎

公共政策質量是影響政策執行力的重要因素，政策本身的科學與否與政策執行的效果緊密相關。紅旗渠成功修建的基礎得益于其動議到執行的政策質量保證。一是提高政策的科學性。紅旗渠工程是在實事求是的調查研究之后而做出的一項符合林縣實際的科學決策。楊貴上任伊始就組織干部開展調查研究，了解到徹底解決缺水的問題是改變林縣現狀的根本所在，面對林縣境內水源不足難以根本解決缺水困境后，又經過詳細勘探最終確定從濁漳河引水，確保了建設紅旗渠工程決策的科學性。二是提高政策合理性。在施工不久又沿線徒步行走調查三天，召開盤陽會議及時調整施工方案，確保政策的正確合理性，奠定了紅旗渠成功修建的基礎。三是提高政策的明確性。工程未動，測量先行。技術人員跋山涉水、精密計算，完成施工技術方案，確保1/8000的縱坡比絲毫不差。組織領導小組，細致審查，迅速定線，渠墻高、渠底寬細致量化，為修渠民工提供操作標準。

2.完善政策執行機制是政策有效執行的保障

完善政策執行機制是克服偏差保障政策有效執行的關鍵所在，紅旗渠工程執行中的良好機制為修渠成功提供了保障。一是完善信息傳播機制。政策方案并不會被自發的接受和自動的執行，需要政策執行的目標群體對政策有所了解和認同，因此建立完善的信息傳播機制，開展強大的輿論宣傳是提高政策目標群體參與度的保證。從工程動議到工地現場，從縣委動員到各村響應，從廣播媒體到移動宣傳，紅旗渠修建過程中做到了哪里有民工哪里就有宣傳員，使人民群眾充分接受修渠信息，并不斷的理解政策、認同政策，積極地執行政策。二是強化責任追究機制。紅旗渠是一項浩大的工程，歷經半個多世紀的風風雨雨，依然攜一渠漳河水流淌不息，經受住歷史考驗，離不開對工程質量的責任追究機制。當年林縣每個公社、每個村所修建的渠段，都要用自己的村名樹碑刻石，刻下責任碑，立下責任狀，負責到永遠，渠岸上一塊塊責任界碑昭示的是對工程質量的承諾。修渠是紓困，更是責任。三是建立激勵約束機制。科學有效的激勵約束機制是增強制度執行力的關鍵。紅旗渠工地“插紅旗”活動是一項重要的激勵約束機制，在修渠工地開展勞動競賽，先進者可以獲得一面紅旗，而落后者會扛著黑旗進行檢討，激發起人們嚴格執行制度的內在動力。

3.堅持黨的領導發揮主體作用是政策有效執行的根本

修建紅旗渠是一項公共政策，林縣縣委是這項政策的主體，在引導林縣人民參與修渠、分配資源、協調各方等方面發揮了示范帶動作用和強有力的領導作用，充分體現了縣委政策主體對公共政策有效執行的根本作用。1966年4月21日，人民日報刊發社論稱“林縣縣委是全縣人民的馬克思列寧主義領導核心”。[4]一方面，堅持黨的領導，全國上下一盤棋，才有了紅旗渠修建的可能。紅旗渠渠首位于山西省平順縣，需要在平順縣石城鎮侯壁段處用攔河大壩將濁漳河水截流引入林縣境內。1960年1月16日，林縣縣人委向新鄉專署及河南省人委報送《關于興建引漳入林工程請示報告》，河南省委、省人委聯絡山西省委、省人委協商從山西境內引濁漳河水，2月3日，山西省委便回復河南省委，同意林縣從平順侯壁段下修建引水渠道。為了讓紅旗渠世世代代哺育林縣人民，縣委更是與山西省平順縣簽訂了《紅旗渠工程使用權協議書》，將紅旗渠占有的土地、山坡、毀壞的樹木，以及濁漳河引水點到紅旗渠渠首攔河大壩的河灘，全部作價買斷，確保林縣人民群眾對紅旗渠永遠使用的權利。另一方面，在紅旗渠政策的執行過程中，林縣縣委用政治引領帶來行動力量。在林縣縣委的領導下，紅旗渠工地黨委、各級黨組織、黨員發揮了先鋒模范作用，成為修渠的核心力量。面對紅旗渠修建的艱難險阻和質疑反對，林縣縣委班子以“頭可斷、血可流，不建好林縣不罷休”[5]的責任擔當帶領林縣人民修成了紅旗渠，在修渠過程中共產黨員沖鋒在前成為修渠的中流砥柱，凝聚起了改造山河的磅礴力量，1500公里的紅旗渠上，無處不閃耀著黨領導的光輝足跡。

4.凝聚共建共享的合力是政策有效執行的關鍵

政策執行過程中政策主體與目標群體之間的有效互動、積極配合，對政策有效執行具有關鍵作用。紅旗渠成功修建的重要原因在于凝聚起全縣人民的磅礴力量，黨和人民團結一心劈山修渠引來漳河水。習近平總書記指出，同人民風雨共舟、血脈相通、生死與共是我們黨戰勝一切困難和風險的根本保證。[6]作為政策主體的林縣縣委在政策制定執行過程中始終堅持為了人民的價值導向，并與人民在一起。縱觀紅旗渠十年修渠過程，以人民為中心的宗旨始終未變，即便是歷經挫折和阻撓破壞，甚至撤職的風險，以楊貴為首的林縣縣委也不曾動搖修渠的決心。全縣各級領導干部堅持與人民群眾同吃、同住、同勞動、同學習、同商量的“五同原則”。林縣人民作為政策目標群體充分理解認可接受政策，并與縣委齊心協力、擰成一股繩，群情響應，積極參與，燒制石灰、研制炸藥、編織籮筐、打造工具、空中架設空運線運輸物資、因地制宜實施放炮技術等，為修渠貢獻力量，硬是在巍巍太行山堅硬的石壁間鑿出一條水渠。在林縣縣委的領導下，黨員領導干部身先士卒、榜樣帶頭，林縣人民萬眾一心、共修渠道，先后有30萬人參與修渠，凝聚起修渠的合力，譜寫了一曲光輝贊歌。