基層賦權中權責配置的法治思維與法治方式研究

劉立明

(中共中央黨校(國家行政學院) 政治和法律教研部，北京 100091)

基層處于社會治理的“神經末梢”，是對群眾生活感受最直接、最真切的治理單元。基層治理既要面向經濟發展、政府服務、社會治理的“多重宇宙”，又要引好“千條線”、當好“一根針”。基層治理的重要性、復雜性、挑戰性毋庸贅言。

面對問題集中、瞬息萬變且又日益復雜的基層社會，公共服務資源和管理力量的供給不足產生了“小馬拉大車”的基層治理困境。為了破解基層治理中的“頭重腳輕、車大馬小、責大權小”問題，向基層賦權便成為破解基層治理困境、創新社會治理、加強基層建設的關鍵舉措。然而，在向基層賦權過程中出現的“權在上、責在下”的“權責不一”和“責任甩鍋”等問題使得基層賦權趨于異化。

一、基層賦權中權責配置的現實問題

當前，推動更多社會資源、管理權限、民生服務下放到基層的治理改革深得人心，但是，由于基層社會治理改革往往是社會問題倒逼促成的，因此缺乏相對系統的改革思路指引，基層賦權不僅是“摸著石頭過河”，更是“回旋式上升”。因此，在基層賦權過程中存在部門博弈的張力、條塊博弈的張力、獎懲博弈的張力、制度博弈的張力，這“四大”張力共同構成了基層賦權中權責配置的現實問題。

(一)部門博弈導致權責配置不明確

部門博弈主要表現為上下級部門之間的博弈和同級部門之間的博弈兩種類型。

從目前基層賦權運行的實際情況來看，上下級部門之間的博弈主要表現為思想顧慮、能力顧慮、信任顧慮三個方面。上級政府的職能部門在思想上存在不愿意放權或放權不徹底的問題。一些放權部門從自身利益和責任承擔的角度出發，只放那些“操作復雜、擔責較重”的權力，不放那些“操作便利、擔責較少”的權力，所謂的“明放暗不放”“放責不放權”現象仍然存在。一些上級政府職能部門考慮鄉鎮街道的人員編制少、專業技術弱等實際情況，擔心賦權事項會因基層的能力不足而導致承接不力，而一旦放權后出現問責，上級部門擔心由于上下兩級的權責劃分不明確，自己反而要替鄉鎮街道“背鍋”。

另一方面，縣級政府中各個同級部門之間也會因基層賦權產生矛盾。由于部門利益作祟，每個部門都不愿意多放權力，最終導致平均主義的放權結果，嚴重影響下放權力的效益。同時，由于部門之間缺乏信息共享機制，比如，有些行政審批權下放后，部分前置或相關聯審批事項的權力沒有同步下放，影響了行政審批權的運行效率。此外，同級部門之間也存在權責界定不明確的問題。比如，一對夫婦為了方便照顧老人孩子同時解決家人生活開支，在其居住的小區開了間餐館，按照“先照后證”改革，只要工商部門發放營業執照即可。在經營中如果因油煙等問題達不到環保要求，則由環保部門查處乃至取締。但是，由于工商、環保等部門之間的權責劃分不明確，“誰審批、誰監管”的原則就會成為責任推諉的借口。

(二)條塊博弈導致權責配置不一致

在基層賦權改革伊始，基層政府有一個最明顯的感覺：權力越來越小，責任反而越來越大。簡言之，就是權責不一致。

我國行政管理體系中存在著組織網絡的“條條”與“塊塊”的界分。以縣級政權組織為例，縣政府的各部門就是“條條”，而鄉鎮街道的政府就是“塊塊”。鄉鎮街道既要接受縣政府各部門的專業管理，又要接受縣政府的歸口管理，這種“雙重管理”使得基層部門處在條塊關系的夾縫中。

這種“雙重管理”模式就是我們常說的屬地管理與垂直管理。而在基層賦權中的條塊博弈，其實質就是屬地管理與垂直管理這兩種管理模式之爭。

垂直管理模式因其先天具有的科層制屬性，使得垂直部門難以有效回應日趨復雜多樣的基層社會治理需求和公共服務需求，加之垂直部門各自為政、各部門間合作成本大等原因，使得垂直管理的模式在基層治理中顯得“水土不服”。而屬地的基層政府雖然處在社會問題最前沿，但由于其同時處在權力的最低位階因而無權介入垂直部門，“無權亦無責”，干脆就“事往上推、責往上交”，最終形成了基層社會治理的“真空”地帶。

從理論上講，造成基層社會治理存在“真空”地帶的主要責任在垂直模式，但實際上為基層社會治理“真空”買單的卻是基層政府。隨著我國行政管理的監管、考核系統的完善，上級政府對下級政府的治理領域和考核指標更加細化，考核能力不斷加強，以屬地原則為準繩設計出來的考核標準，導致基層政府有責無權感“爆棚”。

(三)獎懲博弈導致權責配置不均衡

長期以來，我國中央政府或者上級政府較多利用各種體制內的責任書、考核目標形式，而較少采用社會公眾評價的形式約束、激勵地方政府。[1]正是這種獎懲博弈導致政府治理中出現“層層甩鍋”的現象，而這個“責任之鍋”最終多半是由基層政府來承擔。

在“壓力型”的體制內，基層政府的上級政府及其職能部門具有“理性人”特征，在自利心的驅動下上級政府及其職能部門進行利益的權衡與計算，然后選擇對自己最有利的行動策略。

由于在權力運行過程中存在做事越多出錯越多的“洗碗效應”，使得縣區政府及其職能部門樂于選擇“權力收益大而責任風險小”的“權力”。于是，在“理性”權衡的指導下，基層賦權出現了權責配置不均衡的問題。比如，在基層賦權的行動策略上，上級部門少放有“油水”的行政審批權，多放如“雞肋”的行政處罰權，把“擔責”風險大的“權力”下放給基層，把“擔責風險小、獲取利益大”的“權力”留下。

正是由于各種行政資源以及資源配置的權力都掌握在上級政府及其職能部門手中，因此，上級政府及其職能部門在給鄉鎮街道等基層政府布置工作時，以“屬地管理、各司其職”為由，規定硬性指標，只問結果、不問過程，在人權、事權、財權上支持不夠，甚至在基層組織遇到困難時熟視無睹、置身事外，而一旦基層組織在工作中出現問題，自然就淪為“甩鍋”的終極對象和獎懲博弈的最大受害者。

(四)制度博弈導致權責配置不匹配

目前，基層賦權中權責配置的最大問題在于制度博弈。

在我國城鄉格局加速街區化的態勢下，向基層賦權已經是基層社會治理的必然選擇。但是，我們在應對城市化背景下基層組織的機構設置、人員編制、職業資格、工作權責等方面存在嚴重的制度供給不足。

以基層社區工作者薪酬待遇低、崗位缺少吸引力為例，為什么基層社區工作者缺乏工作動力或者曾經滿腔熱忱后來卻慢慢冷卻？本質上講是因為缺乏一個可供統一執行的剛性的社區工資標準和晉級規定，沒有一個定型的制度來保障社區的權益，這使得社區工作者因為缺乏可靠的制度保障而沒有安全感和獲得感，影響了基層工作的有效展開。

再比如，在推進行政審批制度改革的進程中，法律法規的清理和建設總體上滯后于改革的實際需要。一些部門之所以在基層賦權中表現的游移不定，就是因為放權缺乏現行法律法規保障。受審批主體特定化、前置要件法定化的制約，對一些本來可以放給基層的權力，或者下放后更加方便有效的審批事項，部門不敢下放。一些鄉鎮特別是經濟發達、人口較多的鄉鎮，本應行使更多行政審批權和行政監管權，但是，縣級政府因缺乏法律依據、擔心加大審批人員的責任而不敢將審批事項下放，導致基層真正需要的權力卻無法下放。[2]

制度供給不足、不力導致權責配置不匹配的問題已經成為基層賦權工作中亟待解決的難題。

二、基層賦權中權責配置的法治思維

面對基層賦權中權責配置存在的不明確、不一致、不均衡、不匹配的“四不”問題，如何破解這些問題，深入推進基層賦權，已成為實現“基層社會治理體系和治理能力現代化”的重中之重。而談及治理體系和治理能力的現代化必不可少的就是依法治國。用法治思維破解基層賦權中權責配置的問題，既是基層賦權改革的題中應有之義，更是實現基層賦權改革平穩、順利、有效推進的關鍵所在。

(一)法治思維是政府治理現代化的核心思維

周黎安教授指出政府治理的現代性應當包括三個標準：第一是依法治國，政府權力的運行必須合規合法，以體現公平正義的憲法和法律為準繩，實現制度化和規范化治理；第二是公民導向的問責，所有公共決策和行為必須以服務公民為導向，體現公民意志；第三是治理的有效性，政府治理必須有效實現公共政策的目標，滿足行政合理化和效率的要求。[3]其中，依法治國是政府治理現代性的首要因素，也是實現公民導向的問責和治理有效性等其他兩大標準的根本保障。依法治國是政府治理現代性的必然要求。

作為政府治理重要一環的基層治理，衡量其現代性的標準也必然包括法治標準。基層治理雖然位于政府治理體系的最底端，但同樣是依法治國不可或缺的重要組成部分。如果基層治理沒有實現法治化，那么依法治國就是不完整的。實際上，欠缺法治的基層治理也是不可持續的和失穩的。法治之于基層治理起到的是兜底功能。

目前，在基層治理體系和治理能力現代化的建設中，向基層賦權的改革共識已經形成，各種推進基層賦權改革的措施和招式輪番登場，經濟手段、行政手段、教育手段多管齊下，基層賦權的改革步伐不斷加快。與此同時，在基層賦權中存在的權責配置不明確、不一致、不均衡、不匹配問題日益暴露出來，甚至已經嚴重影響基層賦權改革的深化。

在面對基層賦權改革如何深化的難題上，習近平總書記關于運用法治思維和法治方式深化改革的有關論述已經為此僵局開了“藥方”。習總書記關于運用法治思維和法治方式推進改革的重要思想，對于我們用法治引領、推動、規范、保障基層賦權改革，在全面深化基層賦權改革的同時夯實依法治國的基礎，具有十分重大的指導意義。

(二)法治思維是以合法性為出發點的思維

運用法治思維來破解基層賦權改革中權責配置問題為進一步推進基層賦權改革提供了遵循。但是，到底什么是法治思維呢？法治思維與經濟思維、行政思維、教育思維甚至工程思維有什么不同和聯系呢？為什么說法治思維對于破解基層賦權改革中出現的權責配置問題至關重要呢？

首先，所謂法治思維，系指以合法性為出發點，以追求公平正義為目標，按照法律邏輯和法律價值觀思考問題的思維模式。[4]與經濟思維、行政思維、教育思維、工程思維不同，法治思維的關鍵在于對合法性的堅守。比如，如果運用經濟思維考察基層賦權改革的權責配置問題，那么首先考慮的就是權責配置的成本與效益的問題；如果運用工程思維考察基層賦權改革的權責配置問題，那么首先考慮的就是把基層賦權改革當作工程項目來進行施工。而法治思維則不同，它以基層賦權改革中的權責配置是否合法作為思考問題的起點，在推進基層賦權改革中首先要考慮的是賦權工作是不是合法？是否做到了“有權必有責、用權受監督、權責相一致”等合法性原則。

其次，法治思維是一種規則思維，所謂法治就是規則之治。在基層賦權改革中出現的權責配置問題，歸根結底是缺少規則，改革的隨意性較大。比如，在放什么權力、放多少權力、如何放權力等方面，都缺乏明確的規則指引。而一旦基層賦權工作缺乏有效的規則指導，基于部門利益考量，選擇性放權和放責不放權等問題就必然會出現。因此，在基層賦權改革中踐行法治思維，就要堅持立法先行——在“比賽”之前要先制定好“比賽”的規則。要以人為本，把那些基層社會治理和公共服務迫切需要的權力下放到基層，切實保護公民的基本權利。通過規則先行，為基層賦權的具體改革設定清晰明確的工作規則，避免目前改革中出現的以口號、會議、領導人講話代替法律規則的情況發生。唯其如此，才能為基層賦權改革提供一個穩定的預期，破除上級部門因思想顧慮、能力顧慮、信任顧慮而導致的放權不規范的問題。

(三)法治思維是讓權力規范運行的思維

在基層賦權改革中之所以出現權責配置問題，其中一個關鍵因素是在政府的行政管理體系中缺乏一套法治要求的觀念系統。

這種觀念系統的匱乏主要表現在三個方面。

首先是對權力的來源認識存在偏差。在基層賦權改革中，有一種普遍流行的觀點，認為所謂“賦權”就是上級政府和職能部門把原本屬于自己的權力給了基層政府。因此，在賦權改革中普遍存在唯上問題。要知道國家的權力來自人民，國家因為人民委托而獲得權力，人民才是真正的主權者。[5]因此，基層賦權的真正主體不是上級政府或者職能部門，而是人民代表大會代表的人民的授權。在村居生活中人民對公共服務和管理的需要才是基層賦權改革的動力之源。所以，向基層賦權不是上級政府的“恩賜”，而是上下級政府在履行為人民服務這一法律義務時的要求。

其次是對國家權力的受約性認識不足。法治的一項根本要求是保護公民的私權利，限制和約束國家的公權力。向基層賦權的公權力不是上級政府及其職能部門自行創設的，而是由法律法規設定的，這就是所謂的“職權法定”原則。凡不經法律法規設定的權力就不是合法的權力。在基層賦權改革中當然要堅持“法不授權便無權”的基本要求，做到“法定職責必須為、法無授權不可為。”[6]要牢固樹立國家權力應受約束的觀念，不論公權力的行使者是上級政府還是下級政府，只要行使的是公權力，就要受到限制和約束。

最后是對黨委守法的認識不清。無論是《中國共產黨章程》還是《中華人民共和國憲法》，都明確規定我們的黨組織必須接受法律規范的約束，在憲法和法律的范圍內活動。在推進基層賦權改革中，一些地方黨委還沒有真正形成執政行為受法律規范約束的意識，在思想深處還存在著“先破后立”“繞道而行”等認識誤區。向基層賦權是破除傳統基層社會治理困境的“破”的過程，其實質是改革，而改革當然需要“破”，但是這種“破”不是個別領導干部以言代法、以權壓法的決策，而是融合了合法性審查、公眾參與、專家論證、風險評估、集體討論決定的“立”的過程，“先立后破、不立不破”原則才是基層賦權改革中應予堅持的基本原則。

三、基層賦權中權責配置的法治方式

如何在基層賦權中實現權責配置的法治化，建立權責一致的新秩序？

黨的十八屆四中全會的決定已經提出整體解決方案：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟，需要先行先試的，要按照法定程序做出授權。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止”。

具體到基層賦權中權責配置的法治方式，應著力推進基層賦權的制度化、規則化、細則化。

(一)著力推進綜合執法改革成果制度化

黨的十九屆四中全會要求推動執法重心下移。這項要求是針對我國基層政府工作任務重、執法權限少、問責壓力大的現實提出來的，具有極強的現實意義。從各地推動執法重心下移的實踐來看，在鄉鎮街道設置綜合執法局或者采取“街鄉吹哨、部門報到”的綜合執法改革試點活動在很大程度上破解了基層執法任務過于繁重的難題，但是鄉鎮街道一旦從事行政執法，就會遭遇法律瓶頸。因為，基層執法實踐缺乏上位法的直接依據。

為了克服基層政府在綜合行政執法中存在的“賦權無據”問題，應當堅持權由法定的法治原則，賦予鄉鎮街道行政處罰權，完善行政處罰程序，嚴格行政執法責任，保障基層政府嚴格規范公正文明執法。

比如，以《中華人民共和國行政處罰法(修訂草案)》為例，該修訂草案根據基層整合審批服務執法力量改革要求，推進行政執法權限、力量向基層下沉，規定省、自治區、直轄市可以根據當地的實際情況，決定符合條件的基層政府對其轄區的違法行為行使有關縣級人民政府部門的部分行政處罰權。這種法律修訂案將綜合執法改革成果予以制度化，為執法重心下移提供了法治保障。

這啟示我們，對于基層治理的整個制度體系的建設，都可以把成熟的改革成果予以制度化，通過不斷完善法律法規和配套制度的法治方式加以推進。

(二)著力推進基層政府職權職責的規則化

通過法治方式解決基層政府權責不清、事權財權不匹配、公共服務能力不足等問題的基本形式是推進基層政府職權職責規則化。具體而言就是通過地方性立法的形式，把基層治理創新的工作機制規則化，為基層的依法治理提供明確的法律依據。

首先，立足于服務群眾和基層治理的實際需要，明確基層政府依法履行轄區內的公共服務、城市管理、社會治理等綜合管理服務職能，通過制定基層政府工作條例的形式，為鄉鎮街道賦權，實現由“上級放權”向“法律授權”轉變。

其次，把基層治理中出現的權責配置問題予以明文規定。通過法律規則，要求上級政府的有關部門不得擅自將職責范圍內的行政事務交由基層政府承擔；在不違反法律法規的前提下，確需委托或交由基層政府承擔的，應當經上級政府的同意，并為基層政府提供相應的保障措施，徹底解決基層治理中出現的“責任甩鍋”問題。

最后，通過法律規則，設立基層政府的獎懲考核和激勵條款，健全社區工作者的職業體系，設立崗位等級序列，明確薪酬規則，按照規定落實從業待遇，建立健全薪金增長和職業晉級機制。鑒于基層政府工作量繁重的實際，應明確規定基層工作人員的收入水平高于同級行政機關同級別工作人員，年度考核獎勵指標應高于同級行政機關的平均水平，激勵基層工作者干事創業的熱情。

(三)著力推進向基層政府賦權明責的細則化

制度化是站在國家層面，使基層賦權改革有法可依；規則化是站在地方層面，使地方特色的改革經驗、方法、路徑規范定型；而細則化則是站在具體的操作層面，使基層賦權中權責配置更加明確具體、一目了然、便于操作。

那么，該如何實現基層賦權中權責配置的細則化？一個在實踐中被證明切實有效的方法是制定問題清單、職責清單和考核清單。

首先是以問題清單的形式，把基層治理中存在的各種頑疾轉化為法律事實。在基層治理實踐中存在一定的“法治盲區”“灰色地帶”。這些基層事務瑣碎復雜、難于處置，而且缺乏明確的法律規定。以問題清單的形式把這些基層治理的典型問題清理出來、明確下來，可以方便基層組織固定證據，賦予這些邊緣問題以法律意義，便于在法律的框架內公平公正地處理問題。

其次是以職責清單的形式，為基層政府賦權減負。通過職責清單理順鄉鎮街道與縣級政府職能部門的條款關系，把基層政府應當承擔的職責明確化，向社會公開鄉鎮街道的職權責任清單和工作任務清單，杜絕職能部門以屬地負責為借口轉移任務、推卸責任。另外，要科學設定清單內容。比如，不少基層組織擔心責任下放而權力不下放，就是擔心只下放作為侵益行為的處罰權、不放作為授益行為的許可權，所以上級政府一定要嚴格把關權力清單和責任清單的內容。

最后是以考核清單的形式，規范對基層組織的考評工作。要以清單的形式明確減少不必要的考核和不科學的考核，讓基層干部有更多的時間服務在打通“最后一公里”的前沿陣地上，而不是奔走在疲于應對的考核之路上，堅決破除單純以考核為抓手、以臨時設定考核內容的突擊考核方式推動工作，通過設立考核清單，固定考核指標及考核事項，杜絕在清單之外再行設立、分解考核事項，確保基層考核的權威性、穩定性、公開性和公正性。