構建軍隊聯合監督體系的思考

王純洋

（中國人民解放軍國防大學聯合勤務學院 北京市 100036）

通過對軍隊監督的職責分配、權力的重新整合，可以切實提升監督水平。但在聯合體系建設初始可能存在溝通協調不順暢、全責劃分不合理等問題，因此提出構建軍隊聯合監督體系的基本構想，從根本上確保軍隊聯合監督的高效運行。

構建軍隊聯合監督體系的指導思想和目標原則

軍隊聯合監督的指導思想。隨著國家和軍隊監督體系的全面深化聯動，軍隊各項建設的全面深入發展，軍隊違法違紀和腐敗問題日趨多樣化、復雜化、隱蔽化，軍隊聯合監督面臨著更加嚴峻的任務和挑戰。黨的十八大以來，習主席在多個場合屢次強調加強聯合監督的重要性和必要性，特別強調軍隊紀檢、巡視、審計等相關部門要加強配合，努力形成反腐敗的嚴密網絡體系。構建軍隊聯合監督體系要以習主席關于軍隊監督的重要論述為根本遵循，緊盯現行監督體系存在的體制障礙和矛盾問題，聚焦備戰打仗“指揮棒”，圍繞戰斗力生成抓監督、搞服務，在實現強軍目標、全面建設世界一流軍隊進程中發揮獨特作用。

軍隊聯合監督的現實需要。隨著國內外監督體系的不斷深入融合，構建軍隊聯合監督體系已經成為必然的歷史選擇，軍隊各監督部門之間工作目標的契合性確保了聯合監督體系建設的基本前提，監督內容的關聯性確保了聯合監督體系建設的重要保障，履職手段的互補性確保了聯合監督體系建設的有力條件。因此，構建軍隊聯合監督體系是完善國家和軍隊監督體系、服務戰斗力生成的現實需要，是整合資源優化配置、促進形成監督合力的內在要求，是拓展部隊監督新局面的必然選擇。

軍隊聯合監督的根本目標。通過軍隊聯合監督，應逐步實現三個方面目標。一是經濟方面目標，通過發現軍事經濟活動中存在的問題并及時糾治，規范軍事經濟活動程序步驟，進而促進軍事經濟運行機制的改進與完善，提高軍事經濟效益；二是政治方面目標，通過對貫徹落實規章制度、指示要求的監督檢查，揭露現行管理制度、內部控制以及權力運行存在的漏洞，逐步規范權力運用，確保依法治軍要求落到實處；三是軍事方面目標，要將軍事監督貫穿到戰斗力生成提高的各環節全過程，確保各項重點工程、重大項目符合打贏要求，在正規部隊建設、服務能打勝仗等方面發揮重要保障作用。

軍隊聯合監督的基本原則。一要堅持問題導向。樹立并用好“靶向治療”思維，著眼常態化“政治體檢”“經濟體檢”，治已病、防未病，促反腐、增績效，全面發揮戰略管理功能和建設性功能，做到監督目標符合部隊發展要求，監督內容緊貼部隊建設實際，監督成果滿足部隊決策需要。二要堅持客觀公正。以各項法律、法規和規章制度作為基本的軍隊聯合監督依據，監督者作為規章制度的“對照者”，而非軍隊各項工作效益優劣的“評判者”，減少主觀裁量，切實確保軍隊聯合監督的權威性和可信度。

三要堅持全面覆蓋。堅持聯合監督“無禁區、無盲區、無例外”，突出監督重點，拓寬監督領域，確保軍隊監督范圍從軍內到軍地、從經費到資產、從在職到離職，真正做到全面覆蓋、不留死角。

四要堅持實踐優化。緊盯軍隊建設發展新形勢新變化，在軍隊聯合監督體系的實踐運用中，時時調整監督目標、范圍、內容和手段方法等，在“實踐—優化—再實踐”中，全面提升軍隊聯合監督的符合度和成熟度，確保軍隊聯合監督始終與部隊建設同步發展、同頻共振。

五要堅持統一領導。軍隊聯合監督對各監督部門之間的溝通協調提出了更高要求。堅持聯合監督體系的統一領導，既是要求各監督部門在黨的領導下明確目標，旗幟鮮明的為軍隊建設各項利益提供保障，又是要求在黨的領導下，要有一個明確的監督帶頭機構，組織凝聚各方面監督力量，形成部門合力。

軍隊聯合監督的主體機構和運行流程

軍隊聯合監督主體。軍隊各項活動存在關聯性和復雜性的特征，同時，軍隊監督權力本身也需要制約，這便決定了軍隊監督主體不可能集中于某一類部門或某一類人員，不同的監督主體共同構成了一套完整的軍隊聯合監督體系?！熬C合運用黨內監督、層級監督、專門監督、群眾監督、社會監督，形成嚴密有效的監督體系”。本文所指構建軍隊聯合監督體系是以“專門監督”中的各部門為主體，整合各類專門監督力量，構建獨立的軍隊聯合監督體系。

因此，軍隊聯合監督主體應包含以下部門：①審計監督，是由軍隊審計機構，依法對軍隊各單位的財務收支、國有資產管理和其它軍事經濟活動的真實、合法和效益，以及領導干部履行經濟責任的全面、規范和有效進行的監督。②業務監督，是由軍隊業務主管部門，在自身專門業務管理范圍內對相關活動實施的監督。包括財務監督、物資監督、軍事設施建設監督、裝備監督等。③紀檢（監察）監督，由軍隊紀檢（監察）部門，對貫徹落實黨內法規和規章紀律，嚴格遵守黨風黨紀狀況，以及黨員領導干部履行職責、行使權力和廉潔自律等情況實施監督。巡視監督是由紀檢部門主導，其他監督主體參與的聯合性監督，與其他監督主體相比，只是形式上更具綜合性，監督主體并未增加。④司法監督，是由軍事檢察院、軍事法院通過行使檢察權、審判權對有關組織和人員從事軍隊各項活動的合法性實施的監督。

軍隊聯合監督機構。要加強監督主體之間的協調與配合，增進監督合力，應建立軍隊聯合監督統一領導機構，完善配套制度和設施，切實滿足軍隊聯合監督運行需要，在此提出構建軍隊聯合監督辦公室的初步構想。

設立軍隊聯合監督辦公室，負責協調處理本區域內全部軍隊活動監督任務；辦公室主任由一定區域內各類監督部門的共同上級研究確定；辦公室下可設立具體監督中心，如以審計機構牽頭，設立某區域軍事經濟聯合監督中心，負責牽頭處理某區域內全部軍事經濟活動相關問題；辦公室和各中心成員應吸納某區域軍隊聯合監督各主體部門和人員。

以某戰區為例，設立某戰區軍隊聯合監督辦公室，辦公室主任由某戰區黨委領導研究確定；由某戰區審計局、某戰區巡視組、某戰區業務部門等牽頭設立某戰區各類具體監督中心；辦公室和各中心成員應包括某戰區各類監督主體人員，即某戰區審計局、某戰區紀律檢察委員會、某戰區軍事法院、某戰區軍事檢察院，以及同級別的業務部門等部分人員。

軍隊聯合監督運行流程。除法律法規規章中明確由某一監督部門單獨辦理的案件外，軍隊聯合監督辦公室負責監督某區域內全部軍隊活動。具體運行流程可如下：

第一步，發現問題。通過審計、巡視、紀檢調查，群眾舉報，輿論反映等方式，某區域內軍隊聯合監督辦公室某中心接收到具體問題信息。

第二步，歸口劃分。根據職責劃分，該事項如應由發現該問題的中心辦理，經報告某區域軍隊聯合監督辦公室后，由該中心開展調查辦理。如根據職責劃分，非應該中心辦理，將問題線索和當前收集到的信息一并上報某區域軍隊聯合監督辦公室，由辦公室協調該案件具體辦理單位。

第三步，調查取證。某區域軍隊聯合監督辦公室某中心協調具體人員組成聯合監督組，根據問題具體情況，如事實清楚、證據充分，該聯合監督組可不集中辦公，通過軍隊聯合監督網絡信息平臺進行聯合辦公；如事實模糊、證據不足，軍隊聯合監督組赴被監督單位實地開展具體調查。調查過程中，各監督主體應以自身職責為主開展調查工作。

第四步，總結報告。各監督人員根據職責劃分，查實責任范圍內具體事項，并將監督結果傳回某區域軍隊聯合監督辦公室某中心，該中心匯總各監督人員情況后形成整體監督報告，報辦公室領導審批后，送被監督單位征求意見并提出整改要求，并將處理結果上傳軍隊聯合監督網絡信息平臺留檔。如問題線索查實需要移交軍事司法部門處理，則將該事項整體情況打包移交。

第五步，最終處理。根據現行監督主體職權，案件需移交至有處理權限部門處理，如審計發現違紀違法線索，需移交至紀檢部門處理；各監督部門發現涉嫌犯罪案件，需移交司法部門處理等。案件由最終部門處理后，應及時將最終處理結果上傳軍隊聯合監督網絡信息平臺。

軍隊聯合監督的配套措施

完善軍隊聯合監督的創新理論。監督理念的科學和創新是推動監督事業發展的先導，創新聯合監督理念是推進監督全面深化的首要問題。在聯合體系下創新監督理念的發展應注重從空間、時間和程度上做到三個轉變。一是由區域監督向全域監督轉變。從監督范圍的空間維度看，全覆蓋是指監督內容涉及到監督對象的方方面面，不存在遺漏，不存在死角。二是由事后監督向全程監督轉變。事后是與全程想對應的時間范圍概念，是全程中的一部分，推進監督理念由事后監督向全程監督轉變更加符合聯合監督的服務性理念，同時也更加突出聯合監督的威信力。三是由突擊監督向常態監督轉變。“突擊性”是與“常態化”相對應的程度范圍的概念，當前軍隊各項監督檢查機制仍保留著突擊監督，不打招呼檢查等方式。然后從當前部隊的實際情況來看，被查單位已經練就出來一套成熟的迎檢套路，傳統的突擊檢查方式已經成效甚微，觀念已經滯后。因此，要轉變傳統突擊式的檢查模式，形成聯合監督的常態化機制。

完善軍隊聯合監督的法規制度。軍隊聯合監督要以法律法規為依據，完善的法律法規不僅是規范軍隊活動的可靠遵循，也是約束軍隊聯合監督體系運行的重要標準。一方面，法規制度要“全”。要吸取外軍從嚴治軍制度規定的可用內容，整合國內軍內監督相關規章制度，確保軍隊活動各環節各步驟都有法可依、有章可循。另一方面，法規制度要“?！?。要形成專門為軍隊聯合監督建設運行提供依據的專用法規，明確軍隊聯合監督體系目標原則、組織架構、操作規范、運行規范等內容。

完善軍隊聯合監督的技術支撐。為突破傳統軍隊監督模式，進一步貼近我軍信息化建設需求，要大力開發尖端科技在軍隊監督領域的應用，利用大數據、區塊連等尖端技術，對數量巨大、來源分散、格式多樣的運行數據開展深入挖掘與分析。一方面，要搭建辦公平臺，優化辦公環境。要搭建軍隊聯合監督網絡信息平臺，作為聯合監督主要辦公環境，平臺應具備預警提示功能、資源存儲功能、數據處理功能等。另一方面，要研制配套設備，提升質量效率。要開發軍隊聯合監督應用設備，研制可與平臺時時互聯的手持終端、批量數據比對處理的監督機器人等，進一步提高軍隊聯合監督的質量和效率。

完善軍隊聯合監督的人才隊伍。軍隊聯合監督體系對監督人員提出更高要求，一方面，監督人員自身要過硬?！氨仨氁詫徲嬀窳⑸?、以創新規范立業、以自身建設立信”，這既是對審計人員的明確要求，也是為全體監督人員提供的明確借鑒。監督人員要切實做到信念堅定、業務精通、作風務實、清正廉潔，在實踐中逐步練成“金剛不壞之身”。另一方面，監督隊伍整體要一致。要經常性開展軍隊聯合監督體系運行的培訓工作，不斷強化各部門協調配合意識、增進了解各部門業務范疇和工作特點，在逐步實踐中達到協調高效、配合順暢的聯合監督目標。

總而言之，建立軍隊聯合監督體系，需要明確聯合監督指導思想、目標原則，細致分析軍隊聯合監督主體機構和運行模式，完善軍隊聯合監督各項配套措施，增強聯合監督體系的可執行力。