基于社會資本方視角的鄉鎮污水處理項目全過程風險防控的研究

嚴 森

（湖南軌道產業投資有限公司，湖南 長沙 410000）

加強鄉鎮污水處理設施建設是貫徹落實習近平生態文明思想、打好污染防治攻堅戰的重要舉措。根據《水污染防治行動計劃》要求，到2020年，全國所有縣城和重點鎮應具備污水收集處理能力。近年來，全國各地鄉鎮污水處理項目密集落地，建設運營過程存在諸多風險點及重難點阻礙項目實施。社會資本方作為項目公司控股股東，科學管理、精心施工、專業運營是確保項目順利實施的前提。本研究探討基于社會資本方視角的鄉鎮污水處理項目全過程風險防控。

1 鄉鎮污水項目全過程風險點及重難點

鄉鎮污水項目全過程可分為項目前期、建設期、運營期三個階段，各階段的風險點及重難點歸納如下：

1.1 項目前期

1.1.1 手續獲得的風險

鄉鎮污水項目涉及點多面廣，前期手續如規劃、用地、施工許可等辦理時間較長，影響項目合法性、建設進度以及后續融資。

1.1.2 決策風險

通常由政府方組織編制可研和污水處理規劃，許多項目決策時存在著設計處理量嚴重偏大等問題，導致項目超規模建設，既增加了項目投資和財政負擔，也不利于項目的正常運營。

1.1.3 溝通、組織、協調風險

鄉鎮污水項目協調難度大，涉及到政府不同職能部門和諸多鄉鎮，尤其是管網施工阻工問題時有發生，單靠項目公司或施工方力量無法及時解決。

1.1.4 政策變化的風險

項目建設運營過程中，可能存在因政策變化導致前期費用超概、出水水質標準提高等政策風險，將導致項目實施發生重大調整。

1.1.5 存量項目移交的風險

部分項目采用新建與存量項目打包實施，存量項目工程質量、工藝可行性、設備完好性、運營狀況等直接影響運營成本。

1.2 建設期

1.2.1 設計風險

地勘測量是否詳盡、工藝方案和設備選型是否合理是鄉鎮污水項目設計的重點，未進行地勘可能發生地質條件偏差進而導致項目總投嚴重超估，工藝和設備選擇則關乎運營成本高低和是否能達標排放。

1.2.2 安全與質量風險

安全生產是項目管理重中之重，工程質量則直接影響運營期維護費用。

1.2.3 進度風險

鄉鎮污水受手續辦理、資金到位等因素影響，進度難以控制，直接影響建設工期考核目標。

1.2.4 投資與計量風險項目可研估算漏項或前期費用等估計不足，可能導致投資超估。隱蔽工程監管不到位將導致難以計量。

1.2.5 融資風險

鄉鎮污水項目主要由社會資本方負責融資，主要面臨融資獲得風險和融資成本風險。項目前期環評、可研、規劃用地等手續辦理情況以及項目實施模式（如是否納入PPP項目庫）等合規性條件是獲得融資的必要條件。此外，政府方通常在項目合同中約定融資利率或上限值，市場融資環境的不同將導致融資成本差異，實際融資利率可能高于項目合同約定限制。

1.3 運營期

1.3.1 人員結構風險

鄉鎮污水項目受工作地點及薪酬結構限制，存在運營團隊配置不合理、專業人才匱乏等風險。

1.3.2 工藝維護風險運營人員對工藝原理、設備運行狀態以及運營參數指標的熟悉程度關系到污水運營工藝能否正常運行。

1.3.3 達標排放風險

進水水質超標、運營管理或應急處置不當都可能導致出水水質超標。

1.3.4 運營成本控制風險

運營期電費、藥劑費、人員薪酬占運營成本比例較大，若控制不當，將直接影響項目投資收益。

1.3.5 費用收取風險

鄉鎮污水項目政府方能否按期足額付費是項目公司能否正常經營的最大風險。

2 鄉鎮污水項目全過程風險防控措施

針對鄉鎮污水項目不同階段的重難點及風險點，應及時采取科學有效的防控措施：

2.1 項目前期

（1）政府方協助辦理前期手續。政府方作為審批部門，有義務協助項目公司完善前期手續，避免手續不齊全導致的法律風險。（2）科學決策、及時糾偏。社會資本方前期應對政府方組織編制的可研等進行復核，污水處理規模應結合常住人口和實際排污系數進行核算，若存在不科學不合理的問題應及時與政府方協商更正。（3）政府方牽頭成立項目指揮協調機構（包括環保、住建、財政、發改、國土等部門以及各鄉鎮政府），建立定期會議協商機制，統籌解決項目推進過程中遇到的各項問題。（4）完善合同體系，充分考慮政策變化對項目的不利影響，并在合同中約定相應處理措施和程序。（5）加強存量項目盡調，充分考慮存量項目后續更新重置成本，并與政府方協商解決存量項目存在的問題，確保存量項目移交后能正常運營和穩定達標。

2.2 建設期

（1）設計風險防范：項目公司與設計單位應對項目地形、地貌、建筑形式、排水體系進行詳盡的調研、實測。設計前期要明確今后運營需要達到的效果，將其融入設計方案，避免后續技改。針對鄉鎮污水項目的雨污分流和進水濃度等情況，建議優先選擇成熟的、傳統的工藝。項目初步設計及施工圖出具后要安排工程、預算、運營的相關人員進行合理性審查。（2） 質量安全風險防范：在施工過程中牢抓安全管理、質量控制、方案報批、報審資料收集、工序驗收環節，明確責任主體。配備專職質量安全監督人員，制定巡檢制度，定期對質量安全進行全方位檢查，及時發現問題并督促施工方整改。對于關鍵性設備材料尤其是隱蔽工程所需設備材料可指定優質品牌。根據項目合同對合作單位進行績效考核，考核得分與支付比例進行掛鉤，以控制服務質量。（3）進度風險防范：倒排工期計劃，及時解決影響工期進度的人、財、物等問題。項目由于工期緊、變更多，需要有設計人員常駐現場及時解決存在的設計問題并出具變更。（4）投資與計量風險防范：由專業的造價人員或委托第三方造價咨詢公司進駐現場，負責管網等隱蔽工程的計量與驗收，編制或審核預算和計量成果。做好施工影像資料的留存，特別是隱蔽工程及涉及到簽證的部分。所有隱蔽工程必須由項目公司兩人以上進行驗收計量，達到一定金額的需進行層級會簽，變更需會同設計院據實查看、審核后方可實施。完善設計變更、現場簽證體系，實行分級控制、限額簽證。為避免投資難以控制，開展限額設計，對分項工程費用進行限額，根據可研批復的總投對單項工程進行投資限價，前期費用超過可研估算的部分由政府方承擔。（5）融資風險防范：全面籌劃融資策略。督促政府方協助辦理項目融資所需手續并通過人大審議將污水處理服務費納入財政預算。項目合同簽訂時充分考慮未來利率波動和融資環境風險。拓寬融資渠道，提前與金融機構洽談，必要時由社會資本方作為控股股東提供融資擔保，確保融資成本可控。

2.3 運營期

（1）人員結構風險防范：針對項目特點，編制合適的人員需求計劃。科學配置人員結構，運營團隊需配備工藝操作、設備維護、化驗監測等專業人才。定期組織技術培訓，提高人員專業能力。（2）工藝維護風險防控：制定運營管理方案，規定工藝操作流程和應急處置措施。建立運營臺賬（含電耗、藥耗、工藝操作情況及水質指標等數據）。加強中控室建設及工藝調控能力。加強設備的維護、保養、維修。（3）達標排放風險防范：針對鄉鎮污水項目點多面廣，實行劃區域化、網格化管理，明確各部門、各人員、各工藝段職責職能，制定與薪酬掛鉤的月度和年度考核機制。加強配套管網的運營維護，定期巡查管網收水和漏損情況。實時掌控進水水質水量波動，針對進水不穩定情況采取合理的應對措施，確保出水穩定達標。（4）運營成本風險防范：將水電費、藥劑費、人員薪酬作為成本控制重點，做好成本精細化管理，防止運營成本超支。推進智慧水務，加強自控化建設，根據污水量自動控制系統運轉時間，在達標排放的前提下降本增效[1]。（5）收取水費風險防范：將政府付費納入財政預算，確保財政支出有據。充分發揮項目公司中政府方出資代表（若有）的積極性，由其協助督促政府方按期足額支付污水處理服務費。

3 結論

鄉鎮污水處理項目實施過程中前期面臨手續辦理、溝通協調、政策變化、存量移交等風險，建設期面臨設計、進度、質量安全和計量、融資等風險，運營期面臨人員配置、工藝維護、達標排放、費用收取等風險。社會資本方作為鄉鎮污水處理項目的主力軍，應充分發揮自身的投融資、設計、建設、運營、管理等優勢，指導項目公司提前防范和及時應對；政府方應充分發揮自身的統籌協調優勢，協助項目公司及時排除風險和處理難題。通過政府與社會資本方的精誠合作，實現風險共擔、收益共享。