排污許可制度實施的法律保障機制

張麗萍

（唐山市生態環境局樂亭縣分局，河北 唐山 063600）

在“十三五”期間，我國提出并落實固定源環境管理改革政策，以生態環境保護規劃為目的，制定了污染物排放許可制度，并取得顯著進展，通過許可證的核發，凸顯了污染物排放許可的法律地位，細化第三方機構、排污企業、環保部門之間的責任。但是在當前仍然面臨著一定的改革挑戰，因此，筆者結合現實性工作問題和困難，從法律的角度，提出相關保障機制的工作建議。

1 排污許可制度的形成與發展

我國的第一部《排污許可條例》誕生于1985年，上海市制定水源保護條例來控制污染物排放總量，環境保護部門根據《條例》規定對排放申請進行審核，審核之后頒發排污許可證，但是在2007年該《條例》失效。在2004年全國人大常委會規定地方政府應該控制工業企業大氣排放總量，排污許可制度被定為輔助方法，直到2008年再次訂修訂《水污染防治法》，相關部門才將排污總量控制和排污許可條例分開。并且隨著制度的發展，法律規定逐漸完善，在2021年1月24日出臺《排污許可管理條例》，對申請與審批、排污管理、監督檢查、法律責任等方面作出重新修訂與規定。但是筆者認為，當前的排污許可制度相關法律，從實施層面上講，還存在部分不足。

2 當前排污許可制度存在部分不足

從排污許可制度的形成與發展過程來看，污染排放許可制度的建立可以用“一波三折”來形容。我國排污制度建立的時間較晚，尤其與西方發達國家相比，具有滯后性、緩慢性、碎片化的特點[1]。具體體現在以下幾個方面：

2.1 地方立法層次不齊

管理手段銜接不到位，技術規范要求缺乏一致性，環評內容不完善，各項許可制之間尚未實現聯動，缺乏配套政策。

2.2 實施能力不足

主要體現在平臺能力、監管能力和技術能力方面，污染源環保大數據平臺尚未建立，移動執法系統不健全，執法檢查難度大，“信息孤島” 問題仍未解決。

2.3 自我監督不足

部分排污企業沒有形成良好的環境優化意識，過于追求社會經濟效益，忽視生態效益，即使法律已經有了明確的排污處罰標準，但是企業寧愿上繳罰款，也不愿意改進設備，不愿意加大技術投入和資金投入。從這一層面來講，筆者認為，應該提升法律威懾力和震懾力，加大對違規排放企業的停業整治處罰，甚至吊銷排污許可證。

3 關于排污許可制度實施的法律保障機制思考

3.1 制定改革框架，明確改革重點

筆者認為，要想健全排污許可制度，促進法律制度的常態化、制度化落地，就應該完善法律框架，將排污許可制度體系化，從“法律基礎”“能力支撐”“政策體系”這三個方面，改善區域性環境質量，規范企業經營活動，將制度銜接、管理效能作為法律保障機制改革與創新的重點。其中，“法律基礎”就是指將排污許可法、排污許可條例、環境防治法（包括土壤污染防治法、水污染防治法、固廢污染防治法、大氣污染防治法）、物權法相結合；“能力支撐”就是指將污染防治的技術能力（企業凈化排污能力、相關部門監測能力、污染天氣應急預警能力）、平臺能力（環境信用平臺、移動執法信息平臺、環境統計信息平臺、排污權交易信息平臺、環境保護稅信息平臺等）、監管能力（環境執法工作機制、信息化監管系統等）相結合；政策體系就是指排污許可制度的證書認證、審核、作廢，排污企業環保設施竣工驗收、排污企業自行檢測、年度執行報告、總量控制報告等。要分清現實中的問題類型，建立總量控制，明確通過壓減產能，強化事前、事中、事后監管，創建并完善“一證式” 監管體系，提升治污減排的積極性。

3.2 有機整合各項環境管理制度，實現制度耦合

“一證式”許可證制度的有效落實，并不是單一企業和單一性法律制度就可以實現的[2]。排污許可立法工作必須與各項環境管理制度統一協調，才能實現綜合性治理、體系化防范的目的。比如，將排污許可制度與環保稅制度、“三同時”制度、環境影響評價制度、排污申報制度、排污權交易制度協調、合作，在原來的制度上進行創新修改和完善，制度之間組合搭配，突出執法過程的系統性，使其成為一個整體，將各項環境管理制度作為排污許可制度的附屬款項和輔助條例，促進環境法律體系的流暢度。比如在其與環境影響評價制度相融合的過程中，環境影響評價制度直接決定了企業是否能夠正常開工，“三同時”制度在企業設計階段、生產施工階段、投入階段通過系統評估，將排污指標、排污信息納入到排污許可證申請中，有效銜接多種制度，實現“一證式”監管模式，擴大排污許可證的適用范圍。通過該種“整合”方式，確保排污許可制度的有效實施，實現環境污染的高效治理。

3.3 確保信息公開，強化內外部監督機制

排污許可制度從名義上講，是排放企業、當地政府部門、環保部分之間的利益關系，但是從本質上講，排污許可制度其實是社會公眾、涉事企業之間的利害關系。因此，筆者認為并不能僅僅重視內部監管和行業監管，還要重視信息公開制度，完善外部監督機制。確保公眾參與排污監督的社會權益，尤其是“固定污染源”的監督，固定污染源具有不可移動的特點，因此更能充分發揮公眾監督的實施效果，將內外部監督機制相結合，企業內部做好登記報備工作，環境主管部門要細化具體職責，健全地方性法規，將企業排污許可工作與當地政府工作績效相掛鉤，實施績效考評制度，提升主管部門執法積極性。其次，開展先進工作評選，對在排污制度中有突出貢獻的個人和集體提出表彰和嘉獎。建立排放監測市場制度，聘請專業化機構進行專業化測評[3]。從外部人才引進的角度幫助生產企業和排污技術檢測機構解決人員不足的窘境，同時在一定程度上也緩解地方環保部門的監督壓力。最后，筆者建議，建立環境行政許可聽證制度，在排污許可證頒發環節召開聽證會，面向社會公眾、涉事企業、相關人員、監管部門對質證、辯論進行民主公開，吸引更多社會大眾的關注和監督，優化社會輿論，增進社會對排污許可制度制定和實施的理解，同時也有利于公益訴訟機制的實現。

3.4 完善法律保障機制，強化問責機制

在法律保障機制方面，筆者認為應該從兩個層面來解決。

3.4.1 建立健全資金保障機制

排污許可制度表面上是法律制度，但是在法律的背后必然有資金層面、經濟層面的支持。資金保障機制需要具有充足的資金支持，并可以夯實法律的實施基礎，可以通過中央財政撥款，細化和明確專項資金的使用，地方政府也可以根據環境污染程度、排污企業的數量合理分配資金，促進排污許可制度的有效落實；其次還要強化收費管理制度，征收基礎的管理費。

3.4.2 建立人才選用機制

任何一項法律制度的實施，必然離不開人力支持。因此筆者建議，建立注冊環境工程師制度，引入專業性技術人才，通過最高級別的認證，審查企業排污工作，幫助企業做好行業自律，編制月度、季度、年度報告；其次，還應該建立環境監察員制度，這一制度與社會公眾監督的作用類似，但是又有著明顯的不同，最大的區別就是環境監察員比社會公眾更加具有專業性，職業素養較高，深入執法一線，并為其提供相應生活補貼和經濟福利，提升其工作的積極性和參與性。在問責機制方面，筆者認為應該從違規發放許可證、注冊環境工程師核查、排污企業這三個方面進行。其中對于違規發放行政許可現象，應該追究相關責任人，給予相應處分，根據情節判定是否需要追究其法律責任；如果注冊環境工程師存在弄虛作假、故意包庇行為，應對其進行懲戒，嚴重者則吊銷從業執照和資格證書；對于違法排污的企業，要在加大行政處罰、資金處罰的基礎上，對其進行停業整頓處理，直至符合排污標準方可營業生產。

3.5 強化企業主體責任，提高信息化執法水平

要想確保排污許可制度的法律落實，還應該強化企業主體責任。生產排污企業應該做到持證排污，生態環境部門必須長期利用海報、媒體、宣傳手冊等多樣化手段進行推廣，定期召開會議對排污單位的表現進行通報，增強企業自律意識。建立多種舉報渠道，按時開展自行監測工作，完善地方性法律法規，倒逼排污許可證制度的規范化和精準化。開展培訓及答疑，尤其是對國家最新出臺的相關法律政策規定進行全面性、系統性地解讀，建議組建答疑工作群，并在互聯網平臺上進行學習分享，同時還應該健全答疑反饋機制。搭建數據互通、信息共享的平臺，公開環保數據并實時更新，提升數據的實效性，提高固定污染源清理整頓效率。

4 結論

綜上所述，當前我國排污許可制度仍然存在部分不足，影響法律制度的落實。因此筆者認為應該制定改革框架，明確改革重點，有機整合各項環境管理制度，實現制度耦合，確保信息公開，強化內外部監督機制，完善法律保障機制，強化問責機制，建立環境行政許可證制度和環境監察員制度，強化企業主體責任，提高信息化執法水平，幫助企業做好行業自律。