社會組織嵌入城市社區環境治理實踐邏輯研究
——基于H市F區的社區治理調研

程 成

（中共杭州市富陽區委黨校 浙江杭州 311400）

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，要求深入貫徹習近平生態文明思想，牢固樹立綠色發展理念，“以更好動員社會組織和公眾共同參與為支撐”，構建黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系。環境治理體系已成為國家治理體系的重要組成部分，生態環境的質量關系著全面小康的品質和水平。而作為最微觀的社區環境治理，治理的效果直接影響著老百姓的幸福感和獲得感，日益引起理論界和實踐者的關注。而社會組織作為成長起來的社會力量，也獲得越來越多的讓渡社會治理空間。尤其是以其專業化的組織力量參與到與居民日常生活密切相關的環境治理中來，這對社會組織和社區治理都是新的機遇和契機。但社會組織到底應該如何嵌入到社區的環境治理中來，遵循怎樣的實踐邏輯，卻也是一個值得深入研究的話題。本文結合案例研究，探討了F區社會組織參與社會環境治理的情況，遇到的挑戰，并總結了在實踐中形成的行為邏輯。

F區社會組織及社區治理的基本概況

F區常住人口達73.9萬，其中非戶籍人口6.18萬；城市化率達到62.2%，全區經濟總量的62.5%以上產生于城市。隨著城市的發展，現有社區區劃方案設置已無法解決城市建設管理存在短板，城市區域發展不夠平衡，城市治理水平有待提升等問題日益嚴重。為優化社區布局，合理配置資源，統籌城鄉發展，充分發揮社區的集聚輻射和服務功能，促進區域經濟社會可持續發展，F區對社區規模進行調整，調整后全區社區將由目前的28個調整為50個。社區面積一般控制在2平方公里以內，規模一般在2000—3000戶左右、常住人口8000-10000人左右，利于社工高效地服務轄區內群眾。尤其是當下隨著群眾對社區環境生活質量要求的不斷提高，社區垃圾分類和城市清潔環境要求的不斷提高，劃分的社區如何調動社會力量參與到新的社區環境提升中來，有效提升社會治理水平，就成為探索的一個重點。

調整后的社區就為專業社會工作力量的介入提供了契機和機會，目前，F區已登記完成各類社會組織3758家，經民政部門登記的社會組織有643家（其中社團232家，民非407家，基金會4家），備案社區社會組織3115家，社工隊伍388名。整體來看，全區社會組織已具備一定規模，并以多種方式參與到社區治理中來。全區3700余家社會組織已涵蓋慈善幫困、治安巡防、社區矯正、醫療衛生、法律咨詢、矛盾糾紛調解、心理咨詢、宣傳教育等多個領域，各社會組織根據自身特長不定期與社區合作開展活動。尤其是近年來，F區探索制定社會組織黨建“20條”標準，成立區級社會組織綜合黨委，逐步將全區社會團體、民辦非企業單位、基金會等602家社會組織全部納入黨建工作范疇。探索以黨建統領社會力量，從未為社會組織介入社區治理提供組織和制度保障。目前，全區社會組織建立黨委的5個，總支2個，支部30個，黨建工作指導員130人，黨員992名，所有登記注冊的社會組織全部納入黨建管理。

社會組織嵌入社區環境治理中存在的困境

社會組織嵌入社區環境治理，既有社會組織自身建設發展不足的問題，又受到社會發展大環境和政策的影響和約束。

為詳細了解社會組織嵌入社會治理尤其是環境治理的情況，本研究特選取F區111家社會組織進行問卷調查，調研發現，當前我區社會組織在解決社區問題、提供公共服務方面發揮了一定的作用，但是仍存在一些問題：經費不足，來源單一（31%）；專職人員配備不全（15%）；政府支持力度不夠（12%）；信息交流與培訓機會缺乏（11%）；缺乏活動場所與辦公設備（10%）；專業技術志愿者缺乏（9%）；組織內部管理不規范（2%）；居民環保意識較差（20%）。

社會組織嵌入前社區環境治理的困境

社會組織是開放型社會和市場經濟條件下成長發展起來的，隨著社會組織的發展，越來越多地嵌入到社會生活和治理中來。另一方面隨著單位體制的逐漸消解，大量的社區管理任務推向社會，以往都是由社區居委會承擔著這些基層管理的任務，負責負責社區行政事務管理。但是由于管理體制和管理理念上都是由計劃經濟時代轉化過來的，還是很不適應市場經濟條件下的要求，往往存在著治理定位不準、治理力量單一、治理動員不足，社會的公共事務面臨著公民參與不足同時居委會又難以推進的兩難境地，難以真正意義上煥發社區活力。

而對于居住在社區的民眾而言，由于社區屬性的變化、組成的多元化，從社區形成開始，就沒有形成真正意義上的生活共同體，居民之間缺乏有效的社會聯結，只是一個個原子化的住戶。再加上成員來源的復雜和多元，社區在提供公共服務的時候很難精準成員的需求，也由于社區居民間權責和利益的差異多樣，無法調動居民參與社區建設的積極性。在此種情境下，社區治理往往沒有辦法很好落地，也總是不盡如人意，更不要說社區的環境治理了，社區的公共環境日益惡化。如何調動居民積極參與社區環境治理，推動社區居民構建和諧關系，成為F區社區治理的難題。

社會組織嵌入社區環境治理面臨的現實挑戰

一是自身發展的資源困局。F區社會組織經費不足的問題較為突出，嚴重限制社會組織自身建設水平和參與社會治理活動的能力。以承擔全區救災、救援知識培訓的主要力量“狼群救援隊”為例，該社會組織年運轉經費需要50-60萬元（設備采購除外），每年得到的政府補助為5-6萬元，其他經費以內部捐贈、社會捐贈為主，具有很大的不穩定性。當前我國社會組織資金主要來源是政府投入、項目資金、社會捐贈、內部籌集。雖然各級政府對社會組織高度重視，逐年提高經費補助，但在維持社會組織高效可持續發展上，項目經費和社會捐贈仍是最多的“源頭活水”。

二是服務治理的能力困局。當前F區社會組織治理能力主要存在三個“不足”：專業水平不足。在人員數量上，以社工隊伍為例，目前全市持證社工人數已超12000名，其中，臨近的主城區XH有866名，YH更是達到2638名，而F區僅有388名，可見在專業從事社會治理的人才規模上與主城區差距明顯。在專業能力上，F區社會組織主要從事純公益志愿服務，在人員的專業化培訓方面明顯不足，導致難以承接專業化的社區服務項目；獎懲機制不足。在社區方面，尚無相應的評價體系和獎懲機制，社會組織參與社區治理活動中的專業能力和工作效果難以評估及提升。以后周社區為例，由于對社會組織的工作水平難以把握、雙方權責也難以確定，每年開展的假日愛心學校項目不敢讓社會組織承接；黨建統領不足。雖然F區已成立社會組織綜合黨委對沒有成立基層黨組織的社會組織進行兜底管理，但對111家社會組織問卷調查數據顯示，仍有61.26%未開展黨員活動，66.67%沒有建立黨員管理制度，黨建的引領作用明顯不足。

三是聯通聯動的路徑困局。作為F區社區治理的重要力量，社會組織與社區之間的互動偏少，共建不足，缺少統一的信息發布和社會組織招募平臺目前，F區政府層面僅有民政部門組織的項目對接會和團區委組織的品質公益對接會兩個項目承接途徑，且社區在其中并沒有主動權，社會組織對社區的依存度不高。根據調查問卷分析，自發尋找項目的社會組織占總數的57.66%。而實地調研的3個社區均表示是通過熟人介紹、點對點聯系等方式獲取社會組織的服務信息。社會組織與社區之間缺乏信息溝通平臺，造成信息不對稱，嚴重縮窄社會組織參與社區治理的渠道，造成了發展資源的浪費、尤其是對環境治理這種社區生活中的細分領域，社會組織更難以發揮正真的作用。

社會組織嵌入社區環境治理的行動邏輯

社會組織作為原有治理體系外的治理力量，主要是通過政府購買服務的形式進入到基層社區環境治理中來的。徐永祥曾指出，社會組織機構要進入災后重建的組織體系之中，首先要解決其“進場問題”[1]。因而，社會組織機構要想嵌入到原有的治理體系中去，必須首先了解和平衡原有各主體之間的利益，獲得各主體的認可。而這一嵌入的過程背后實際上有著一套行之有效的實踐邏輯，本文通過調研F區社會組織嵌入社區環境治理的實踐過程，梳理出其背后的行動邏輯。

關系嵌入：形成穩定的協同共治關系。關系嵌入是貫穿社會組織了解社區環境問題到介入社會環境治理，到最后與其他社區治理主體形成環境治理的協同共治關系的整個過程。是社會組織機構嵌入社區環境治理的主要方法和方式，關系嵌入的方式會影響到社會組織機構介入社會環境治理的深度、關系著與其他主體之間的互動合作方式、甚至于直接影響到社區環境治理的效果。社會組織機構在獲得了社區管理機構和社區居民的認可之后，也就獲得了“進場”的機會。在進入社區場域之后，就通過發揮自身專業能力打造同社區的互動關系，并進而嵌入到社區的關系網絡中去。而且在實際的過程中，也要不斷調整與各治理主體之間的關系，從而建立起比較穩定的、可預期的合作關系。

結構嵌入：重組形成新的治理結構。結構嵌入簡單理解就是社會組織機構進入到原有的治理框架結構之后，在相互的磨合中形成了新的治理體系和治理機制，形成了新的治理秩序。在城市社區中會因為趣緣或業緣形成各種社會團體，而這些團體實際上為專業的社會組織進入社區提供了渠道和幫助，機構只有依靠這些社會團體，才能了解居民的需求，更好地發揮治理的作用。正是在與這些主要團體的互動中，嵌入到他們原有的互動關系中去，發揮出自身的專業優勢，進一步獲得社區的認可，打造嶄新的社區環境治理體系網絡。

認知嵌入：貫穿社區環境治理始終。認知層面的嵌入是以漸進的過程，不管是對于社會組織的成員還是社會組織機構，還是環境治理等專業性問題，社區居民都有一個理念和價值認知不斷深化的過程，因此認知性嵌入貫穿社會工作機構參與社區治理的始終，而且某種程度上，認知嵌入的程度決定了關系建立的穩定度和治理的成效。尤其是社會組織機構通過階段性的環境治理效果給居民展示出來治理的效果，使居民了解治理中可能遇到的困難及項目產生的成效，為居民自治實踐奠定情感支撐和知識基礎。而且，環境治理成效也是展示社會組織機構的一個重要指標，到底治理的好不好實際上行政管理機關和社區居民還是要看效果的。

注釋

[1]徐永祥.建構式社會工作與災后社會重建：核心理念與服務模式——基于上海社工服務團赴川援助的實踐經驗分析[J].華東理工大學學報（社會科學版），2009.24(01):1-3+15