數據融合視角下煙草專賣市場監管能力提升研究與應用

王煒 王瑋

摘 要：在“互聯網+”的時代背景下，數據融合是數字政府建設的重要價值體現和核心工具載體，也是新形勢下提高煙草專賣市場監管能力、推動和實現煙草專賣管理工作高質量發展的和主要動力和基本保障。本文擬從數據融合的視角出發，數據融合的內涵以及煙草專賣市場監管能力提升面臨的新形勢、新環境進行分析，對如何通過數據融合提高協同監管、信用監管、信息共享共用和系統集成應用、信息化裝備應用四種能力，最終實現提高煙草專賣市場監管能力、全面提升煙草專賣市場管理效率與質量提出相應的建議與對策。

關鍵詞：煙草專賣;市場監管;數據融合

中圖分類號：F27 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.36.019

0 引言

1991年6月29日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過了《中華人民共和國煙草專賣法》，以國家法律的形式確立了煙草專賣制度。三十多年來，“統一領導、垂直管理、專賣專營”的煙草專賣制度和管理體制，對于保持煙草專賣市場秩序穩定有序，切實維護消費者合法利益，有力保證國家財政收入發揮了積極作用，做出了巨大貢獻。煙草專賣市場監管是國家法律賦予煙草專賣行政主管部門的法定職權，是維護國家煙草專賣制度權威性、統一性、穩定性的基礎性、支撐性、保障性工作舉措。因此，煙草專賣市場監管能力的高低，是決定煙草專賣制度能否根深蒂固、行穩致遠的關鍵因素。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱：“十四五”規劃）明確提出，要提高數字政府建設水平，推進監管能力現代化。這對新形勢下提升煙草專賣市場監管能力提出了更高的目標和要求。數字政府建設要求將數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府治理流程再造和模式優化，不斷提高決策科學性和服務效率。數據融合既是數據政府建設的重要方法和具體載體，也是提升煙草專賣市場監管能力的主要內容和根本途徑。因此，從數據融合的視角出發，對新形勢下煙草專賣市場監管能力提升進行研究，具有非常重要的現實意義。

1 數據融合的內涵

數據融合的概念最早來源并率先應用于國外軍事領域，其本意是指是對傳感器的信息進行采集、傳輸、綜合、相關及合成，幫助人們進行態勢分析、環境判斷、導向規劃、趨勢診斷等情勢綜合研判，在戰場上及時獲取各種有價值的信息，從而實現對戰場態勢、威脅極其重要程度實時、完整、精準認知和評價的處理過程。隨著互聯網、物聯網、大數據等信息技術的迅速發展，數據融合的應用場景已經不再僅僅局限于軍事領域，而是向社會經濟生活、城市治理、市場管理等領域廣泛延伸，數據融合的內涵也在不斷地擴大和豐富。筆者認為，在當前信息時代的背景下，數據融合作為數字政府建設的重要載體，是將來源于各個系統、行業、渠道和領域的數據和信息，或者對存在內在或外在聯系的數據和信息，按照一定的規則和標準進行組合、整合或集成，在一定程度上改變被組合數據和信息的原有屬性，使其產生新的內涵和更有價值的應用屬性，實現對目標對象多維度、綜合性的精準評價和管理服務，提高數據和信息應用的效率和質量。

市場監管是政府管理的重要組成部分，也是數字政府建設的必要內容。對于市場監管主體來說，數據融合可以積極、靈活的支持跨部門合作、協同監管，形成統一的管理與服務渠道，避免政出多門、重復監管的問題;通過數據融合既可以促進硬件技術層面監管手段、工具的整合，推動監管系統建設從分散化模式向平臺化模式轉變，打破傳統的垂直煙囪式的建設模式，也可以促進軟件應用層面監管資源、政務服務等內容的整合，有效促進信息資源融合，加強公共數據開放共享，推動政務信息共建共用，打破數字鴻溝、數據孤島，提高數字化政務服務效能;通過數據融合，使監管主體能夠以最低的成本、在最短的時間內多渠道、多維度的獲取市場監管對象有價值的數據和信息，科學準確地分析統計與合理運用，形成監管對象更為精確、更為可靠的標簽與畫像，從而提升市場監管的科學性、實效性和有效性。

2 煙草專賣市場監管工作能力提升面臨的新形勢

專賣管理工作事關煙草行業高質量發展目標的實現，立足新的發展階段，煙草專賣市場監管工作面臨的新形勢可以從以下幾個方面來理解。

2.1 在監管對象的空間維度上具有多樣性和復雜性

煙草專賣市場監管對象主要以卷煙零售戶和相關涉煙違法行為為主。近年來，隨著經濟社會生活的迅速發展和國家治理水平的不斷提升，煙草專賣市場監管對象及其涉及的社會環境領域呈現出多樣性、復雜性的特征。例如，2020年12月31日，國家煙草專賣局印發了重新修訂的《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》，首次規定幼兒園周圍不予發放零售許可證，之前已經辦理的，有效期屆滿后不予延續。2021年3月22日，工業和信息化部、國家煙草專賣局研究起草了《關于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定（征求意見稿）》，擬在《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》附則中增加一條：“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關于卷煙的有關規定執行?！边@些變化都給煙草專賣市場監管工作帶來了新的挑戰。

2.2 在監管對象的時間維度上具有動態性和全程性

傳統上，煙草專賣市場監管主體受到執法力量、執法手段等客觀條件和資源的限制，主要以被動監管、事后監管為主，監管存在一定的滯后性，監管成本和社會成本比較高。在新時期，面對煙草專賣管理高質量發展的要求，煙草專賣市場監管要求對監管對象實現涵蓋事前、事中、事后各個環節的全過程的主動監管、動態監管，依靠互聯網、大數據等信息化手段，精準分析掌控監管對象違法違規風險，變“亡羊補牢”為“防患于未然”，降低違法成本和社會成本，提高監管效率和質量。

2.3 在監管主體維度上具有協同性和綜合性

煙草專賣市場監管對象的多樣性和復雜性，決定了煙草專賣市場監管主體僅僅依賴于煙草專賣行政主管部門是不夠的。特別是，當前煙草專賣管理工作中還存在著監管體系建設與現代化煙草治理體系要求不相適應、監管手段創新與法治化數字化智能化要求不相適應等問題，同時制假售假、走私販私違法犯罪活動也出現了一系列新變化、新特點，這就要求煙草專賣市場監管主體與公安、海關、市場監管、交通運輸、郵政等監管部門在工作機制、工作措施等方面深度融合，依法依規開展協同性、綜合性市場監管，形成有效的監管合力。

3 煙草專賣市場監管能力提升舉措

國家煙草專賣制度是我國改革開放的創新性成果，是保持行業穩定、實現高質量發展的根本保障。提升煙草專賣市場監管能力是維護煙草專賣市場健康穩定、推動國民經濟高質量發展的現實要求，也是適應政府職能轉變、推進國家治理體系和治理能力現代化的迫切需要。筆者認為，應當借助于數據融合的路徑，從以下四個方面提升煙草專賣市場監管能力。

3.1 提升協同監管能力

煙草專賣行政主管部門應當積極主動的爭取黨委政府對煙草專賣工作的領導和支持，將煙草專賣管理工作放在當地經濟社會發展的大局中去謀劃，放在重要議事議程中去安排，不斷優化優化外部環境。以青島市煙草專賣局為例，今年以來，通過進一步積極爭取地方黨委、政府的領導和支持，市委政法委牽頭組織法院、檢察院、公安、交通運輸、市場監管、打私、海關、海警、郵政管理、通信管理、鐵路、民航、煙草等14個部門制定了《青島市煙草市場秩序整治工作機制》，組織14個部門連續第七年開展“青島利劍”專項行動，專項行動開展成效直接作為2021年平安青島建設考核內容;市打私辦將煙草打私工作納入青島市反走私綜合治理工作范疇，2019年、2020年連續將煙草打私納入《打擊整治非設關地海上反走私專項行動》的重點商品整治內容。2021年，組織海關、公安、市場監管、交通運輸、郵政管理、海警、煙草等7部門聯合開展打擊海上卷煙走私專項行動。通過把煙草專賣市場監管工作積極融入地方發展、政府治理的“一盤棋”大格局，將煙草專賣市場監管由單一行為、部門行為轉變為政府行為、社會行為，實現爭取外部支持與提升自身能力、嚴厲打擊與綜合治理、重點突破與面上推進的有機結合，實現監管部門的有效協同、監管資源的有效利用、監管力量的有效整合、全方位提升煙草專賣市場協同監管能力。

3.2 提升信用監管能力

“十四五”規劃指出，要推進監管能力現代化，提高健全以“雙隨機、一公開”監管和“互聯網+監管”為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制。信用監管是新形勢下提高煙草專賣市場監管能力，規范煙草市場經營秩序的重要手段。開展煙草專賣信用監管，要準確界定信用信息和嚴重失信名單認定范圍，合理把握失信懲戒措施，堅決防止懲戒手段的泛用乃至濫用;充分運用信用激勵和約束手段，激勵誠信，懲戒失信，形成讓守信者受益、讓失信者受限的制度機制和輿論氛圍;緊跟國家社會信用體系建設步伐，根據全國統一的信用體系政策和標準，加快推進煙草行業信用體系建設，加強信用信息公開和共享，與其他部門緊密配合，建立跨行業、跨地區、跨部門的守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，形成行業內外監管部門聯動、行業生產經營主體自律管理、社會輿論廣泛監督的共同治理格局，推進煙草行業市場主體依法誠信經營，維護市場秩序，營造誠信社會環境。

3.3 提升信息共享共用和系統集成應用能力

“十四五”規劃強調，提高數字政府建設水平要加強公共數據開放共享，推動政務信息化共建共用，提高數字化政務服務效能。提升煙草專賣市場監管能力，應當依托最先進的互聯網、大數據技術，搭建煙草專賣市場監管平臺，以數據輔助決策，以數據貫穿管理，實施流程再造，應用模式創新，實現內、外部數據與信息的共享，資源流程的互聯互通，應用系統的整合集成，打造平臺化、網絡化、智能化的煙草專賣市場監管體系。對內，以行業統一的專賣管理系統為基礎，整合內管、法規、質檢等功能，綜合分析卷煙零售戶卷煙訂購、日常市場檢查、行政處罰、信用等級等信息，結合零售戶的日常經營行為，對誠信戶、守法戶、失信戶、違法戶等進行精準識別和畫像，有針對性地開展市場監管;對外，聯通政務網、公安、郵政管理、市場監管等多個數據平臺，建立健全涉煙違法信息數據庫，實現外部平臺數據交互，關聯數據智能計算，違法風險預警布控，對涉煙違法違規行為實施精準打擊。

3.4 提升信息化裝備應用能力

工欲善其事，必先利其器。配備先進的信息化執法裝備是煙草專賣市場監管能力提升的重要標志，也是必要的工作保障。筆者認為，應當從涉及煙草專賣市場監管的“人、車、物”三個核心環節來提升專賣執法裝備信息化、現代化、智能化水平。在“人”的方面，為煙草專賣執法人員配備先進的移動執法終端，借助于后臺監管平臺支撐，使得煙草專賣執法人員在開展證件管理、市場檢查、案件辦理等市場監管工作中，能夠快速查詢煙草專賣法律法規、歷史案件處理情況、監管對象守法經營情況等內容，便捷、高效的實時錄入、上傳、反饋檢查信息，實現法律文書現場即時打印、涉案物品信息錄入、案件證據收集等功能;在“車”的方面，為稽查車輛配備先進的車載指揮調度系統，利用先進的移動通信、北斗衛星定位、地理信息等技術，對稽查車輛位置精確定位，運行軌跡實時監控，記錄現場執法場景，有效規范執法行為，全面實現車輛定位、現場執法、視頻監控、指揮調度、考核管理等功能深度融合，滿足執法人員與稽查車輛之間、稽查車輛之間、執法現場與后臺指揮中心之間的信息互通、聯勤聯動;在“物”的方面，著重做好涉案物品管理，利用VR、RFID電子標簽等先進技術，建立覆蓋涉案物品入庫（移交）、保管、處置、收入上繳、預算管理全過程，來源去向明晰、管理全程可控、全面接受監督的涉案物品管理系統，并逐步實現與財政部門的非稅收入收繳系統等平臺對接，實現互聯互通和信息共享。

4 結語

總的來看，從數據融合的視角出發，將數據融合理念和數字技術廣泛應用于煙草專賣市場監管工作，能夠有力推動煙草專賣市場監管流程優化升級，有效推進煙草專賣市場監管數據跨部門、跨層級、跨地區匯聚融合和深度利用，不斷提升煙草專賣市場協同治理能力，為“十四五”期間構建監管全覆蓋、上下一盤棋、全數據驅動的煙草專賣監管新格局，推動專賣管理工作高質量發展奠定堅持基礎。

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