自然保護區內礦業權處置進展跟蹤

張博　利廣杰

摘 要：自然保護地區內礦業權清理處置工作部署開展以來，各地陸續出臺相關工作方案及政策。為及時總結實踐經驗，為完善礦業權退出處置相關制度提供借鑒參考，本文以礦業權處置工作進展較好的湖南省為典型案例，從處置程序、補償方式和標準方面系統梳理了湖南省出臺的自然保護區內探礦權采礦權退出處置方案的主要內容，分類整理了政策實施過程中多部門聯動集中處置、發布礦山關閉和補助資金公告、開展生態修復等方面的情況，總結了湖南省推進礦業權退出處置工作在退出補償科學明晰、責任分工明確、實施“一礦一策”、處置結果和資金補償公示公開方面值得借鑒的經驗，并在此基礎上，提出加強頂層設計確保政策穩步推進、加強部門間溝通協作解決實際問題、進一步細化礦業權退出補償政策化解關鍵矛盾、實施差別化的管理政策避免“一刀切”等進一步推進保護地內礦業權處置工作的建議。

關鍵詞：自然保護區;礦業權退出處置;礦業權退出補償

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.36.060

妥善處理礦產資源開發與生態環境保護的關系是生態文明建設的重要要求，建立保護地內礦業權退出機制，引導礦業權分類處置對推動礦產資源領域生態文明建設具有十分重要的意義。原國土資源部發布《關于印發〈自然保護區內礦業權理工作方案〉的通知》（國土資發〔2017〕77號）部署開展國家級自然保護區內礦業權清理工作，為貫徹落實國土資發〔2017〕77號文要求，各省（區、市）自然資源主管部門及時響應，陸續頒布出臺了保護地禁止限制勘查開采范圍內礦業權處置方案。目前，湖南省通過出臺處置方案，保護區內探礦權采礦權處置相關工作進展較好，已取得一定成效，作為典型代表，可以通過及時總結經驗、查找制度短板，為全國穩步推進保護地內礦業權處置工作提供借鑒和參考。

1 湖南省制定礦業權退出處置方案

2017年12月，湖南省出臺了湖南省自然保護區內采礦權退出處置方案和探礦權退出處置方案，方案明確對涉及自然保護區的探礦權采礦權逐一進行整改，通過直接關閉注銷、部分避讓退出、整體補償退出、停止審批等方式確保自然保護區生態環境得到有效保護。經梳理，由于各類退出方式涉及不同行政部門的工作，處置程序有所差異。

1.1 采礦權處置程序、補償方式和標準

采礦權三類退出方式的處置程序均由地方人民政府主導，多部門配合，主要涉及作出礦山關閉決定、確定退出范圍、簽訂補償協議、辦理注銷登記手續外，還要進行剩余資源儲量備案登記、應退價款和備用金核算，辦理退付手續等工作（圖1）。

采礦權的補償方式中列明除直接關閉注銷的，整體退出或部分退出的采礦權均由縣級人民政府組織進行補償，資金來源除縣級財政外，對于省、市發證的采礦權由省、市財政予以補助。

補償標準列明省級發證采礦權的省級標準，且明確指出為最高標準，市縣級發證采礦權由市縣級人民政府確定，部分退出和整體退出的補償范圍主要是礦山有無開拓工程和選廠和補償標準見表1。此外，采礦權價款按退出范圍內有償處置的剩余資源儲量進行核算，退付采礦權人;地質環境治理備用金按退出范圍面積核算，退付至縣級人民政府組織地質環境治理。

1.2 探礦權處置程序、補償方式和標準

縣級人民政府是探礦權退出處置的責任主體，三類退出方式的處置程序由發證機關為主導，縣級人民政府參與補償及后續退出事項，其中發證機關要確定探礦權退出的范圍、選取置換的勘查區塊、同財政部門測算補償資金、辦理注銷登記手續（見圖2）。

探礦權的補償方式中列明除直接注銷（撤銷）退出的，部分避讓退出和整體補償退出的探礦權均由財政部門撥付補償金至縣級人民政府，由縣級人民政府支付補償資金。

探礦權退出的補償方式列明貨幣補償和勘查區塊置換兩種，其中對于整體退出的探礦權貨幣補償資金包括探礦權取得成本、勘查成本和其他成本，部分避讓退出的探礦權補償資金包括勘查成本和其他成本;對剔除與保護地重疊范圍后剩余部分勘查范圍周邊存在無縫緊鄰且符合自然保護區管理政策的勘查區域的商業性探礦權，可用不大于剔除范圍面積的無縫緊鄰區域予以勘查區塊置換，若避讓退出范圍無實質勘查投入的商業性探礦權，不予補償。

2 政策實施情況

從各地市自然資源局公布的礦業權退出情況看，各地按照處置方案的有關要求，對保護區范圍內采礦權、探礦權進行全面調查摸底、分類梳理、系統分析，積極推進自然保護區內礦山關停和生態修復工作，多數已完成退出補償和生態修復工作。

2.1 多部門聯動集中處置

湖南永州所屬的道縣自然資源局會同財政、環保、林業、農業等職能部門，與探礦權人作詞協商達成一致意見，保護區內的一處錫礦普查探礦權以整體退出方式處置，退出勘探面積14.75 km2，補償金額876.33萬元，探礦權人對勘查區域進行恢復治理后辦理了探礦權注銷登記手續。

衡陽市成立了由縣委常委、常務副縣長任組長，環保、國土、林業、界牌鎮政府等單位負責人為成員的自然保護區內礦山關停工作小組，成員單位根據自身職責，開展通知下達、現場監察、設備撤離、工棚拆除、動態巡查等工作，分別制定采礦權退出處置方案，對保護區內的高嶺土、鈉長石等采礦權實施設備撤離、工棚拆除、動態巡查等工作，完成南岳衡山國家級自然保護區內17家礦山企業的退出處置。

2.2 發布礦山關閉和補助資金公告

按照處置方案的要求，湖南省自然資源廳在核查礦業權與自然保護區重疊情況后，按照采礦權退出處置程序，對被地方人民政府關閉的采礦權發布廢止公告，并告知礦業權人申請辦理采礦權注銷登記手續;對被地方人民政府關閉且未在規定時間內申請辦理注銷登記手續的采礦權，在省自然資源廳網站發布了采礦許可證注銷公告，公告中列明了采礦權名稱、許可證證號及礦山關閉的時間。目前，湖南省自然資源廳已在門戶網站發布32個采礦權注銷公告和6個采礦權廢止公告。

此外，湖南省財政廳根據省自然資源廳申請下達各類自然保護地內省級發證礦業權退出處置財政補助資金的函和省財政預算安排，公布了礦業權退出補助資金明細，包括具體項目、補助金額、退出方式、責任主體等內容，補助資金直接下達至相關市州。

2.3 開展生態修復

南岳縣對自然保護區內違法開采行為進行整改，通過召開專題會議，明確了自然保護區內礦山復綠經費由縣財政全額出資，確定了施工隊伍及監理單位，并抽調工作專班值守在礦山復綠現場，共投入資金534.5萬元，完成覆土面積50000 m2，鋪種草皮20000 m2，苗木種植面積233000 m2，栽植刺柏58300株、爬山虎等藤本植物5000株，目前樹木成活率達到96%以上。

3 值得借鑒的經驗

3.1 退出方式科學分類，補償標準明晰

湖南省制定的礦業權處置方案從礦業權管理實際出發，根據探礦權采礦權審批登記和勘查開采活動的特點，確定了直接關閉退出、部分避讓退出、整體補償退出等三類礦業權處置方式，并對各類處置方式的處置程序進行詳細說明，包括確定退出范圍、簽訂補償協議、撥付補償資金、辦理變更/注銷登記、支付補償款、拆除設備封閉井口等程序。對于礦業權退出補償，按照部分退出和整體退出兩種情形，采礦權列明兩類退出情形的補償范圍，并考慮發證權限，明確省級發證采礦權補償標準，且定為最高補償標準，市縣發證的采礦權由市縣制定補償標準;探礦權列明兩類退出情形的補償方式和補償標準的范圍，補償方式除貨幣補償，對于部分退出的礦業權可通過區塊置換方式進行補償。此外，采礦權補償標準涵蓋了井巷開拓工程、礦山選廠等建設項目資金投入，探礦權的補償標準涵蓋了探礦權勘查成本、取得成本等探礦權人的資金投入，充分考慮了礦業權人的合法權益，在地方政府與礦業權人協商時也容易被接受。

3.2 責任分工明確，政策實施“一礦一策”

處置方案明確了省、市、縣各級人民政府的主體責任，其中省人民政府負責礦業權退出處置的統一領導，市級人民政府負責加強縣級人民政府的督導檢查，縣級人民政府是探礦權采礦權處置的責任主體，主要任務包括制定工作方案、作出關閉決定、與礦業權人簽訂補償協議、支付補償資金、實施礦山關閉、生態環境修復治理、信訪維穩等。

除明確各級人民政府責任，財政、自然資源、生態環境、林草、國有資產管理、法制等各部門的責任和工作任務也進行了明確，其中財政廳負責測算補償資金、補助資金撥付和價款及備用金退付等工作，自然資源負責礦業權清理、變更或注銷登記、應退價款及備用金核算等工作，環保、林業、農業等部門負責保護區數據提供、礦業權退出范圍確定等工作，國有資產管理部門負責引導國有礦山企業關閉、破產和職工安置等工作，法制部門負責礦業權處理意見確定工作。

從各級政府及各部門分工來看，探礦權采礦權的退出牽涉面廣、矛盾突出、處理難度大，為避免地方執行政策中出現“一刀切”的問題，省級人民政府明確礦業權處置中實施“一礦一策”，縣級政府和省直部門在處置方式、補償方式和標準確定的基礎上，逐步確定探礦權采礦權處置方案，做到一個礦權、一套方案、一名責任人、一抓到底，積極穩妥地推進了礦業權退出處置相關工作。

3.3 處置結果公示，資金補償公開透明

為確保礦業權處置工作順利開展，湖南省主動公開自然保護區內礦業權退出處置方案，并通過電視、網絡等媒體加大宣傳力度，增強政府及相關部門工作主動性和礦業權人的自覺性，營造了礦業權退出處置的良好氛圍。在“一礦一策”實施過程中，及時對礦業權注銷、部分避讓、整體補償等處置結果進行公示，公示內容包括注銷礦業權的登記信息、避讓退出的勘查開采面積、補償資金的數額、設備拆除情況、生態環境修復進展等，做到礦業權退出處置和補償工作公開透明，增強政府公信力。

4 進一步推進保護地內礦業權處置工作的建議

4.1 加強頂層設計確保政策穩步推進

以政府為主導制定礦業權退出處置方案是確保相關工作穩步推進的關鍵，目前已公布的礦業權退出處置方案為省政府出臺文件、多部門聯合發文、單部門發文等多種形式，執行時存在礦業權人、市縣地方政府及相關部門對省直部門聯合下達處置方案持不同意見的情況，增加了礦業權退出處置政策推進落實難度。因此，國家層面出臺統一明確的保護地內礦業權退出處置政策，明確退出范圍、補償標準、財稅政策等內容，是解決政策落實困難的主要解決途徑。

4.2 加強部門間溝通協作解決實際問題

目前部分省（區）已公開發布的保護地內礦業權分類處置工作方案，以省級人民政府為責任主體，自然資源、環保、林業、水利、財政、人力資源、工商等部門均在礦業權分類處置工作的有相應的職責，建議在政策執行中，針對生態保護紅線和保護地范圍調整造成礦業權重疊、礦業權退出補償渠道不暢通等問題，應加強自然資源與林業、財稅、工商部門間的溝通協調和信息共享，確保實際問題。

4.3 進一步細化礦業權退出補償政策化解關鍵矛盾

目前，湖南省提出的補償政策退出補償考慮了礦業權人實際投資情況，多省制定的礦業權退出補償政策也提出剩余資源量的價款清退或者返還剩余服務年限內對應的礦業權出讓收益金，但礦業權退出補償標準偏低、補償資金不到位等仍是關鍵性問題。建議政府及財政部門進一步完善退出補償政策，明確合理補償范圍和科學評估方法，鼓勵探索多途徑的補償方式，充分考慮解決職工就業和安置、企業債務問題、后續生態環境恢復治理資金短缺等方面的情況，參照煤炭、鋼鐵去產能的相關措施，設立專項獎補資金，從稅收、資金人員分流安置等多方面給予政策支持，最大限度地減輕企業的負擔，保證礦業權退出工作平穩推進。

4.4 實施差別化的管理政策避免“一刀切”

辯證地看待環境保護與礦業開發的關系，在“一礦一策”實施礦業權退出處置工作中，正確處理環境公共利益與企業合法權益之間的矛盾。同時，建議結合目前自然保護地正在開展的評估調整工作，充分考慮自然保護地設立的保護目標、保護類型、保護區域實際情況，對保護區域進行類別劃分或保護級別劃分，在適當類別或適當級別分區內允許礦業權生存，對符合綠色勘查標準的勘查活動，以及自然保護地生態環境影響極小的清潔能源、資源，研究差別化的管理政策。

參考文獻

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