糧食安全監(jiān)管的特殊程序問(wèn)題研討

□ 黃建瑜 貴州省糧油產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)站

1 糧食安全應(yīng)急預(yù)警程序的主體內(nèi)容

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，糧食產(chǎn)量也不斷增長(zhǎng)。我國(guó)由于糧食監(jiān)管制度起步較晚，現(xiàn)代化糧食監(jiān)管制度仍在不斷探索中，具體可分為2類(lèi)[1]：①糧食安全監(jiān)管的一般程序；②糧食安全監(jiān)管的特殊程序。而糧食安全監(jiān)管的特殊程序又包括了2大方面的內(nèi)容：①為了應(yīng)對(duì)重大突發(fā)糧食安全事故的應(yīng)急預(yù)案；②建立有關(guān)糧食安全的預(yù)警制度。前者的制定是后者工作運(yùn)行的基礎(chǔ)。

1.1 糧食安全應(yīng)急預(yù)案

應(yīng)急預(yù)案是指政府或企業(yè)為降低突發(fā)公共事件后果的嚴(yán)重程度，以危險(xiǎn)源評(píng)價(jià)和事故災(zāi)難后果預(yù)測(cè)為依據(jù)而預(yù)先制定的事件控制和搶險(xiǎn)救災(zāi)方案，是突發(fā)事件應(yīng)急救援活動(dòng)的行動(dòng)指南?！都Z食流通管理?xiàng)l例》中第32條規(guī)定，國(guó)家應(yīng)建立突發(fā)事件的糧食應(yīng)急體系，保證糧食的有效供給，穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格，提高緊急情況下的糧食應(yīng)急能力，確保國(guó)家糧食安全，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府須以《糧食流通管理?xiàng)l例》《國(guó)家糧食應(yīng)急預(yù)案》等為依據(jù)，結(jié)合轄區(qū)內(nèi)的糧食實(shí)際情況，制定行政區(qū)域內(nèi)的糧食安全應(yīng)急預(yù)案。事故應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)急系統(tǒng)中起至關(guān)重要的作用，適用于在糧食應(yīng)急狀態(tài)下，對(duì)原糧及成品糧（含食用油等）采購(gòu)、調(diào)撥、加工、運(yùn)輸、供應(yīng)和進(jìn)出口等方面的應(yīng)急處置行動(dòng)。事故應(yīng)急預(yù)案具有清晰的指引作用，明確了在事故突發(fā)前、發(fā)生過(guò)程中及事故結(jié)束后，應(yīng)該做什么、怎么做、由誰(shuí)來(lái)做的問(wèn)題，同時(shí)提供合理可行的應(yīng)對(duì)策略和資源儲(chǔ)備等，對(duì)推進(jìn)糧食安全監(jiān)管體系建設(shè)有不可替代的作用[2]。

1.2 糧食安全預(yù)警機(jī)制

糧食安全是一種相對(duì)動(dòng)態(tài)平衡的概念，應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)必須要建立在達(dá)到觸發(fā)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)預(yù)警線的前提下，因此，應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)的時(shí)態(tài)把握是更重要的環(huán)節(jié)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)糧食市場(chǎng)化程度的發(fā)展，糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)因素也在不斷增加，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，糧食風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估列入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制也是不可或缺的一環(huán)。提前預(yù)測(cè)國(guó)家糧食供給的趨勢(shì)，有利于政府作出正確的判斷，出臺(tái)對(duì)應(yīng)的政策保障糧食的安全。2018年3月，因國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案調(diào)整，中華人民共和國(guó)國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局成立，為糧食行政管理部門(mén)，以保障糧食安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為主，提高對(duì)糧食突發(fā)應(yīng)急事件的處理能力[3]。

一般的糧食安全應(yīng)急預(yù)案必須分級(jí)設(shè)立合理級(jí)別確定糧食安全狀況，具體可分為特別重大、重大、較大、一般4個(gè)等級(jí)，在將要出現(xiàn)或突然出現(xiàn)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，發(fā)出預(yù)警信號(hào)，以便政府能采取不同的手段措施應(yīng)對(duì)。

2 糧食安全應(yīng)急預(yù)警程序存在的問(wèn)題

2.1 信息收集不夠

信息是影響整體應(yīng)急預(yù)案成效的關(guān)鍵所在，要想制定合理的應(yīng)急預(yù)案，必須先對(duì)信息進(jìn)行收集。目前，國(guó)家糧油信息中心負(fù)責(zé)對(duì)存在的信息預(yù)警數(shù)據(jù)進(jìn)行收集，但是僅通過(guò)這一條信息收集渠道無(wú)法全面概括國(guó)家糧食安全預(yù)警信息。國(guó)際糧食市場(chǎng)存在波動(dòng)性、不確定性及風(fēng)險(xiǎn)性，政府渠道只能對(duì)國(guó)內(nèi)外糧食市場(chǎng)價(jià)格的行情變化進(jìn)行公開(kāi)，但是無(wú)法對(duì)實(shí)際生活中涉及的情況進(jìn)行預(yù)測(cè)。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)后加工、包裝、儲(chǔ)存、運(yùn)輸和配送等物流環(huán)節(jié)對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的影響都會(huì)關(guān)系到糧食安全，而影響糧食安全的因素遠(yuǎn)不止這些，如生產(chǎn)方面的耕地面積、農(nóng)業(yè)投入和種糧成本等；流通方面包括糧價(jià)、飼料品種、損耗數(shù)量和進(jìn)出口數(shù)量等。此外，人口的出生率、死亡率和GDP也是影響因素之一[4]。

2.2 信息公開(kāi)不及時(shí)

在糧食安全遭遇危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，若是沒(méi)有有效的信息獲取渠道，人們?cè)诎l(fā)生危險(xiǎn)后易陷入恐慌，需政府部門(mén)合理調(diào)控，確保社會(huì)安定穩(wěn)定。在出現(xiàn)突發(fā)性事件時(shí)，人們常會(huì)因?yàn)樾畔@取不對(duì)稱等情況造成恐慌蔓延，搶購(gòu)大米、鹽巴等過(guò)度反應(yīng)。

2.3 應(yīng)急能力不足

我國(guó)自改革開(kāi)放后，糧食產(chǎn)能也一直處于攀升狀態(tài)。目前，隨著國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的深度融合，糧食安全的發(fā)展面臨著來(lái)自國(guó)內(nèi)產(chǎn)量調(diào)整和國(guó)外價(jià)格壓制的雙重挑戰(zhàn)，盡管我國(guó)大部分省市已根據(jù)國(guó)家糧食安全應(yīng)急預(yù)案制定了相應(yīng)的預(yù)警方案，但這些預(yù)案大都浮于表面，沒(méi)有對(duì)糧食安全的保障進(jìn)行精細(xì)化、深度化的安排部署。糧食安全的危機(jī)意識(shí)需要培養(yǎng)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)帶動(dòng)人們提高糧食安全的危機(jī) 意識(shí)。

3 完善糧食安全應(yīng)急預(yù)警程序的具體建議措施

3.1 提高應(yīng)急能力

要想提高應(yīng)急能力，就要建立全套完整的體系。①?gòu)恼畬用嫒胧?，?qiáng)化糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制并成立糧食安全領(lǐng)導(dǎo)小組，通過(guò)構(gòu)建人才體系，進(jìn)行考核及演練，對(duì)應(yīng)急預(yù)案中存在的問(wèn)題進(jìn)行整改，加強(qiáng)糧食存儲(chǔ)部門(mén)應(yīng)急能力的建設(shè)。②從公眾層面入手，通過(guò)微信公眾號(hào)、抖音和快手等新媒體平臺(tái)對(duì)糧食安全問(wèn)題進(jìn)行科普宣傳，建立動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)，根據(jù)信息反饋健全整個(gè)糧食安全應(yīng)急能力體系。

3.2 增強(qiáng)信息收集能力

糧食安全信息平臺(tái)是各級(jí)糧食信息收集部門(mén)掌握情況的重要渠道，要想增強(qiáng)信息收集能力，需從2個(gè)方面著手實(shí)現(xiàn)：①擴(kuò)大糧食安全信息的收集渠道，既要廣泛地收集糧食的生產(chǎn)能力信息、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等情況，又要建立網(wǎng)格化管理，將數(shù)據(jù)匯總到一起進(jìn)行統(tǒng)一處理；②對(duì)采集到的信息進(jìn)行分析研判，通過(guò)具體數(shù)據(jù)具體分析的方式，綜合提升糧食安全信息的評(píng)估質(zhì)量，通過(guò)動(dòng)態(tài)分析，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判，最終以人們都能夠接受的方式予以公布，防止人們?cè)诓恢榈那闆r下聽(tīng)信謠言而引發(fā)糧食危機(jī)[5]。

3.3 堅(jiān)持信息公開(kāi)

當(dāng)收集到足夠的糧食安全信息后，糧食安全領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)組織相關(guān)專(zhuān)家對(duì)糧食的整體情況進(jìn)行分析，并作出合理的預(yù)判，計(jì)算發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的概率，預(yù)測(cè)有可能會(huì)產(chǎn)生的最壞結(jié)果，及時(shí)上報(bào)，并通過(guò)報(bào)紙、新媒體和電視臺(tái)等發(fā)布權(quán)威信息，確保每個(gè)人都能知曉。而為了確保信息公開(kāi)的常態(tài)化、制度化和規(guī)范化，可從3個(gè)方面落實(shí)：①提升政府方面的服務(wù)意識(shí)。依法依規(guī)對(duì)糧食安全信息按照規(guī)定的流程公開(kāi)，并做到及時(shí)更新，以政府信息網(wǎng)作為公示媒介，認(rèn)真做好答復(fù)工作，全面推進(jìn)糧食安全信息的公示公開(kāi)；②人們及內(nèi)部的監(jiān)管督察。人們可通過(guò)12345熱線、人民網(wǎng)等渠道對(duì)糧食安全信息的公開(kāi)工作提出意見(jiàn)建議，政府應(yīng)將評(píng)議聽(tīng)證工作常態(tài)化，持續(xù)貫徹落實(shí)糧食安全信息的公開(kāi)服務(wù)工作。此外，還可借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的RIA制度，保證信息公開(kāi)過(guò)程更為規(guī)范合理；③對(duì)信息公開(kāi)工作人員的能力及素質(zhì)進(jìn)行培訓(xùn)強(qiáng)化，提高信息公開(kāi)的質(zhì)量。