高校預算管理存在的問題及優化對策探析

周 松

(湖北開放大學，湖北 武漢 430073)

一、引言

目前我國高等教育事業發展已進入提質增效的關鍵階段，發展的重點由原來的規模擴張轉變為提高教育質量。如何利用好現有的教育資源，最大限度地提高資金使用效益，是每所高校必須面對的現實問題[1]。預算管理可以通過預測、計劃、預算、執行、分析等手段全方面覆蓋高校事業發展的所有經濟領域，在高效整合現有教育資源方面起到不可替代的作用。筆者以湖北開放大學為例，逐一分析目前高校預算管理中存在的問題，并提出相應的解決方案，以期能最大限度地提高各類教育經費的使用效益。

二、高校預算管理目前存在的問題

目前已頒布的《中華人民共和國預算法》和《中華人民共和國預算法實施條例》，以及各省級財政針對部門預算而制定的相關規定、管理辦法等，基本上涵蓋了預算管理工作中大部分內容，但高等教育的學科建設、人才培養及相關教育資源整合模式等方面存在其固有特點，目前仍然缺乏針對高校預算管理特點的法規、制度，導致高校在預算管理實務中依然存在部分亟待解決的問題，進而影響整體預算管理水平的提高。

(一)缺乏標準化定額

按照支出性質劃分，高校預算支出可分為人員經費、公用經費和項目經費。就其標準化程度而言，多數行政事業單位的各類支出均有既定的、相對成熟的支出標準，在其預算編制及執行中均能較容易地做到“支有據”。如，人員經費部分，主要依據的是當地人社部門頒布的各項工資標準；項目經費部分，則主要是保障特定工作目標而產生的各類支出。但是由于高等學校在人才培養、科技創新、服務社會等方面的固有職能特征，以及辦學層次多元化的特點等，導致目前我國高校辦學經費核算繁雜、經費標準尤其是公用經費定額標準長期無法統一，進而無法正確區分公用經費和項目經費，無法正確分配二者之間的預算額度，無法正確設定高校整體績效目標，同時還會對后續的績效執行、評價等工作帶來影響，導致整體績效評價無法發揮其應有的效力。

(二)缺乏適合高等教育特點的預算項目績效目標

高校的核心工作目標是“辦人民滿意的教育”，落實到各項預算支出而言，所有預算項目績效目標的設定必須體現出其具體的教育內涵意義。以筆者工作中時常遇到各種基礎建設、實訓室建設、教學設備購置類等預算項目為例，在與部門經辦人員溝通中發現，大多數工作人員對于這些項目沒有形成一個契合項目建設特定目標的績效考核體系，具體實踐中，往往只能設定諸如“項目驗收通過率”“資金執行率”“完成時間”等通用型的績效目標，運用這些績效指標對已實施的項目進行考核，只能停留在表面，即只是簡單地考核是否“及時、足額地”使用完項目資金，而非項目實施本身所帶來的教育質量方面的提升等。

(三)項目庫建設與高校中長期工作規劃脫節

從“二上、二下”的預算編制流程看，項目申報在“一上”階段，其工作要求是結合當年預算資金整體情況，從項目庫中遴選出符合學校重點工作計劃的項目納入預算，這就意味著項目庫的管理工作必須在預算編制環節開始之前。項目庫建設的好壞，從某種程度上決定了預算管理的整體質量，一套好的項目庫應該能夠清晰地反映出學校中長期的重點工作規劃思路。[2]

目前，多數高校普遍存在著項目庫建設與學校工作規劃脫節的現象。綜合分析，原因有二：其一，項目庫建設工作缺乏統一管理，有的學校項目庫管理甚至分為實訓室建設類、資產購置類、基本建設類等，分別由不同的職能部門進行管理，這樣不可避免地出現不同類別的項目評審往往只站在自身角度考慮，缺乏全局性的統一視野，導致最終入庫項目與學校的中長期工作規劃嚴重不符，無法為預算編制提供良好的項目庫支撐；其二，項目評審專家庫成員往往只包含校內外各行業內的專家，缺乏知悉學校工作規劃方面的專家，這樣評審入庫的項目也容易和學校中長期工作規劃脫節。

(四)預算編制與學校年度工作計劃脫節

關于預算編制，財政近年來的工作要求是同時提交年度部門預算和三年支出規劃，但是從目前預算申報環節看，重點仍在于年度部門預算的編報工作，未對三年支出規劃工作提出嚴格的工作要求。同時，在預算執行過程中時常出現預算文本中體現的工作事項與學校年度工作計劃不相符、甚至有沖突的情況。

綜合分析，原因有二：其一，過于片面執行零基預算編制方法，導致各年度預算項目支出安排思路缺乏中長期連貫性；其二，年度工作規劃制定時間往往嚴重滯后于年度部門預算編報時間，導致二者各說各話，沒能有機地結合在一起，容易出現年度部門預算資金安排所體現的工作思路與學校工作規劃不一致的現象。

三、加強高校預算科學化管理的優化對策

(一)建立符合高校辦學特點的預算管理制度體系

自2014年8月通過的新預算法，到2020年10月開始實施的預算法實施條例等，這些均屬于財政預算改革的頂層設計，并沒有針對具體的某一行業(如高等院校)制定出細化的行業預算管理辦法。因此高校有必要針對高等教育行業特點，結合實際工作實際情況，建立一套科學的預算管理制度體系，包括預算管理、績效評價、預算執行與績效動態監控、項目預算立項評審、專項資金管理、二級學院預算管理等方面，從而推動學校整體教育事業健康發展。[3]

(二)科學制定出符合高校教學規律的公用經費定額標準

對于高校而言，人員經費需根據人社部門制定的相關標準，按照教職工的職務職稱級別做預算并發放工資薪金，無需另外制定定額標準；項目經費從支出性質上可以大致看成是為完成特定工作目標的若干公用經費的組合，因此制定出合適的公用經費定額標準，有助于提高高校預算整體的科學化管理水平。

一般說來，對公用經費標準化管理的基礎是“定員”，對大多數機關事業單位而言“定員”指的是職工人數。而高等院校因其自身業務特點，與學生相關的工作在其日常工作中占有較大比例，對于高校而言，有必要逐步摸索一套以學生人數為“定員”基礎的日常公用經費定額標準。

筆者所在學校近年來嘗試結合高等職業教育考核體系中的相關財務指標，如，辦公費、差旅費等傳統的單項人均定額標準，以及體現職業教育質量考核標準的指標，實習實訓費、教學儀器維修費、體育維持費、聘請兼職教師講課費、生均圖書、生均教學儀器值等，按照這個思路，通過決算數據分析，測算出公用經費生均定額約0.5萬元左右，同時比照校內部門預算申報數據進行統計分析，公用經費生均定額亦在0.5萬元左右，目前看來，這個公用經費生均定額標準的計算思路，基本符合現代職業教育的教學規律。

(三)科學制定項目績效目標并開展系統績效考核

1.科學制定項目績效目標

結合近年來對于高校預算項目績效的工作體會，筆者總結了“WWH”工作方法，這個方法的思路類似于“黃金圈法則”，具體說來，就是:為什么做這個項目(why);這個項目要做些什么事(what);怎么做(how)。只有這樣思考才能精準把握項目建設的關鍵實質內容，科學制定出相應的績效目標，圓滿達成項目建設的預期目的。以筆者所在學校2018年度部門預算中已完成的“現代職業教育質量提升計劃專項”為例進行說明，該項目共設置5個年度績效目標，對其三級指標分述如下：

(1)創新辦學體制機制

該項以4個產出類的三級指標來設置相應的年度績效目標：“調研、走訪專業數”36個、“人才培養方案修訂數”36個、“當年11月完成”“投入經費”99萬元；同時以2個效益類的三級指標來設置相應的年度績效目標：“專業教師參與率”100%、“參與教師滿意度”97%。

(2)全面推進課程建設與改革

該年度績效目標的實現，通過7個產出類的三級績效目標來完成，即：“教學資源庫的購買數”7個、“信息化教學平臺的購買數”1個、“教學資源庫的自建數”12門、“項目化教學改革課程門數”20門、“教學改革試點專業數”5個、“當年11月完成”“投入經費”60萬元；同時以2個效益類三級指標來設置相應的年度績效目標：“專業教師參與率”80%、“參與師生滿意度”95%。

(3)改善實踐教學條件

該項以3個產出類的三級指標來設置相應的年度績效目標：“新(改)建實訓室數”28個、“校內實踐教學工位數”4000個、“投入經費”1457.2萬元；同時以2個效益類的三級指標來設置相應的年度績效目標：“項目教師參與率”100%、“參與師生滿意度”95%。

(4)加強雙師型隊伍建設

該項以5個產出類的三級指標來設置相應的年度績效目標：“教師培訓人次”180次、“建立技能名師工作室”2個、“雙師型教師比例”70%、“當年11月完成”“投入經費”120萬元；同時以2個效益類的三級指標來設置相應的年度績效目標：“項目教師參與率”100%、“參與教師滿意度”95%。

(5)提高學生對本專業的認同度，提高職業技能

該項以5個產出類的三級指標來設置相應的年度績效目標：“基礎課及格率”97%、“專業課及格率”96%、“對本專業的認知度”100%、“校外實訓基地數量”16個、“教師參與企業頂崗實踐占專任教師比率”30%；同時以2個效益類的三級指標來設置相應的年度績效目標：“共建專業學生就業率”95%、“用人單位對學生的認可度”95%。

這個項目的績效設定過程基本體現了“WWH”方法，即，明確項目建設目的是為了提高學校現代職業教育質量(解決why的問題);實現這個目的要做好“創新辦學體制機制、全面推進課程建設與改革、改善實踐教學條件、加強雙師型隊伍建設、提高學生對本專業的認同度，提高職業技能”五件事(即5個年度績效目標，解決what的問題)；通過每個年度目標下設的若干三級績效指標來具體實施(解決how的問題)，即針對每個年度目標制定詳細的實施方案，同時將其細化分解成若干具體的、有詳細考核值的三級指標。從上述說明可以看出，整個項目指標體系的設計是用數量指標的絕對數值來表達該項目實施的工作總量，同時通過和以前年度數據對比反映項目實施的延續性、融合性問題；用質量指標、效益指標的相對數值來考核該項目實施的意義等。這樣設定的績效目標能直觀地反映出實施項目目標的具體措施，為項目執行提供了詳盡的數值參數，為后續的績效評價提供了可考量的重要依據，這才是較為科學的符合高校辦學特點的年度績效目標。

2.開展系統績效考核

對于許多項目而言，其帶來的效益往往在項目實施后還會逐漸體現出來，對應的項目長期績效目標應該增設一些項目實施后對學校教學工作帶來改善和影響的指標[4]，例如，購置相關教學設備后增加的“教學實踐工位數”；某些關鍵教學設備增加后影響的“課程考核優秀率”；建設類、設備購置類項目，還要依據項目實施的特點，設置質保期以內的“工程質量、設備故障率”等指標，這些對后續項目績效深層次考核與分析帶來重要影響。但是，目前高校各級績效評價工作只在項目結束后第一年的上半年開展，這存在一定的局限性，無法考核諸如建設類、設備購置類項目完工第二年以后出現的工程、設備質量等方面的問題。

鑒于此，從預算績效監督的角度而言，有必要突破目前常規績效考核模式，開展系統績效考核模式，即常規年度績效考核與年度后的績效跟蹤考核相結合的績效考核模式。對于上文提及的項目而言，自項目結束后第二年開展績效跟蹤考核，重點考核：實訓室裝修后的使用效果(地板、吊頂、電源等)、實訓室設備的故障率等指標。

(四)強化項目庫管理

從預算支出的性質劃分角度看，人員經費和公用經費基本上都有其剛性和常態化的特點，唯有項目支出才能真正反映某個單位的重點工作規劃與思路，而按照規定項目支出又須在項目庫中進行遴選，由此可見，項目庫管理工作可以說是整個預算管理體系中提綱挈領的重要環節。項目庫依據各項目條件、性質及進展，可分為三大類：備選庫、預算庫、完工庫，以此分別對應預算管理的3個階段：預算前期籌劃階段、預算編制階段、預算的執行與評價階段。但是筆者在實踐工作中發現多數高校不太重視項目庫的管理工作，導致項目庫相關管理制度形同虛設，對此筆者認為可以從以下3個方面強化項目庫管理與預算管理的內在聯系，提高預算管理的整體水平。

其一，在預算前期籌劃階段，要將單位年度計劃及中長期工作規劃作為備選項目庫的入庫與排序的首要條件，通過加強項目評審專家庫建設，吸納熟悉學校工作規劃方面的專家，確保備選項目庫的遴選能契合單位的工作規劃；其二，在預算編制階段，對于已經具有詳細的實施計劃和方案、明確的績效目標以及落實了項目資金的項目應該及時納入年度部門預算；其三，在預算執行與評價階段，及時開展事中、事后績效評價工作，并將其評價結果作為后期類似項目入庫的重要參考依據。

(五)實施科學的部門預算編制方法

從2000年部門預算改革開始，財政部門開始全面實施零基預算編制方法，站在中央級、省級財政的角度，零基預算編制方法便于迅速核定某地區、某行業的財政供給額度，為后續的預算編制提供有力的數據支撐；但是站在基層預算編制單位角度，在采用零基預算法的時候，往往只重視預算所體現的年度工作計劃，而忽視中長期工作規劃。因此，對于高等院校這類基層預算單位，在預算編制過程中不能全部采用零基預算的編制方法，應采用零基預算法和增量預算法相結合的方法。具體而言，對于人員經費這類“保民生”的預算支出，采用增量預算法來編制較為合適；對于公用經費，一般是高校內部各職能單位需完成的常年性、日常性工作，其費用波動不太大，基本上都有成熟、固定的模式，在分析對比歷年數據的情況下，結合當年工作變化，一般亦可采用增量預算法來編制；對于項目經費除開延續性和常年性項目，其他一次性項目就有必要采用零基預算法編制預算，這部分內容同時也是體現學校重點工作規劃的地方。這樣才能夠保持年度預算在某個中長期規劃的時段內保持其連貫性，同時還能突出年度工作計劃的重點。

四、結語

綜上所述，高校預算管理是一項理論性和實踐性較強的工作，隨著教育事業的不斷發展，必然會出現各類現行制度未涉及的問題，需要我們加以研究和解決，較為突出的如文中所述標準化定額難以確定、績效標準設置不科學、項目庫及預算編制和學校工作規劃結合不緊密等。本文立足于工作實際，嘗試著重點從預算編制和執行角度出發，對上述問題的優化對策進行分析，提出了諸如結合教學規律制定高校公用經費定額標準、開展系統績效考核、實施零基預算法和彈性預算法相結合的預算編制方法等對策，以期對高校預算管理的理論、實務研究以及提高教育經費的使用效益方面有所幫助。