停建令對水利水電工程停建區域經濟社會發展的影響研究

蔡 芳，姜 維，白呈富，胡 濤

（長江勘測規劃設計研究有限責任公司，武漢430071）

在中國經濟社會發展進入新時代，以人民中心的發展理念不斷強化的時代背景下，目前國內一些水利水電工程項目，尤其是新建水庫項目因環境保護、政策調整、投資等原因而暫緩建設或未能在短期內通過行政審批或核準，導致停建令執行時間過長［1］，如重慶長江小南海水電站因環保問題無法通過核準暫停至今，停建令已執行8年；云南嘎灑江一級水電站因建設威脅國家一級保護動物的棲息地而暫停施工，停建令已執行6年；金沙江白鶴灘水利水電工程于2011年發布停建令，2017年才開工建設，停建令執行長達6年；湖北新集水利水電樞紐工程于2008年發布停建令，至今仍然未開始動遷，停建令執行長達12年。

停建令即省級人民政府發布的禁止在工程占地和淹沒區新增建設項目和遷入人口通告，執行期間，停建區域內不得新增建設項目和遷入人口，不得新建、改建、擴建項目，不得開發土地和新建房屋及其他設施，不得栽種各種多年生經濟作物和林木［2］。停建令是實現不動產確權計量和減少、化解矛盾的重要依據，對治理那些在工程建設中出現的機會投資者是非常有益的［3］。但停建令執行時間過長，致使停建區域長期處于凍結狀態［4］，會給當地居民生產生活帶來不便，如居民房屋老舊、居住環境較差，土地開發受限、無法長期流轉，特色或高效農業無法推廣，交通、供水、污水處理等基礎設施無法改善，在一定程度上限制了停建區域經濟社會的全面發展，由此引起了較多社會矛盾，也帶來了社會穩定風險。因此，需要對此類問題進行深入研究和處理，為停建令后水利水電工程延期建設或暫緩建設等后續問題處理提供決策參考。

1 研究思路

本文結合具體工程案例，借助移民安置獨立評估方法［5，6］，建立起停建令對庫區經濟社會發展的影響分析評估體系［7］，在現場調查和數據統計分析的基礎上，分指標對停建區域居民生產生活水平和經濟社會發展狀況進行定量定性評價，得出影響最突出的指標并提出處理影響的建議。

2 研究方法

（1）實證調查法。結合具體工程案例，開展資料收集和現場調查工作，了解停建區域現狀問題，得到了大量寶貴的一手資料。

（2）統計分析法。對取得的大量評估數據，運用數據匯總、統計分組、相關分析、多元統計分析等方法，對評估指標進行計算、歸納，了解停建區域總體情況，得出有價值的趨勢性結論。

（3）對比分析法。對評估取得的數據經統計分析后，通過對停建區域和正常發展區域各年度評估指標進行對比分析，包括縱向、橫向對比，分析停建令對停建區域的影響情況。

（4）專家預測法。在有關評價指標選擇及權重確定等工作中采用了德爾菲法或層次分析法等專家預測法

3 評價指標體系

為了科學化、系統化分析停建令對停建區域的影響，本文構建了影響分析評價指標體系。指標體系分為四級，主要包括一級指標（總體指標）、二級指標（目標指標）、三級指標（結構指標）、四級指標（單項指標）。影響分析評價指標體系詳見表1。

表1 停建令對停建區域影響分析評價指標體系Tab.1 Analysis and evaluation index system for the impact of“suspension order”on the project area

為綜合評價停建令對停建區域的影響情況，需對不同的分項評價指標根據其在總體指標中所具有的重要程度，給予不同的指標權重。本文采用德爾菲法和層次分析法對指標體系進行合理權重賦值，確定分項指標權重，詳見表2。

表2 停建令對停建區域影響分析評價指標權重Tab.2 Weights of the evaluation indices for the impact of“suspension order”on the project area

4 某水電站停建令影響分析評價

4.1 某水利水電工程概況

某水利水電工程建設征地涉及4 個區，22 個鎮（街）127 個行政村（社區），城集鎮17 個建設征地涉及總人口45 367 人，各類房屋面積298 萬m2。建設征地范圍內土地總面積5.85 萬畝。涉及個體工商戶1 999 家，單位61 家。建設征地涉及企事業單位497 家，涉及鐵路5.94 km，等級公路10.47 km，大中型橋梁22座，此外還涉及貨運碼頭、客運碼頭（渡口）、高壓輸電線路、通信線路、廣播電視線路、小型水利水電工程等專業項目。

該水利水電工程2012年發布停建通告，后因環保原因于2014年暫停前期工作，停建令一直執行至今，但項目暫緩后，各基層政府對停建令的執行力度不一致，近兩年來不少停建區域已經出現土地開發和基礎設施建設等突破建設情況。

4.2 生產生活水平影響分析評價

4.2.1 收入水平

水利水電工程項目停建區域因不能新增建設項目和開發土地，對停建區域居民最直接的影響之一是收入水平下降。為研究停建區域居民收入水平是否受到停建令影響，本文調查獲取了2012-2016年停建區域城鎮居民和農村居民人均可支配收入增長率，同時調查獲取了鄰近位置正常發展區域的城鎮居民和農村居民人均可支配收入增長率，調查結果如圖1 和圖2 所示，由圖可知2012-2014年停建區域人居可支配收入增長率低于正常發展區域，而2014年后停建區域人居可支配收入增長率與正常發展區域基本一致。這一發展趨勢反映出，2012年停建令發布后停建區域居民收入水平受到明顯影響，但是由于該水利水電工程于2014年開始暫緩建設，基層政府對該部分區域放開了土地開發和項目建設，故2014年后停建區域居民收入水平又趕上了正常發展區域。綜上，停建令執行的嚴格與否直接影響停建區域居民的收入水平。

圖1 城鎮居民可支配收入增長率對比Fig.1 Comparison of the growth rate of disposable income of urban residents

圖2 農村居民可支配收入增長率對比Fig.2 Comparison of the growth rate of disposable income of rural residents

4.2.2 居住條件

為研究停建令對停建區域居民居住條件的影響，本文選取人均住房面積和住房結構比例兩項指標來進行分析評價。

（1）人均住房面積。2012年實物指標調查階段，停建區域城集鎮人均住房面積為37.9 m2（主房），農村人均住房面積為39.0 m2（主房），略超過或接近正常發展區域的人均住房水平。而通過現場調查發現，目前停建區域城集鎮人均住房面積為36.8 m2（主房），農村人均住房面積為40.2 m2（主房），均遠低于該縣級區域平均水平，詳見圖3 和圖4。綜上，停建區域人均住房面積多年未顯著提高，城鎮居民人均住房面積還有走低趨勢，住房條件受到較大影響。

圖3 城鎮常住居民人均住房面積對比Fig.3 Comparison of per capita housing area of urban permanent residents

圖4 農村常住居民人均住房面積對比Fig.4 Comparison of per capita housing area of rural permanent residents

（2）住房結構。2012年實物指標調查階段，停建區域農村住房磚混結構及以上房屋比例為59%，接近正常發展區域平均水平。而現狀停建區域農村住房磚混結構及以上房屋比例約為60%，遠低于正常發展區域平均水平（73%），詳見圖5。綜上，停建區域農村住房結構多年未顯著改善，住房條件受到直接影響。

圖5 磚混結構及以上房屋比例Fig.5 Proportion of houses with brick-concrete structure and above

4.2.3 生產條件

為研究停建令對停建區域居民生產條件的影響，本文選取了與農業生產息息相關的有效灌溉面積來進行分析評價。

本文調查統計了2012年和2018年停建區域和正常發展區域有效灌溉面積，調查結果如圖6 所示。由圖可知，停建區域2012年的平均有效灌溉面積為1 304 hm2，2018年為1 531 hm2，同比增長17%。而正常發展區域2012年的有效灌溉面積為1 209 hm2，2018年為1 413 hm2，同比增長17%。雖然停建區域和正常發展區域有效灌溉面積增速基本相當，但考慮到停建區域大多位于江邊，灌溉條件較好，本應增長速度較快，故認為停建區域灌溉條件受到了停建令的影響，但影響較小。

圖6 有效灌溉面積對比Fig.6 Comparison of effective irrigation area

另外，還調查了本項目停建區域農村土地流轉狀況，現狀農村自種耕地面積2 473 hm2，流轉面積107 hm2，流轉面積占比僅為4.33%。而截止2009年10月，整個項目所在縣域耕地流轉面積比例已經達到35.7%［8］。可見由于停建令的限制，土地流轉受限，建設現代農業園區、扶持特色農業、實施農村集體建設用地置換方案等支持和發展農村經濟的措施均無法開展，大大限制了停建區域的農業生產發展。

4.2.4 基礎設施條件

為研究停建令對停建區域基礎設施建設的影響，本文選取了自來水受益率、垃圾集中處理率、污水集中處理率、防洪堤建設長度等指標進行分析評價。

本文調查統計了2018年停建區域和正常發展區域基礎設施現狀，調查結果詳見表3。調查結果顯示停建區域農村自來水受益率、農村污水集中處理率、城鎮污水處理廠集中處理率和防洪堤平均建設長度等指標均略低于正常發展區域，但農村垃圾集中處理率略高于正常發展區域。總體而言，停建區域基礎設施建設略顯滯后。

表3 停建區域和正常發展區域基礎設施建設情況Tab.3 Status of infrastructure construction in uspended areas and normal development areas

4.3 經濟發展狀況影響分析評價

4.3.1 經濟發展情況

為分析停建區域經濟發展所受影響，調查獲取了2012年至2016年停建區域和正常發展區域地區生產總值的平均增長率，詳見圖7。由圖7 可知，停建區域經濟停建前后均較正常發展區域發達，由于停建區域主淹沒涉及城集鎮17 個，平均淹沒城集鎮范圍面積比重20%，受影響的主要為農村，停建區域地區生產總值未受明顯影響。

4.3.2 城鎮發展情況

為分析停建區域城鎮發展所受影響，調查統計了2012年和2018年停建涉及主要鎮街和正常發展區域的城鎮化率，詳見圖8。由圖8 可知，停建區域2012年城鎮化率為43%，2018年為50%，同比增長7%。而正常發展區域2012年城鎮化率為36%，2018年為42%，同比增長6%。由此可見，停建區域城鎮化率較正常發展區域高且發展速度較快。出現這一現象有兩方面原因，一方面停建區域緊鄰主城區，涉及較多集鎮，本身城鎮化率遠比臨近正常發展區域高。另一方面，停建區域居民基于項目預期，提前在淹沒線上集鎮購房，促進了停建區域集鎮的發展。這給停建區域集鎮發展帶來了正面影響，同時也引起一些問題，比如項目無限期暫緩或取消，提前購房的居民線下房屋無法處理，且面臨生活成本增高問題等。

圖8 城鎮化率對比Fig.8 Comparison of urbanization rate

4.4 影響分析評價結論

在現場調查和數據統計分析的基礎上，基于評價指標體系，對該停建令的影響進行整體評價。各評價方法的基本思路是根據指標體系將指標值逐級與權重相乘累加，形成最終綜合評分。項單項指標打分方法是根據調查成果計算值賦值。

對各單項指標進行打分賦值，結果詳見表4。最終計算得到，停建區域綜合評價得分48 分，其余正常發展區域綜合評價得分52 分。停建區域綜合評價得分低于其余正常發展區域綜合評價得分，但綜合得分差距不大，詳見表5。

表4 影響評價分項指標得分Tab.4 Sub-index scores of impact evaluation

表5 影響評價綜合得分情況Tab.5 Comprehensive scores of impact evaluation

綜上可得影響綜合分析評價結論：通過與停建區域外正常發展水平進行橫向對比，發現停建令對本項目停建區域有一定影響，主要是對停建區域居民生產生活造成了較大影響，對區域經濟發展影響并不明顯。居民生產生活水平所受影響主要體現在居住條件較差、基礎設施建設滯后、收入水平降低等方面。

5 停建令影響處理建議

對于停建令影響的處理可分為兩類情況，一類是停建令后水利水電工程延期建設項目影響處理，另一類是停建令后水利水電工程暫緩或取消建設項目影響處理。

5.1 延期建設項目影響處理

停建令執行時間過長的水利水電工程項目，居民居住條件較差，基礎設施建設滯后，收入水平也有所降低，生產生活受到一定影響。而我國水利水電工程移民補償按照原規模、原標準或者是恢復原功能的“三原”原則計算相關補償費用［9］，未考慮到長時間禁止建設、限制停建區域居民發展所造成的損失，引起了部分項目移民的不滿。因此，為消除停建令執行時間過長的影響，建議在移民安置規劃中應適當考慮增長因素。比如說，房屋補償計算時不是按原有住房面積補償，而是根據停建區域當地的人均住房面積增長速度，考慮一定的增長率后再計算補償［10］。同樣，進行專業項目復建規劃時，也應根據當地社會經濟發展水平，考慮一定指標的增長率。

5.2 暫緩或取消建設項目影響處理

對于因環境保護、政策調整、投資等原因而暫緩建設的項目，若長時間令停建區域處于凍結狀態，當地居民收入下降、基礎設施建設滯后且居住條件日益惡劣，同時又看不到項目建設的希望，會使得停建令執行難度逐年加大，同時會帶來社會穩定風險［11］。因此，首先建議盡早解除停建令，其次要對停建區域居民進行適當補償，實行政策傾斜，以科技補償為選擇方向，提高移民科技素質，擴大移民就業范圍［12］，增加停建區域項目扶持力度，促使停建區域快速的自我恢復、自主發展。 □