阿根廷的社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展：回顧與鏡鑒

張浩淼

阿根廷是拉美第二大國(guó)，在20 世紀(jì)初曾是全球最富裕國(guó)家之一，但是20 世紀(jì)50年代后卻陷入了經(jīng)濟(jì)緩慢增長(zhǎng)或停滯的狀態(tài)，還曾數(shù)次爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，成為落入中等收入陷阱的典型國(guó)家。阿根廷也是拉美最早引入社會(huì)保險(xiǎn)的國(guó)家之一，其社會(huì)保障體系經(jīng)歷了快速擴(kuò)張和發(fā)展，也歷經(jīng)波折和反復(fù)，至今仍存在公平性不高等問題。

既有文獻(xiàn)對(duì)阿根廷社會(huì)保障的研究多關(guān)注某一時(shí)間段或集中于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，例如，對(duì)庇隆執(zhí)政時(shí)期社會(huì)保障的研究，①房連泉：《庇隆時(shí)期的社會(huì)政策》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2015年第6 期。對(duì)經(jīng)濟(jì)自由化時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革過程和教訓(xùn)的探討，②聶明雋:《阿根廷養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革的教訓(xùn)與啟示》，《中國(guó)社會(huì)保障》2018年第12 期。以及對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)“國(guó)有化”再改革過程和內(nèi)容的研究。③鄭秉文、房連泉：《阿根廷私有化社保制度“國(guó)有化再改革”的過程、內(nèi)容與動(dòng)因》，《拉丁美洲研究》2009年第2 期。關(guān)于阿根廷社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的探討則主要聚焦在包括阿根廷在內(nèi)的拉美國(guó)家的“福利趕超”問題，認(rèn)為“福利趕超”掏空了拉美國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)而使拉美國(guó)家陷入中等收入陷阱。①蘇京春：《中等收入階段福利趕超與經(jīng)濟(jì)趕超：概念、邏輯及前車之鑒》，《財(cái)政研究》2011年第11 期。由上可見，既有研究較為缺乏對(duì)阿根廷社會(huì)保障從初建至今的全過程和整體性的考察與回顧，關(guān)于阿根廷社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的既有探討也存在夸大社會(huì)保障對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反作用之嫌，以至于造成并加劇了對(duì)“福利”的刻板印象，混淆了“福利趕超”與“發(fā)展福利”，容易讓人產(chǎn)生“發(fā)展福利”就會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)陷入困境的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。這種認(rèn)識(shí)既損害社會(huì)保障的健康發(fā)展，也不利于尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極路徑。

基于此，本文旨在全面回顧阿根廷社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程并探究?jī)烧咧g的復(fù)雜關(guān)系，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、澄清誤解并獲得啟示，這既有助于深刻認(rèn)識(shí)和理解社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，也有助于我國(guó)推進(jìn)社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)、最大限度發(fā)揮兩者的積極協(xié)同作用。阿根廷社會(huì)保障的發(fā)展歷程大致可劃分為四個(gè)階段，每個(gè)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景和社會(huì)保障均呈現(xiàn)不同特點(diǎn)，以下加以詳細(xì)闡述。

一、經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展中社會(huì)保障的初建（20 世紀(jì)初—20 世紀(jì)40年代初期）

19 世紀(jì)中后期開始，阿根廷形成了出口型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)模式，豐富的自然資源和國(guó)際市場(chǎng)對(duì)初級(jí)產(chǎn)品的需求使其經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，阿根廷在20 世紀(jì)初成為世界上最富裕的國(guó)家之一，人均收入高于德、法，僅次于英、美。1918—1920年，阿根廷國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值平均增長(zhǎng)率為9.8%，1927—1929年為6%。20 世紀(jì)30年代大蕭條期間，阿根廷農(nóng)牧業(yè)出口受到?jīng)_擊，由此開始了進(jìn)口替代為主要方式的工業(yè)化進(jìn)程，工業(yè)快速發(fā)展，1935年阿根廷工人達(dá)54.4 萬，比1913年增加42%，一大批大中型制造業(yè)企業(yè)涌現(xiàn)。②沈安：《阿根廷經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的演變與分析》，中國(guó)拉丁美洲史研究會(huì)第七屆會(huì)員代表大會(huì)暨拉丁美洲現(xiàn)代化進(jìn)程研究學(xué)術(shù)討論會(huì)論文，2007年。在經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，阿根廷較好地控制了通貨膨脹，從20 世紀(jì)初開始的40 多年間，通貨膨脹率年均僅1.5%左右，人均GDP 一直與美、英等發(fā)達(dá)國(guó)家媲美，更是遠(yuǎn)超過巴西、智利等拉美國(guó)家。③郭金興等：《中等收入陷阱視角下的“阿根廷之謎”：發(fā)展績(jī)效與制度質(zhì)量》，新興經(jīng)濟(jì)體研究會(huì)年會(huì)暨第六屆新興經(jīng)濟(jì)體論壇論文，2018年。

伴隨著經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，阿根廷逐步開始構(gòu)建社會(huì)保障體系。1904年，阿根廷建立了第一個(gè)全國(guó)性養(yǎng)老基金——政府雇員養(yǎng)老基金，受益對(duì)象包括中央政府和國(guó)營(yíng)企業(yè)的所有雇員。此后，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍逐步擴(kuò)大，不同行業(yè)和部門紛紛加入，1915年鐵路工人獲得養(yǎng)老基金，1921年公用事業(yè)部門職員獲得養(yǎng)老基金，1923—1946年銀行保險(xiǎn)、新聞出版、商業(yè)和工業(yè)企業(yè)都建立了養(yǎng)老基金。與此同時(shí)，對(duì)工業(yè)、礦業(yè)、建筑、運(yùn)輸和電力部門的工傷事故和職業(yè)病加以保護(hù)的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)法也相繼出臺(tái)。但也應(yīng)注意，碎片化的養(yǎng)老基金和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)主要是為了應(yīng)對(duì)此起彼伏的罷工和工人運(yùn)動(dòng)，具有應(yīng)急性特點(diǎn)。例如，阿根廷的鐵路工人組建了全國(guó)性工會(huì)，從20 世紀(jì)初開始就多次罷工，1912年達(dá)到高潮，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，政府迫于壓力于1915年設(shè)立了鐵路工人養(yǎng)老基金和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)法。①劉紀(jì)新：《阿根廷的社會(huì)保障制度及其改革》，《拉丁美洲研究》1994年第6 期。

綜上，阿根廷社會(huì)保障從建立伊始就呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，帶有不公平性，其社會(huì)保障的初建可以透過工業(yè)主義的邏輯和新馬克思主義的視角加以解釋。一方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是社會(huì)保障建立發(fā)展的最主要原因，工業(yè)化使勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)移，由此帶來了養(yǎng)老、工傷等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，需要社會(huì)保障制度加以應(yīng)對(duì)，同時(shí)，工業(yè)化帶來的技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為實(shí)施社會(huì)保障提供了必要的基礎(chǔ)條件，使社會(huì)保障制度的建立成為可能。另一方面，社會(huì)保障的出現(xiàn)緩解了資本積累和社會(huì)合法性之間的矛盾，通過實(shí)施社會(huì)保障讓渡一些利益可以化解工人階級(jí)的反抗。②劉軍強(qiáng)：《沙灘上的大廈——中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展與治理的跟蹤研究》，商務(wù)印書館，2017年，第79 頁(yè)。

二、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)中社會(huì)保障的快速擴(kuò)張（20 世紀(jì)40年代中前期—20 世紀(jì)80年代末期）

這一時(shí)期，阿根廷經(jīng)歷了多次軍事政變和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與衰退交替，波動(dòng)不斷。1943年，軍人政變后庇隆上校當(dāng)選為勞工福利部部長(zhǎng)并贏得工人階級(jí)的擁護(hù)，逐步形成了庇隆主義，這被看成是拉美地區(qū)福利民粹主義盛行的開端。1946—1951年，庇隆任總統(tǒng)期間，經(jīng)濟(jì)方面實(shí)施進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略，國(guó)家干預(yù)大行其道，國(guó)家掌控工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、信貸和國(guó)際貿(mào)易等，其執(zhí)政早期經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭良好，1945—1948年間，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)29%，年均增長(zhǎng)7%以上，但工業(yè)化過程中基礎(chǔ)工業(yè)未得到相應(yīng)發(fā)展且生產(chǎn)成本過高，因此1949年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)結(jié)束后，取而代之的是經(jīng)濟(jì)衰退和通貨膨脹。③房連泉：《庇隆時(shí)期的社會(huì)政策》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2015年第6 期。

庇隆政府被1955年的軍事政變推翻，之后，阿根廷在20 世紀(jì)60年代經(jīng)歷了兩次軍事政變，期間進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略仍為主導(dǎo)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值起起伏伏（見圖1）。1973年庇隆再次執(zhí)政，繼續(xù)實(shí)施國(guó)家過度干預(yù)的經(jīng)濟(jì)政策，經(jīng)濟(jì)危機(jī)愈加嚴(yán)重，1976年軍事政變?cè)俅伟l(fā)生，庇隆政府黯然收?qǐng)觥Ｕ麄€(gè)20 世紀(jì)80年代，拉美國(guó)家因赤字財(cái)政政策普遍陷入債務(wù)危機(jī)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)低迷，被稱為“失去的十年”。阿根廷亦不例外，期間陷入了經(jīng)濟(jì)衰退的泥沼，出現(xiàn)了嚴(yán)重的通貨膨脹和貨幣貶值，20 世紀(jì)80年代末阿根廷通脹率高達(dá)3000%多，④World Bank Data, Infl ation GDP Defl ator (Annual %)-Argentina, https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.DEFL.KD.ZG?view=chart&locations=AR.基尼系數(shù)攀升至1987年的0.453，⑤World Bank Data, Gini Index-Argentina, https://data.worldbank.org/indicator/SI.POV.GINI?view=chart&locations=AR.失業(yè)率1989年達(dá)到7.3%。⑥World Bank Data, Unemployment Total (% of Total Labor Force)-Argentina, https://data.worldbank.org/indicator/SL.UEM.TOTL.NE.ZS?view=chart&locations=AR.1990年阿根廷人均GDP 僅相當(dāng)于美國(guó)的32.1%，也僅為日、德等發(fā)達(dá)國(guó)家的40%多，①郭金興等：《中等收入陷阱視角下的“阿根廷之謎”：發(fā)展績(jī)效與制度質(zhì)量》，新興經(jīng)濟(jì)體研究會(huì)年會(huì)暨第六屆新興經(jīng)濟(jì)體論壇論文，2018年。成為從發(fā)達(dá)向“不發(fā)達(dá)”轉(zhuǎn)變的典型例子。

圖1 1962—1989年阿根廷的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）（億美元）

在阿根廷經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷波動(dòng)的過程中，其社會(huì)保障體系經(jīng)歷了快速擴(kuò)張，主要表現(xiàn)在以下三方面：

第一，社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目不斷增加，覆蓋面大幅拓展。1942年英國(guó)的《貝弗里奇報(bào)告》對(duì)阿根廷產(chǎn)生了重要影響，激發(fā)了其建立統(tǒng)一社會(huì)保障制度的改革熱情，但現(xiàn)實(shí)中因工會(huì)與雇主的普遍反對(duì)而難以推行。1947年，勞工福利部公布的改革計(jì)劃中繼續(xù)強(qiáng)調(diào)各養(yǎng)老基金的自主性，按此思路，20 世紀(jì)50年代阿根廷養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍逐步擴(kuò)展至大學(xué)教師、企業(yè)管理人員、家庭雇員和農(nóng)業(yè)工人等。1954年，養(yǎng)老金覆蓋人口已達(dá)468 萬，比1943年的48 萬增加近9 倍，②房連泉：《庇隆時(shí)期的社會(huì)政策》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2015年第6 期。同年，庇隆政府頒布法令，實(shí)施了投保公助型的社會(huì)保險(xiǎn)模式，即社會(huì)保險(xiǎn)基金由雇主、雇員和政府三方負(fù)擔(dān)。③劉紀(jì)新：《阿根廷的社會(huì)保障制度及其改革》，《拉丁美洲研究》1994年第6 期。工會(huì)在社會(huì)保險(xiǎn)管理中發(fā)揮核心作用，政府僅發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，各工會(huì)管理的養(yǎng)老基金建立各自的管理規(guī)范和待遇標(biāo)準(zhǔn)等。

1960年后，由于養(yǎng)老金替代率過高、贍養(yǎng)率上升等問題，養(yǎng)老基金結(jié)余萎縮，政府于是在1968年將養(yǎng)老金替代率下調(diào)至70%—82%，并將原有的13 支碎片化的養(yǎng)老基金整合為3 支，分別是國(guó)家公務(wù)員、私營(yíng)企業(yè)雇員和自雇者養(yǎng)老基金，部分特權(quán)階層在退休年齡、繳費(fèi)水平和替代率方面享有成惠。④房連泉：《庇隆時(shí)期的社會(huì)政策》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2015年第6 期。到20 世紀(jì)80年代末，阿根廷基本建立了較完善的社會(huì)保險(xiǎn)制度，實(shí)行了生育、工傷、養(yǎng)老、遺屬、疾病和失業(yè)在內(nèi)的主要社會(huì)保險(xiǎn)制度，具體項(xiàng)目多達(dá)35 種，享受養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)約占經(jīng)濟(jì)自立人口的60%—79%。⑤劉紀(jì)新：《阿根廷的社會(huì)保障制度及其改革》，《拉丁美洲研究》1994年第6 期。

第二，健康保障得以逐步推進(jìn)。阿根廷早期的醫(yī)療保障僅局限于少數(shù)工會(huì)組織的醫(yī)療保險(xiǎn)。1944年，國(guó)家社會(huì)保障局開始負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工會(huì)管理的醫(yī)療保險(xiǎn)，并推進(jìn)國(guó)家健康保障計(jì)劃，規(guī)定政府每年出臺(tái)預(yù)算，向養(yǎng)老保險(xiǎn)參與者提供一系列健康服務(wù)，同時(shí)勞工福利部還鼓勵(lì)工會(huì)建立醫(yī)療機(jī)構(gòu)為參保者提供醫(yī)療服務(wù)。1946年，當(dāng)時(shí)衛(wèi)生部長(zhǎng)曾提出國(guó)家健康保障行動(dòng)計(jì)劃，旨在組建全國(guó)公共衛(wèi)生體系并讓居民享有免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)，但國(guó)會(huì)未通過該計(jì)劃。隨后兩年里，衛(wèi)生部加強(qiáng)了對(duì)私人醫(yī)療機(jī)構(gòu)的干預(yù)，并在全國(guó)范圍內(nèi)建立分支機(jī)構(gòu)，一些全國(guó)性衛(wèi)生設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)得到推進(jìn)，國(guó)家公立醫(yī)院和其他衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)在衛(wèi)生部的支持下得到快速發(fā)展。①Peter Lloyd-Sherlock, "When Social Health Insurance Goes Wrong: Lessons from Argentina and Mexico," Social Policy & Administration, 2006, 40(4).1946年衛(wèi)生部提出的建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)基金的計(jì)劃遭到工會(huì)和私人醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的反對(duì)，醫(yī)療保險(xiǎn)仍主要由各工會(huì)控制管理，參保者從鐵路工人逐步拓展到海員、銀行和保險(xiǎn)部門職員，20 世紀(jì)60年代又繼續(xù)擴(kuò)展至工商業(yè)部門和固定的農(nóng)業(yè)工人。由于各工會(huì)控制的醫(yī)療保險(xiǎn)基金缺乏統(tǒng)一管制，醫(yī)療資源濫用普遍，伴隨著經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和衰退，政府在醫(yī)療衛(wèi)生方面的支出逐漸捉襟見肘，各醫(yī)療保險(xiǎn)基金出現(xiàn)結(jié)余縮減的現(xiàn)象。1970年開始，軍事政府強(qiáng)制要求所有工薪階層加入社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，向本行業(yè)的社保機(jī)構(gòu)繳費(fèi)并將繳費(fèi)率固定下來，但同時(shí)賦予工會(huì)更大的醫(yī)療保險(xiǎn)基金控制權(quán)。②Peter Lloyd-Sherlock, "When Social Health Insurance Goes Wrong: Lessons from Argentina and Mexico," Social Policy & Administration, 2006, 40(4).

第三，社會(huì)救助和慈善事業(yè)初見雛形。1943年，庇隆所在的勞工福利部接管了社會(huì)救助工作，但當(dāng)時(shí)社會(huì)保障的關(guān)注重點(diǎn)在社會(huì)保險(xiǎn)，因此社會(huì)救助被相對(duì)忽視，制度建設(shè)沒有起色。1948年，勞工福利部下屬的社會(huì)救助局成立，主要職能是為兒童、缺乏保護(hù)的母親和失能老人等特殊弱勢(shì)群體提供救助幫扶，并監(jiān)督慈善組織和為其提供補(bǔ)貼。然而，20 世紀(jì)50年代后由于經(jīng)濟(jì)衰退，社會(huì)救助局許多救助項(xiàng)目半途而廢，庇隆政府在實(shí)踐中推卸救助責(zé)任，鮮有實(shí)質(zhì)性的救助措施出臺(tái)，與社會(huì)保險(xiǎn)的快速發(fā)展相比，社會(huì)救助嚴(yán)重滯后。埃娃·庇隆是庇隆的第二任妻子，她于1948年成立埃娃基金，直接為貧困群體提供款物接濟(jì)并投資于健康、教育和住房等福利設(shè)施建設(shè)。埃娃基金屬于私人性質(zhì)的慈善救助，但它在政府無力提供正式救助的情況下為貧困群體提供了幫扶，對(duì)于幫助庇隆獲得社會(huì)支持功不可沒，1955年庇隆下臺(tái)后基金正式停止運(yùn)轉(zhuǎn)。③齊傳鈞:《阿根廷分配不公平問題：民眾主義再詮釋》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2015年第6 期。

由上可見，阿根廷的社會(huì)保障尤其是社會(huì)保險(xiǎn)在這一階段得到了擴(kuò)張和發(fā)展，但仍存在以下四點(diǎn)主要問題：

一是社會(huì)保障公平性改革的阻力大，難以實(shí)施。阿根廷政府曾計(jì)劃推行全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，力圖打破碎片化、提升公平性，均因工會(huì)等力量反對(duì)而被迫放棄，公平性改革讓位于政治支持。碎片化的社會(huì)保險(xiǎn)根據(jù)職業(yè)和部門劃分，個(gè)人無權(quán)選擇其所屬基金，不同基金的待遇差別很大，最高和最低差別達(dá)9 倍以上，此外，還有占比約40%的數(shù)量龐大的群體被排斥在社會(huì)保險(xiǎn)之外。①劉紀(jì)新：《阿根廷的社會(huì)保障制度及其改革》，《拉丁美洲研究》1994年第6 期。

二是社會(huì)保障赤字增加，繳費(fèi)率提升，實(shí)際待遇水平下降。社會(huì)保障的快速擴(kuò)張、人口老齡化和非正規(guī)就業(yè)增加等因素導(dǎo)致政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。20 世紀(jì)70年代后，通貨膨脹使得基金結(jié)余消失殆盡，而同時(shí)社會(huì)保障支出增長(zhǎng)很快，尤其是1983—1989年間，阿根廷經(jīng)濟(jì)最差的階段，人均GDP 下降了11.8%，但社會(huì)支出卻增加了47%，其GDP 占比從11.1%升至16.2%。針對(duì)此，社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)率逐年提升，庇隆執(zhí)政期間繳費(fèi)率從16%上升至35%，對(duì)工人造成負(fù)擔(dān)，也導(dǎo)致較普遍的逃費(fèi)現(xiàn)象。政府不得不大量撥款來彌補(bǔ)赤字，1981—1984年政府撥款約占基金總額的40%以上，1985年征收燃料稅專門用于支付養(yǎng)老金，此外，由于財(cái)政入不敷出，政府對(duì)社會(huì)保障部門的債務(wù)在20 世紀(jì)80年代末約達(dá)70 億美元。②房連泉：《庇隆時(shí)期的社會(huì)政策》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2015年第6 期。政府還削減了社會(huì)保險(xiǎn)待遇以應(yīng)對(duì)赤字，1986年平均養(yǎng)老金僅為平均工資的20%。③劉紀(jì)新：《阿根廷的社會(huì)保障制度及其改革》，《拉丁美洲研究》1994年第6 期。

三是社會(huì)保障管理不善，行政成本高。阿根廷的社會(huì)保險(xiǎn)采取為不同部門單獨(dú)設(shè)立基金的辦法，每個(gè)基金的資金來源、獲益范圍、管理機(jī)構(gòu)、受益人、保險(xiǎn)待遇和經(jīng)辦服務(wù)等都不同，碎片化嚴(yán)重，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊、行政成本高、資金的籌集和使用分散、效率低下。

四是社會(huì)救助發(fā)展滯后，貧困和弱勢(shì)群體生活困難。阿根廷的社會(huì)保障擴(kuò)張集中體現(xiàn)于社會(huì)保險(xiǎn)，社會(huì)救助相對(duì)被忽視，而在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和轉(zhuǎn)型期間社會(huì)救助是最有效的社會(huì)保護(hù)手段。阿根廷在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)轉(zhuǎn)型且通脹嚴(yán)重的情況下沒有重視社會(huì)救助，導(dǎo)致其發(fā)展長(zhǎng)期滯后，貧困和弱勢(shì)群體難以獲得有效幫扶。

這一時(shí)期的阿根廷在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)甚至衰退的情況下實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障的擴(kuò)張，福利民粹主義起到了關(guān)鍵作用。福利民粹主義起源于庇隆主義，是政府（政黨或領(lǐng)袖個(gè)人）宣揚(yáng)再分配和高福利，在特定階段通過國(guó)家干預(yù)實(shí)施擴(kuò)張性福利政策，從而實(shí)現(xiàn)獲得社會(huì)支持、贏得選舉等特定目標(biāo)。④趙聚軍：《福利民粹主義的生成邏輯及其政策實(shí)踐》，《政治學(xué)研究》2015年第6 期。庇隆執(zhí)政期間社會(huì)保障擴(kuò)張的主要目的是獲得工會(huì)支持以實(shí)現(xiàn)特定政治目標(biāo)，社會(huì)保障呈碎片化。

同時(shí)，福利民粹主義使得阿根廷的社會(huì)保障發(fā)展缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，不少項(xiàng)目的出臺(tái)忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政約束，在經(jīng)濟(jì)下滑、財(cái)政赤字后，又不得不大幅削減具有剛性的社會(huì)保障待遇，導(dǎo)致其難以發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)展“助推器”和“調(diào)節(jié)器”的作用。此外，阿根廷社會(huì)保障擴(kuò)張的成效主要體現(xiàn)在擴(kuò)大覆蓋面和待遇提升上，制度的成化完善并無太大進(jìn)步，難以實(shí)現(xiàn)真正的公平，突出表現(xiàn)在社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利是與參保人身份和所在部門、行業(yè)高度相關(guān)的，這顯然無助于調(diào)節(jié)收入分配，甚至產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)，與福利民粹主義宣揚(yáng)的公平正義和縮小分配差距背道而馳。

三、經(jīng)濟(jì)自由化中社會(huì)保障的私有化改革（20 世紀(jì)90年代初期—21 世紀(jì)頭10年初期）

1989年，梅內(nèi)姆政府在阿根廷實(shí)施“華盛頓共識(shí)”提出的新自由主義經(jīng)濟(jì)模式，主要措施包括：全面實(shí)行出口導(dǎo)向型發(fā)展戰(zhàn)略，改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行私有化；全面對(duì)外開放市場(chǎng)，特別是開放金融業(yè)等，取消進(jìn)出口限制；實(shí)行財(cái)政、貨幣、金融和匯兌制，嚴(yán)格限制貨幣發(fā)行量以控制通貨膨脹。①Juan Eduardo Santarcangelo, "Growth, Employment and Income Distribution in Argentina 1990-2010," Review of Radical Political Economics, 2017, 49(2).以上措施取得了一些積極效果，1991—1999年間，經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)率為4.9%，10年累計(jì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)50%，1999年GDP 達(dá)2835.23 億美元（圖2），通貨膨脹率得到遏制，從1990年的2078.32%降至2000年的1.04%。②World Bank Data, Infl ation GDP Defl ator (Annual %)-Argentina, https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.DEFL.KD.ZG?view=chart&locations=AR.

然而，經(jīng)濟(jì)自由化也帶來了明顯的消極后果：首先是經(jīng)濟(jì)主權(quán)受損，金融安全受到威脅，最終于2001年引發(fā)了嚴(yán)重的金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)和政治危機(jī)，發(fā)生了大規(guī)模社會(huì)騷亂，十日內(nèi)三易總統(tǒng)，2002年GDP 跌至977.24 億美元（圖2）；③劉紀(jì)新：《阿根廷正義黨如何應(yīng)對(duì)社會(huì)危機(jī)》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2006年第6 期。其次是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革缺乏全面規(guī)劃，導(dǎo)致新的結(jié)構(gòu)失衡，制造業(yè)受到嚴(yán)重沖擊，第三產(chǎn)業(yè)中內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理等；最后，經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性改革帶來了大規(guī)模失業(yè)，失業(yè)又引發(fā)了貧困，這一期間，阿根廷的失業(yè)率、基尼系數(shù)和相對(duì)貧困率（收入低于中位收入50%的比率）居高不下，2002年阿根廷的失業(yè)率和相對(duì)貧困率分別高達(dá)19.59%和25.9%，基尼系數(shù)達(dá)到0.538（見圖3），人均GDP 僅約為美國(guó)的25%，是英、法、德、日等發(fā)達(dá)國(guó)家的30%多。④郭金興等：《中等收入陷阱視角下的“阿根廷之謎”：發(fā)展績(jī)效與制度質(zhì)量》，新興經(jīng)濟(jì)體研究會(huì)年會(huì)暨第六屆新興經(jīng)濟(jì)體論壇論文，2018年。由上可見，阿根廷實(shí)施新自由主義經(jīng)濟(jì)改革如同飲鴆止渴，短暫的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過后帶來的是嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和各種突出的社會(huì)問題。

圖2 1990—2003年阿根廷的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）（億美元）

圖3 1991—2003年阿根廷失業(yè)率、基尼系數(shù)和相對(duì)貧困率（%）

阿根廷的社會(huì)保障作為經(jīng)濟(jì)自由化的配套措施在這一階段經(jīng)歷了私有化改革，改革主要體現(xiàn)在以下三方面：

第一，實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革。1994年阿根廷引入了個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)劃，建立了混合型養(yǎng)老制度，新制度由兩個(gè)支柱構(gòu)成，第一支柱為傳統(tǒng)的、國(guó)家社會(huì)保障局管理的現(xiàn)收現(xiàn)付制度，由雇主繳費(fèi)，待遇為均一型的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，水平約為社會(huì)平均工資的28%，繳費(fèi)滿30年可領(lǐng)取。第二支柱為雇員繳費(fèi)形成的養(yǎng)老金，有兩個(gè)計(jì)劃供選擇，一是國(guó)家社會(huì)保障局管理的收入關(guān)聯(lián)式的現(xiàn)收現(xiàn)付計(jì)劃，待遇由繳費(fèi)年限和退休前平均工資決定，替代率約為個(gè)人工資的30%；二是私營(yíng)養(yǎng)老基金公司管理的積累式個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)劃，待遇取決于賬戶資產(chǎn)積累水平，替代率約為個(gè)人工資的35%。①Stephen J. Kay, "Political Risk and Pension Privatization: The Case of Argentina (1994-2008)," International Social Security Review, 2009, 62(3).按規(guī)定，勞動(dòng)者可自由選擇加入一個(gè)計(jì)劃，加入現(xiàn)收現(xiàn)付計(jì)劃后可隨時(shí)轉(zhuǎn)入個(gè)人賬戶計(jì)劃，但加入個(gè)人賬戶計(jì)劃后不能退回現(xiàn)收現(xiàn)付計(jì)劃。到2004年，阿根廷參加個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)劃的人口達(dá)911 萬，占養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人口的80%；1995—2003年，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金公司的投資收益率極不穩(wěn)定，收益高的年份（1996）接近20%，而低的年份（2002）則虧損45%。②鄭秉文、房連泉：《阿根廷私有化社保制度“國(guó)有化再改革”的過程、內(nèi)容與動(dòng)因》，《拉丁美洲研究》2009年第2 期。

第二，促使醫(yī)療保險(xiǎn)走向充分競(jìng)爭(zhēng)。阿根廷的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)由各行業(yè)工會(huì)管理，到20 世紀(jì)90年代已發(fā)展為300 多支基金，雇員所屬基金由其所在行業(yè)決定，無權(quán)自行選擇。社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)被認(rèn)為是造成社會(huì)不平等和醫(yī)療部門低效率的重要原因，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994年不同基金受保人的平均受益額在5 美元到80 美元之間不等，差距頗大，不同基金之間因缺乏競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致效率低下。①Peter Lloyd-Sherlock, "When Social Health Insurance Goes Wrong: Lessons from Argentina and Mexico," Social Policy & Administration, 2006, 40(4).基于以上問題，伴隨經(jīng)濟(jì)自由化改革，社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的改革呼聲很高，提升競(jìng)爭(zhēng)性被認(rèn)為可以促進(jìn)各基金提升效率并改善服務(wù)質(zhì)量。

1995年在世界銀行的資金支持下，阿根廷開始允許參保者自由選擇不同的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)或私營(yíng)醫(yī)療保險(xiǎn)，以此增加各基金間的競(jìng)爭(zhēng)，但改革舉步維艱。由于工會(huì)的阻力，參保者僅獲得了有限權(quán)利，保險(xiǎn)計(jì)劃的轉(zhuǎn)移僅限于工會(huì)管理的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，私營(yíng)醫(yī)療保險(xiǎn)被排斥在外。同年，阿根廷把社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的雇主繳費(fèi)率從6%下調(diào)至5%，顯示出醫(yī)保改革更多是出于經(jīng)濟(jì)自由化背景下降低勞動(dòng)力成本的考慮，而非改善醫(yī)療保險(xiǎn)效果的考慮，②Peter Lloyd-Sherlock, "When Social Health Insurance Goes Wrong: Lessons from Argentina and Mexico," Social Policy & Administration, 2006, 40(4).其醫(yī)保改革并沒有涉及擴(kuò)大覆蓋面和提升公平性，社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的績(jī)效并沒有因改革而有所改善。

第三，引入有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付型救助項(xiàng)目。經(jīng)濟(jì)自由化催生了大量急需救助的弱勢(shì)群體，但政府因擔(dān)心福利依賴并沒有為弱勢(shì)群體建立普遍型的最低收入支持型救助，而是引入了有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付型救助，即救助金的給付是有條件的，這些條件通常與就業(yè)、培訓(xùn)、教育等促進(jìn)人力資本發(fā)展的措施相關(guān)。1996年，阿根廷實(shí)施了緊急就業(yè)救助計(jì)劃（Trabaja），旨在為失業(yè)者提供現(xiàn)金救助，條件是必須參加公共工程項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，2001年又推出了失業(yè)戶主計(jì)劃（Plan Jefes），該計(jì)劃針對(duì)有18 歲以下兒童或有殘疾人或孕婦的失業(yè)戶主，獲得救助金的條件是必須參與一定時(shí)間的社區(qū)工程，或參與培訓(xùn)項(xiàng)目，或完成基礎(chǔ)教育。2002—2003年，約200 萬失業(yè)戶主參與該計(jì)劃，約占全國(guó)人口的5%。③Pavlina R. Tcherneva, "Beyond Full Employment: What Argentina's Plan Jefes Can Teach Us about the Employer of Last Resort," in Michael J. Murray, Mathew Forstater (eds.), Employment Guarantee Schemes, New York, Palgrave Macmillan, 2013.計(jì)劃起到了一定的反貧困作用，但由于救助金低于貧困線，故緩解貧困的程度有限。④Emanuela Galasso, Martin Ravallion, "Social Protection in A Crisis: Argentina's Plan Jefesy Jefas," The World Bank Economic Review, 2004,18(3).

這一時(shí)期阿根廷社會(huì)保障的私有化改革主要存在以下三方面問題：

一是社會(huì)保障基金赤字居高不下。阿根廷試圖通過社會(huì)保障私有化改革減少社會(huì)支出并減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，但這一目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)。如表1 所示，20 世紀(jì)90年代阿根廷社會(huì)支出均占GDP 的20%多，遠(yuǎn)高于拉美國(guó)家平均水平。因人口老齡化、行政成本高、管理效率低、承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本和基金投資收益率總體不高等多重原因，社會(huì)保障基金赤字占政府赤字的比例一直居高不下。⑤沈安：《阿根廷經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的演變與分析》，中國(guó)拉丁美洲史研究會(huì)第七屆會(huì)員代表大會(huì)暨拉丁美洲現(xiàn)代化進(jìn)程研究學(xué)術(shù)討論會(huì)論文，2007年。

表1 1990—2001年拉丁美洲與阿根廷的社會(huì)支出占GDP 的比例（%）

二是社會(huì)保障的覆蓋面有限甚至萎縮。阿根廷希望通過私有化改革拓展社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，但事與愿違，覆蓋面一直有限甚至萎縮。因非正規(guī)就業(yè)增加、失業(yè)增多、勞動(dòng)力市場(chǎng)不景氣、領(lǐng)取條件更加嚴(yán)格等原因，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面從1993年的44.22%降至2003年的32.98%（見圖4）。醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋面亦呈下降趨勢(shì)，從1991年的63%降至2001年的52%。①Peter Lloyd-Sherlock, "When Social Health Insurance Goes Wrong: Lessons from Argentina and Mexico," Social Policy & Administration, 2006, 40(4).有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付型救助并未針對(duì)所有貧困和弱勢(shì)群體，只是針對(duì)貧困群體中部分滿足條件的對(duì)象，因此覆蓋面也較有限。

圖4 1993—2003年阿根廷養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人口占經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的比率（%）

三是社會(huì)保障的不公平性增強(qiáng)。新自由主義經(jīng)濟(jì)改革中的社會(huì)保障私有化違背了社會(huì)保障公平和共享的內(nèi)在價(jià)值，必然導(dǎo)致不公平性增強(qiáng)，這體現(xiàn)在以下幾方面：首先，社會(huì)保險(xiǎn)碎片化狀態(tài)并未得到改變。2003年阿根廷仍有271 支醫(yī)療保險(xiǎn)基金，不同基金之間的待遇差別大。②Peter Lloyd-Sherlock, "When Social Health Insurance Goes Wrong: Lessons from Argentina and Mexico," Social Policy & Administration, 2006, 40(4).其次，低收入群體在改革中明顯處于不利地位。養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化后，五等分收入的高收入群體的覆蓋率呈穩(wěn)中有升趨勢(shì)，但低收入群體的覆蓋率大幅下降，從1993年的約34%降至2003年約4.5%（見圖5）。最后，逐漸增多的非正規(guī)就業(yè)群體和貧困群體未得到社會(huì)保障的有效保護(hù)。經(jīng)濟(jì)自由化改革使勞動(dòng)力市場(chǎng)日趨靈活化，非正規(guī)就業(yè)、失業(yè)和貧困群體逐漸增多，這些弱勢(shì)群體面臨多重社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，卻被社會(huì)保險(xiǎn)排斥在外，社會(huì)救助因覆蓋面有限也僅幫助了其中的少部分人。

圖5 1993—2003年阿根廷不同收入狀況群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率（%）

這一時(shí)期阿根廷社會(huì)保障的私有化被視為經(jīng)濟(jì)自由化改革中的一項(xiàng)重要行動(dòng)，被深深打上了新自由主義的烙印，由此帶來了覆蓋面縮減、不公平性增加等問題。其實(shí)，新自由主義經(jīng)濟(jì)改革帶來的弱勢(shì)群體的增加，恰恰需要覆蓋面更廣、更加公平的社會(huì)保障來加以應(yīng)對(duì)，但社會(huì)保障私有化卻背道而馳，沒有為經(jīng)濟(jì)自由化提供必要的社會(huì)條件支撐，難以發(fā)揮“穩(wěn)定器”的重要作用，使得經(jīng)濟(jì)改革帶來的社會(huì)問題和風(fēng)險(xiǎn)無法得到有效化解，必然導(dǎo)致改革難以為繼。

四、經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定發(fā)展中社會(huì)保障的“國(guó)有化”再改革（21 世紀(jì)頭10年中前期至今）

2003年庇隆黨的基什內(nèi)爾任總統(tǒng)，摒棄了新自由主義經(jīng)濟(jì)模式，強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)，并把擴(kuò)大內(nèi)需、消費(fèi)和生產(chǎn)作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，同時(shí)適當(dāng)降低開放程度，進(jìn)行外匯管制和限制進(jìn)口，經(jīng)濟(jì)開始有所恢復(fù)，2003—2007年實(shí)現(xiàn)了連續(xù)5年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增長(zhǎng)率達(dá)8%—9%。①林華：《阿根廷的經(jīng)濟(jì)改革及其啟示》，《當(dāng)代世界》2013年第8 期。然而2008年全球金融危機(jī)給阿根廷經(jīng)濟(jì)帶來了打擊，2009年GDP 不升反降（見圖6），為了維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，政府采取了寬松的貨幣政策和擴(kuò)張的財(cái)政政策，經(jīng)濟(jì)緩慢恢復(fù)后又好景不長(zhǎng)，2014年阿根廷遭遇債務(wù)違約，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重影響，通脹率達(dá)40%多。②World Bank Data, Infl ation GDP Defl ator (Annual %)-Argentina, https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.DEFL.KD.ZG?view=chart&locations=AR.

圖6 2004—2019年阿根廷的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）（億美元）

2015年，中右翼領(lǐng)袖馬克里贏得大選，開啟了新一輪經(jīng)濟(jì)自由化改革，但起色不大，2017年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后又連續(xù)回落，于是2019年當(dāng)選的費(fèi)爾南德斯總統(tǒng)開始回歸國(guó)家干預(yù)的庇隆主義經(jīng)濟(jì)政策。總的來看，這一時(shí)期阿根廷經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不穩(wěn)定，庇隆主義和新自由主義經(jīng)濟(jì)政策交替登場(chǎng)，外債負(fù)擔(dān)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡等長(zhǎng)期問題并未解決，失業(yè)率雖較上一階段有所下降，但仍相對(duì)較高，相對(duì)貧困率和基尼系數(shù)依然居高不下，分別處于20%和0.4 以上的水平（見圖7）。

圖7 2004—2019年阿根廷失業(yè)率、基尼系數(shù)和相對(duì)貧困率（%）

這一時(shí)期，阿根廷政府著手對(duì)社會(huì)保障進(jìn)行了“國(guó)有化”再改革，主要涉及以下內(nèi)容：

第一，養(yǎng)老保險(xiǎn)的“國(guó)有化”改革。2003年，養(yǎng)老保險(xiǎn)開始恢復(fù)私有化改革前的一些制度，包括重新為教師、外交官、法官和部分小群體建立特殊養(yǎng)老金，2007年出臺(tái)法令規(guī)定允許加入個(gè)人賬戶計(jì)劃的成員退回現(xiàn)收現(xiàn)付計(jì)劃，還改革了現(xiàn)收現(xiàn)付的待遇計(jì)算公式以提升待遇水平等。①鄭秉文、房連泉：《阿根廷私有化社保制度“國(guó)有化再改革”的過程、內(nèi)容與動(dòng)因》，《拉丁美洲研究》2009年第2 期。2008年爆發(fā)的金融危機(jī)對(duì)私有化的養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)生了嚴(yán)重沖擊，養(yǎng)老基金投資大量虧損，對(duì)此，阿根廷同年12月出臺(tái)了《阿根廷統(tǒng)一養(yǎng)老金法案》，將私人養(yǎng)老金國(guó)有化，實(shí)施由國(guó)家統(tǒng)一管理的現(xiàn)收現(xiàn)付制度，并對(duì)改革后養(yǎng)老金體系的基本框架和運(yùn)行規(guī)則進(jìn)行了原則規(guī)定，主要包括：取消第二支柱中的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)劃，將個(gè)人賬戶計(jì)劃下的參保者轉(zhuǎn)入現(xiàn)收現(xiàn)付計(jì)劃；國(guó)家承諾個(gè)人賬戶參保人和受益人的退休待遇不低于原制度；原養(yǎng)老基金公司管理的資產(chǎn)上交國(guó)家社會(huì)保障局等。①聶明雋:《阿根廷養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革的教訓(xùn)與啟示》，《中國(guó)社會(huì)保障》2018年第12 期。養(yǎng)老保險(xiǎn)國(guó)有化后準(zhǔn)入機(jī)會(huì)的不平等有所減少，覆蓋面有所擴(kuò)大但幅度不高，1994—2017年間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)平均覆蓋率僅增加7%，②Milva Geri, et al., "Inequity in Access to the Argentinian Pension System (1994-2017)," International Social Security Review, 2019, 72(1).這說明在非正規(guī)就業(yè)群體規(guī)模龐大的情況下，養(yǎng)老保險(xiǎn)的擴(kuò)面受到制約。

第二，為民眾提供免費(fèi)藥品服務(wù)。2001年經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)后，民眾無力購(gòu)買藥品，健康狀況受到影響。2002年后，阿根廷按照“中央采購(gòu)門診藥品、省級(jí)采購(gòu)住院藥品”的原則要求，通過公立醫(yī)療系統(tǒng)向民眾提供免費(fèi)藥品服務(wù)。大批量的政府采購(gòu)降低了藥品價(jià)格且規(guī)范了藥品流通秩序，減少了中間環(huán)節(jié)費(fèi)用。為防止藥品浪費(fèi)，政府開展了對(duì)醫(yī)務(wù)人員的教育培訓(xùn)和對(duì)公眾的宣傳指導(dǎo)，并嚴(yán)格對(duì)醫(yī)生開藥進(jìn)行管理。③孫志剛：《阿根廷、巴西醫(yī)療衛(wèi)生體制考察報(bào)告》，《中國(guó)改革報(bào)》，2014年1月17日第3 版。2020年，為兌現(xiàn)競(jìng)選承諾，阿根廷總統(tǒng)宣布所有藥店為退休人員提供170 種免費(fèi)藥品，涵蓋3000 種藥品品牌，受益者可通過任何一家藥店獲得免費(fèi)藥品。④《為退休人員免費(fèi)提供170 種藥品》，阿根廷華人網(wǎng)：https://www.brasilcn.com/article/article_44463.html，2020年3月12日。

第三，積極構(gòu)建兒童福利體系。阿根廷從2004年起圍繞兒童現(xiàn)金補(bǔ)貼、母嬰保健、兒童早期教育和照料這三個(gè)方面設(shè)立了諸多兒童福利項(xiàng)目，積極構(gòu)建兒童福利體系（見表2）。在兒童現(xiàn)金補(bǔ)貼方面，2009—2016年間主要是為原來無法獲得兒童津貼的弱勢(shì)群體，包括非正規(guī)就業(yè)、低收入自雇群體等建立兒童津貼項(xiàng)目，要求符合條件的低收入家庭必須定期帶兒童體檢、接種疫苗并保證兒童接受教育。母嬰保健方面，由于阿根廷工會(huì)管理的醫(yī)療保險(xiǎn)主要針對(duì)正規(guī)就業(yè)者并呈碎片化狀態(tài)，低收入家庭很難參加，因此低收入家庭的嬰兒死亡率較高，為此，政府在2004—2005年設(shè)立了Nacer 計(jì)劃，這項(xiàng)母嬰健康保險(xiǎn)項(xiàng)目旨在為沒有醫(yī)療保險(xiǎn)的孕婦和兒童提供基本健康監(jiān)測(cè)和治療。2012年Sumar 項(xiàng)目在Nacer 計(jì)劃的基礎(chǔ)上擴(kuò)展了覆蓋面，把未被醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋的男性也納入其中。⑤Camila Arza, "Child‐centered Social Policies in Argentina: Expansion, Segmentation, and Social Stratifi cation," Social Policy & Administration, 2018, 52(6).在兒童早期教育和照料方面，阿根廷認(rèn)識(shí)到為兒童提供早期教育和照料不僅有助于兒童的健康成長(zhǎng)，還有助于減輕父母負(fù)擔(dān)，使其積極投身勞動(dòng)力市場(chǎng)并實(shí)現(xiàn)就業(yè)脫貧，因此，2006年起通過一系列相關(guān)立法對(duì)兒童早期教育和照料進(jìn)行了規(guī)范。

表2 阿根廷兒童福利體系的項(xiàng)目構(gòu)成（2004年至今）

這一時(shí)期阿根廷在社會(huì)保障“國(guó)有化”再改革過程中注重發(fā)揮政府作用、擴(kuò)大覆蓋面并提升公平性，社會(huì)保險(xiǎn)以及社會(huì)保護(hù)和勞動(dòng)力項(xiàng)目的覆蓋率（占總?cè)丝诒壤┚刑嵘ㄒ姳?），兒童福利體系也逐步建立完善。但是再改革仍然存在以下兩方面主要問題：

表3 2006—2018年阿根廷社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目以及社會(huì)保護(hù)和勞動(dòng)力項(xiàng)目的覆蓋率（%）

一是社會(huì)保障支出增長(zhǎng)過快，政府財(cái)政壓力較大。社會(huì)保障“國(guó)有化”再改革強(qiáng)調(diào)弱勢(shì)群體的社會(huì)保障權(quán)利，社會(huì)保障支出增長(zhǎng)較快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003—2009年阿根廷社會(huì)支出占GDP的比例增長(zhǎng)了7.6 個(gè)百分點(diǎn)。①Nora Lustig, Carola Pessino, "Social Spending and Income Redistribution in Argentina during the 2000s: The Increasing Role of Noncontributory Pensions," Public Finance Review, 2014, 42(3).就養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，2004年國(guó)家社會(huì)保障局的支出占GDP 的5.1%，2017年已達(dá)11.9%，年均增長(zhǎng)6.7%；2017年國(guó)家社會(huì)保障局收入中稅收補(bǔ)助收入占48%，①聶明雋:《阿根廷養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革的教訓(xùn)與啟示》，《中國(guó)社會(huì)保障》2018年第12 期。顯示出阿根廷養(yǎng)老保險(xiǎn)支出增長(zhǎng)快，國(guó)家財(cái)政承受著較大壓力。此外，醫(yī)療保健方面為民眾提供免費(fèi)藥品服務(wù)、構(gòu)建兒童福利體系等再改革措施均耗費(fèi)了大量財(cái)政投入。

二是社會(huì)保障的不公平性依然明顯。一方面是社會(huì)保障的碎片化問題并未得到解決。盡管養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施了“國(guó)有化”再改革，但碎片化局面未變，部分職業(yè)和小群體有特殊的養(yǎng)老金計(jì)劃，其待遇水平更高；由各行業(yè)工會(huì)管理的醫(yī)療保險(xiǎn)碎片化問題更是固疾，2017年有36%的阿根廷人口沒有被醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋；②Gabriel E. Novick, "Health Care Organization and Delivery in Argentina: A Case of Fragmentation, Inefficiency and Inequality," Global Policy, 2017, 8(S2).兒童福利體系中的兒童津貼也呈碎片化狀態(tài)，正規(guī)就業(yè)群體的兒童津貼早已存在，其津貼領(lǐng)取是無條件的，2009年新建立的相關(guān)項(xiàng)目把非正規(guī)就業(yè)、低收入自雇者等群體納入，但其兒童津貼領(lǐng)取是有條件的，若不滿足相應(yīng)條件，津貼會(huì)被削減甚至取消。③Camila Arza, "Child‐centered Social Policies in Argentina: Expansion, Segmentation, and Social Stratifi cation," Social Policy & Administration, 2018, 52(6).

另一方面是弱勢(shì)群體在社會(huì)保障中處于不利地位。2006—2018年間，五等分收入的低收入和高收入群體的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率差距較大，且2013年后差距逐步擴(kuò)大（見圖8），社會(huì)保險(xiǎn)更有利于高收入者參保。母嬰保健方面，2015年五等分收入的低收入家庭中僅36%的幼兒可獲得健康保險(xiǎn)，而高收入家庭的比例是91%。兒童早期教育和照料方面，2015年五等分收入的低收入家庭中僅17%的0—3 歲幼兒接受了早期教育和照料，而高收入家庭的比例是35%，④Camila Arza, "Child‐centered Social Policies in Argentina: Expansion, Segmentation, and Social Stratifi cation," Social Policy & Administration, 2018, 52(6).以上差距反映出社會(huì)保障的不公平性。

圖8 2006—2018年阿根廷不同收入狀況群體的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率（%）

五、鏡鑒與啟示

通過回顧阿根廷不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下社會(huì)保障的演進(jìn)歷程，可以獲得以下幾點(diǎn)鏡鑒和啟示：

第一，社會(huì)保障發(fā)展既不應(yīng)超前，也不應(yīng)滯后，要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。20 世紀(jì)40年代中前期到20世紀(jì)80年代末期，阿根廷在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)甚至衰退的情況下，大幅擴(kuò)張社會(huì)保障并實(shí)施“福利趕超”，既給經(jīng)濟(jì)帶來了沉重負(fù)擔(dān)，也使社會(huì)保障的高水平難以為繼，結(jié)果是待遇不斷下降，違背了社會(huì)保障發(fā)展的初衷。隨后，20 世紀(jì)90年代初到21 世紀(jì)頭10年初，阿根廷在經(jīng)濟(jì)自由化中對(duì)社會(huì)保障進(jìn)行私有化改革，使社會(huì)保障的覆蓋面縮減、不公平性增強(qiáng)，導(dǎo)致社會(huì)保障發(fā)展滯后，難以解決經(jīng)濟(jì)自由化改革帶來的失業(yè)、貧困、貧富差距拉大等各類社會(huì)問題，無法為經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展提供必要的社會(huì)支撐條件和穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，最終給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來消極影響，2001年爆發(fā)的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)就是消極后果的集中顯現(xiàn)。

應(yīng)該說，社會(huì)保障的發(fā)展必須有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件下，過分追求社會(huì)保障規(guī)模和水平，必然帶來不堪重負(fù)的后果，反之，社會(huì)保障滯后，會(huì)難以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中產(chǎn)生的社會(huì)問題，①鄭功成：《面向2035年的中國(guó)特色社會(huì)保障體系建設(shè)》，《社會(huì)保障評(píng)論》2021年第1 期。無法充分發(fā)揮社會(huì)“穩(wěn)定器”的作用，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此，社會(huì)保障必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，才有助于兩者實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。我國(guó)在處理社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系時(shí)，應(yīng)該尊重上述基本經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)保障的發(fā)展既要盡力而為又要量力而行，不能滯后也不能超前，要始終與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。

第二，福利民粹主義導(dǎo)致的社會(huì)保障泛政治化，既不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不利于社會(huì)保障。從20 世紀(jì)40年代中前期庇隆登上阿根廷政治舞臺(tái)起，福利民粹主義逐步形成并造成社會(huì)保障的泛政治化。每次選舉時(shí)社會(huì)保障方面的承諾便會(huì)成為競(jìng)選的有力武器，而民選出的政治人物上臺(tái)后為不失信于民，必然不遺余力地兌現(xiàn)承諾并擴(kuò)張社會(huì)保障，擴(kuò)張時(shí)往往不會(huì)事先審慎評(píng)估社會(huì)保障項(xiàng)目出臺(tái)的必要性、可行性和可持續(xù)性，因而導(dǎo)致福利的無序膨脹，給財(cái)政帶來沉重負(fù)擔(dān)，最終影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。②鄭功成：《社會(huì)保障學(xué)》，商務(wù)印書館，2012年，第238 頁(yè)。在福利民粹主義環(huán)境下，財(cái)政約束并未成為社會(huì)保障發(fā)展的考量因素，沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)給阿根廷經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成拖累。在社會(huì)保障方面，盡管福利民粹主義使阿根廷的社會(huì)保障規(guī)模得到擴(kuò)大，但并未解決社會(huì)保障的碎片化和不公平等深層次問題，社會(huì)保障支出的增加未帶來制度的高質(zhì)量發(fā)展。也就是說，社會(huì)保障跟著民主選舉膨脹，更多是出于贏得支持與競(jìng)選的需要，而不是完善社會(huì)保障制度自身的需要，這對(duì)社會(huì)保障而言并非幸事。對(duì)我國(guó)來說，習(xí)近平總書記曾指出：“國(guó)際上特別是拉美國(guó)家的教訓(xùn)表明，民粹主義是造成中等收入陷阱的根源。它有兩個(gè)突出特點(diǎn)，一是政治上搞盲目民主化，意見紛雜，無法集中力量辦事；二是過度福利化，用過度承諾討好民眾，結(jié)果導(dǎo)致效率低下、增長(zhǎng)停滯、通貨膨脹，收入分配最終反而惡化。”③中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平總書記重要講話文章節(jié)選》，中央文獻(xiàn)出版社，2016年，第325 頁(yè)。由此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)警惕福利民粹主義，不斷提高治理能力，避免過度福利化，使社會(huì)保障順應(yīng)國(guó)情與時(shí)代。

第三，不能夸大社會(huì)保障對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正反作用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略或發(fā)展模式。盡管阿根廷福利民粹主義導(dǎo)致的社會(huì)保障無序擴(kuò)張對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利，但這種作用不能被夸大，因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)發(fā)展中起決定作用的還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略或模式。阿根廷20 世紀(jì)40年代中前期開始實(shí)施的進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略存在失誤，因?yàn)樵诓豢紤]本土資源稟賦基礎(chǔ)上的重工業(yè)成先發(fā)展其實(shí)本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)趕超，而經(jīng)濟(jì)趕超是一種扭曲產(chǎn)品和要素相對(duì)價(jià)格的辦法，①蘇京春：《中等收入階段福利趕超與經(jīng)濟(jì)趕超：概念、邏輯及前車之鑒》，《財(cái)政研究》2011年第11 期。正是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的失誤導(dǎo)致阿根廷經(jīng)濟(jì)波動(dòng)不斷并陷入衰退，社會(huì)保障在經(jīng)濟(jì)衰退中存在某些方面客觀影響，但絕非關(guān)鍵因素。另一方面，阿根廷20 世紀(jì)90年代初期起在經(jīng)濟(jì)自由化階段的社會(huì)保障私有化改革削減了社會(huì)保障，但社會(huì)保障的瘦身并沒有對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起促進(jìn)作用，這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展屢屢受挫并最終于2001年爆發(fā)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，這歸根結(jié)底是由于新自由主義的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式過分強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)，導(dǎo)致國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的全面失控。應(yīng)該說，阿根廷經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和模式選擇的失誤是導(dǎo)致其落入中等收入陷阱的關(guān)鍵原因，而不能將其經(jīng)濟(jì)困境單純歸咎于社會(huì)保障政策。由此帶來的啟示是我國(guó)需要根據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)與時(shí)俱進(jìn)地選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，這是保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、健康發(fā)展的關(guān)鍵，同時(shí)要調(diào)整和完善社會(huì)保障制度來不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。

第四，碎片化、不公平的社會(huì)保障制度難以有效調(diào)節(jié)收入分配并拉動(dòng)內(nèi)需，不利于經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。阿根廷的社會(huì)保障制度從建立伊始就存在碎片化與不公平的問題，歷經(jīng)百余年的發(fā)展，這些問題并未得到根本解決，導(dǎo)致社會(huì)保障難以有效發(fā)揮收入分配的調(diào)節(jié)作用，甚至發(fā)生逆向調(diào)節(jié)，社會(huì)保障更有利于富裕群體，不利于貧困和弱勢(shì)群體，基尼系數(shù)和相對(duì)貧困率一直很高，社會(huì)矛盾突出且社會(huì)動(dòng)蕩不斷，必然影響經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和健康發(fā)展。

21 世紀(jì)頭10年中前期至今，阿根廷主要把擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)消費(fèi)作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力并著力完善社會(huì)保障制度，然而由于社會(huì)保障的碎片化和不公平問題，弱勢(shì)群體在社會(huì)保障中始終處于不利地位，其收入水平難以提升、穩(wěn)定預(yù)期難以實(shí)現(xiàn)，不利于拉動(dòng)消費(fèi)并形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，最終無益于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。2019年阿根廷的GDP 回落到2010年的水平，這說明只有公平完善的、高質(zhì)量的社會(huì)保障制度才有助于擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)消費(fèi)，進(jìn)而有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)提出了要逐步形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，拉動(dòng)內(nèi)需和促進(jìn)消費(fèi)非常關(guān)鍵。在此背景下，為了充分發(fā)揮社會(huì)保障對(duì)于居民可支配收入的正面效應(yīng)并提高社會(huì)保障穩(wěn)定預(yù)期所帶來的邊際消費(fèi)傾向，②魯全：《論經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障》，《中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)》2021年第2 期。需要建立健全公平且高質(zhì)量的社會(huì)保障制度，進(jìn)一步織密社會(huì)保障安全網(wǎng)。