歐洲綠色協議：經濟和社會轉型，以實現改善氣候的雄心

編譯 許林玉

2019年12月11日，歐盟委員會發布《歐洲綠色協議》，設定了到2050年使歐洲成為第一個氣候中性大陸的目標。2021年7月起生效的《歐洲氣候法》將歐盟對氣候中性以及到2030年將溫室氣體凈排放量較1990年減少55%的中期目標的承諾寫入具有約束力的立法。這一承諾于2020年12月提交給了聯合國氣候變化框架公約，作為歐盟對實現《巴黎協定》目標的貢獻。

歐盟通過現行氣候和能源立法，已將溫室氣體排放量較1990年減少了24%，而歐盟經濟同期則增長了約60%，順利實現增長與排放脫鉤。這一久經考驗的框架構成了一系列立法提案的基礎。

2021年7月，歐盟委員會通過了一攬子提案，調整歐盟氣候、能源、土地利用、交通運輸和稅收政策，以期實現2030年溫室氣體凈排放量比1990 年至少減少 55%的目標。在未來十年，這一減排目標是否能夠實現，對于歐洲能否在2050年之前成為世界第一氣候中性大陸，并使《歐洲綠色協議》不至于成為一紙空文至關重要。根據提案，歐盟委員會提出了立法工具，以實現《歐洲氣候法》中議定的目標，從根本上助力歐盟實現經濟和社會轉型，創造公平、綠色和繁榮的未來。

歐盟委員會在提出這些建議之前，對其影響進行了深入評估，以權衡綠色轉型的機遇和成本。 2020年9月，歐委會提議將歐盟2030年凈減排目標至少提高至1990年水平的55%，這得到了一項全面性影響評估的有力支持。事實證明，這一目標完全可以實現，而且大有裨益。

一套全面而相互關聯的提案

在未來十年，歐盟委員的一攬子提案將加快溫室氣體減排速度。這些提案包括：將排放交易應用于新的行業領域，收緊現有歐盟排放交易體系；使用更多可再生能源；提高能源效率；加快推廣低排放交通運輸方式，完善配套基礎設施，優化燃料結構；保持稅收政策與《歐洲綠色協議》目標相一致；采取措施防止發生碳泄漏；開發保護和發展天然碳匯的工具。

歐盟排放交易體系（ETS）每年都會為碳標價，并會降低某些經濟領域的排放上限。在過去16年中，該體系成功地將發電和高耗能行業的排放量降低了42.8%。2021年7月14日，歐盟委員會提議進一步降低總體排放上限，并提高年減排率。歐盟委員會還提議逐步取消航空免費排放額度，以便與全球國際航空碳補償和減排計劃（CORSIA）保持一致，并首次將航運排放納入歐盟排放交易體系。為解決道路交通和建筑領域減排不足的問題，歐盟委員會為道路交通和建筑的燃料分配單獨設立了新的排放交易體系。同時，歐盟委員會提議擴大創新和現代化基金（IMF）的規模。為了填補因應對氣候問題而耗資巨大留下的預算缺口，歐盟成員國應將其全部排放交易收入用于氣候和能源相關項目。通過新的道路交通和建筑排放交易體系獲得的部分收入應專門用于應對該體系對脆弱家庭、微型企業和運輸用戶可能產生的社會影響。《共盡責任條例》更嚴格地規定了各成員國的減排目標，涉及建筑、道路和海運、農業、廢棄物處理等領域。鑒于各成員國的起點和國力不同，這些目標的設定均以各成員國人均國內生產總值為基礎，并根據成本效益進行調整。

成員國還需共同承擔從大氣中除碳的責任。在《土地利用和農林業戰略條例》中，歐盟設立了通過自然碳匯除碳的總目標，即到2030年，將二氧化碳排放量控制在3.1億噸以內。為了實現這一目標，各成員國需在各自的國家目標指導下，關注和擴大碳匯。到2035年，歐盟的目標是實現土地利用、林業和農業領域氣候中性，包括農業非二氧化碳排放，如使用化肥以及牧養牲畜產生的排放。《歐盟森林戰略》旨在提高歐盟國家的森林質量、數量和恢復力。該戰略為林務人員提供資助，助力發展基于森林的生物經濟；它還包括保持林木采伐和生物質利用的可持續性，保護生物多樣性，并設立了2030年之前在歐洲種植30億棵樹的計劃。

農業專員雅努什·沃伊切霍夫斯基（Janusz Wojciechowski）說：“森林對于應對氣候變化至關重要。它們還為農村地區提供就業機會和經濟增長來源，提供發展生物經濟所需的可持續材料，還為社會提供寶貴的生態系統服務。《歐盟森林戰略》可以全方位解決社會、經濟和環境方面的問題，確保和增強森林的多功能性，并凸顯數百萬在實地工作的林務人員所發揮的關鍵作用。新的共同農業政策將為林務人員和森林的可持續發展提供針對性更強的支持。”環境、海洋和漁業專員維爾吉尼尤斯·辛克維丘斯（Virginijus Sinkevi?ius）說：“我們在應對氣候和生物多樣性危機方面面臨諸多挑戰，森林則是成功應對這些挑戰的解決方案之一，也是實現歐盟2030年氣候目標的關鍵。但歐盟目前的森林保護狀況令人擔憂。我們必須采取更多有利于生物多樣性的行動，并確保森林生態系統的健康和復原力。《歐盟森林戰略》真正改變了我們保護、管理和種植森林的方式，為我們的星球、人類和經濟造福。”

生產和使用能源產生的排放占歐盟總排放量的75%，因此加快向更綠色能源系統轉型至關重要。歐盟《可再生能源指令》將設定一個更高的目標，即到2030年，歐盟40%的能源來自可再生資源。所有成員國都將為這一目標做出貢獻，并針對可再生能源在運輸、供暖和制冷、建筑和工業領域的使用提出具體目標。為了實現歐盟的氣候和環境目標，必須提高生物能源使用的可持續性標準，而各成員國則必須遵照林木生物質使用的級聯原則制定各種生物能源支持計劃。為了減少能源使用總量、降低排放并解決能源匱乏問題，《能源效率指令》將從歐盟層面制定旨在減少能耗的更宏偉年度目標。它將指導各成員國如何確定國家貢獻，并將各成員國的年度節能義務提高一倍。公共部門每年必須修復或翻新3%的建筑物，以推動翻新浪潮、創造就業機會并降低能耗和納稅人的成本。

能源專員卡德里·西姆森（Kadri Simson）說：“如果不重塑能源系統，就不可能實現綠色協議的目標——能源是大部分排放物產生的根源。為了實現2050年氣候中性目標，我們需要將可再生能源的發展轉變為一場革命，并確保在此過程中不會對能源造成浪費。今天的提案設定了更雄心勃勃的目標，將消除壁壘并增加激勵措施，以便我們更快地邁向凈零能源系統。”

歐盟還需采取一系列措施，解決道路運輸中排放量日漸增加的問題，以補充排放交易。 汽車和貨車二氧化碳排放標準更為嚴格，要求新車的平均排放量從2030年和2035年起較2021年分別下降55%和100%，從而加快向零排放汽車過渡的速度。這樣一來， 到2035年，所有登記的新車都將實現零排放。為確保駕駛員能夠通過遍布歐洲各地的可靠網絡為車輛充電或加油，修訂后的《替代燃料基礎設施指令》將要求各成員國根據零排放汽車的銷量增強充電能力，并在主要公路上每間隔一段距離安裝充電站和加油站：每60公里設置一個充電站，每150公里設置一座加油站。航運和海運燃料可造成嚴重污染，因此也需采取專門行動來填補排放交易空缺。《替代燃料基礎設施指令》規定，主要港口和機場必須為飛機和船舶供應清潔電力。ReFuelEU航空計劃要求燃料供應商為歐盟機場起降的飛機提供混合有越來越多的可持續航空燃料的噴氣燃料，包括合成低碳燃料，即電子燃料。同樣，FuelEU海事計劃將對停靠歐洲港口的船舶所用能源的溫室氣體含量設定最大限制，以此鼓勵使用可持續海運燃料和零排放技術。

交通運輸專員阿迪娜·瓦萊恩（Adina V?lean）說：“通過三項專門針對交通運輸的舉措——ReFuel航空計劃、FuelEU海事計劃和《替代燃料基礎設施條例》——我們全力支持交通運輸部門轉型為面向未來的系統。我們將為可持續替代燃料和低碳技術創造市場，同時建立合適的基礎設施，確保零排放車輛和船舶得到廣泛使用。得益于這套提案，我們不但能夠實現綠色交通和物流，還將助力歐盟成為尖端技術的領先市場。”

能源產品的稅收制度必須通過設置合理的激勵措施維護和改善單一市場，并為綠色轉型助一臂之力。修訂版《能源稅收指令》建議將針對能源產品的稅收政策與歐盟能源和氣候政策保持一致，同時推廣清潔技術，取消已經不合時宜但對使用化石燃料具有鼓勵性質的免稅及降低稅率政策。新規定旨在降低能源稅收競爭的不利影響，幫助成員國從綠色稅收中獲取收入，這比勞動力稅對經濟增長的不利影響要小。最后，新的碳邊界調整機制將對進口特定產品設定碳價格，以確保歐洲雄心勃勃的氣候行動不會導致“碳泄漏”，進而確保歐洲的減排工作有助于降低全球排放，而不是將碳密集型生產推向歐洲以外的地區。該機制的另一個目的是，鼓勵歐盟以外地區的產業及國際合作伙伴在采取行動時與歐盟保持一致。

經濟專員保羅·真蒂洛尼（Paolo Gentiloni）說：“我們應對氣候變化的努力需要政治雄心、全球協調和社會公平。我們正在更新已有兩年歷史的能源稅收制度，以鼓勵使用更環保的燃料，并減少不利的能源稅收競爭。我們提議建立碳邊界調整機制，將進口的碳價格與適用于歐盟內部的碳價格保持一致。在充分尊重我們對世界貿易組織承諾的前提下，這將確保我們的氣候雄心不會受到對環境要求更寬松的外國企業的影響。它還將鼓勵在碳邊界之外采用更環保的標準。這是我們最后的機會，機不可失，失不再來。隨著時間的流逝，氣候變化的可怕現實變得愈加明顯——今天，我們堅定信心要采取行動，亡羊補牢，猶未晚矣。”

歐盟提出的這一攬子提案相互關聯，相輔相成。歐盟需要這種均衡的一系列計劃及其所帶來的收益，以確保順利實現轉型，助力歐洲成為一個公平、綠色并且具有競爭力的歐洲，使不同行業領域和各成員國平均分擔責任，并在適當的時候提供額外支持。

歐盟未來七年的長期預算將為綠色轉型提供資金支持。歐盟推出總額達2萬億歐元的2021—2027多年期財政框架和“下一代歐盟”財政方案，其中30%的項目專注于支持氣候行動；復興與恢復基金總額達7 238億歐元（按當前價格計），旨在為各成員國的“下一代歐盟”國家復興計劃提供資金，其中的 37% 將用于資助氣候行動。

社會公平轉型

盡管從中長期來看，歐盟氣候政策帶來的收益明顯大于實現轉型所需的成本。但在短期內，氣候政策極有可能使脆弱家庭、微型企業和交通用戶承受額外的壓力。為此，在歐盟此次提出的一攬子提案中，所制定的政策都可以公平地分攤應對和適應氣候變化的成本。

此外，通過碳定價手段增加的收入可再次用于投資，以刺激創新和經濟增長以及對清潔技術的投資。歐盟建議設立新的社會氣候基金，為成員國提供專項資金，幫助公民為能源效率、新的供暖和制冷系統以及更清潔交通等方面的投資提供資金。社會氣候基金所需資金由歐盟預算提供，金額相當于建筑和道路運輸燃料排放交易預期收入的25%。2025—2032年期間，它將根據針對性修訂后的多年度財務框架，向成員國提供722億歐元的資金。該基金提出了一項利用成員國配套資金的提案，將為社會公平轉型籌集1 444億歐元。

如果現在采取行動保護人類和地球，其成效將顯而易見：能夠為后代留下一個空氣更清潔、城市更涼爽且環保、公民更健康、能源消耗量及花費更低、歐洲就業機會更多、技術和工業更有用武之地、自然空間更大、健康狀況更佳的地球。歐洲綠色轉型的核心挑戰是確保所有人都能盡快、盡可能公平地獲得隨之而來的紅利和機遇。通過使用歐盟設立的不同政策工具，我們可以確保變革具有足夠大的力度，且又不會造成過度破壞。

歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮德萊恩（Ursula von der Leyen）說：“化石燃料經濟已經達到極限。我們希望為后代留下一個健康的地球，讓他們享有優質的就業和增長機會，同時又不傷害大自然。《歐洲綠色協議》是我們朝著脫碳經濟發展的增長戰略。歐洲是第一個宣布將在2050年實現氣候中性的大陸，如今我們又是第一個提出具體路線圖的大陸。歐洲通過創新、投資和社會補償，將氣候政策真正落到實處。”

《歐洲綠色協議》執行副總裁弗蘭斯·蒂默曼斯（Frans Timmermans）說：“未來十年，將決定與氣候和生物多樣性危機之間斗爭的成敗。歐盟制定了雄心勃勃的目標，今天我們提出了如何實現這些目標。為所有人創造一個綠色健康的未來，需要各部門和各成員國付出巨大的努力。我們的一攬子提案將共同推動必要的變革，讓所有公民盡快感受到氣候行動帶來的好處，并為最弱勢家庭提供支持。歐洲的轉型將朝著公平、綠色且具有競爭力的方向發展。”

資料來源 ec.europa.eu