小型農田水利管理現狀及建后維護措施

左毅軍

(昌吉市榆樹溝鎮農業(畜牧業)發展服務中心，新疆 昌吉 831100)

0 前 言

農業的命脈是水利，全球各個國家對農田水利的建設都很重視。現如今，中國小農水工程快速崛起，發展勢頭正猛，中國農田有效澆灌面積持續增加，成為了為農業生產抵御水旱災害的重要前提條件[1]。由于監督管理機制的不完善和預算開支的短缺，在投入使用過程中，水利工程會處于一個較長時間無人維護運作的局面里，這在很大程度上限制了其工作效率，縮短了工程運營年限，故而對小農水工程建后的管護問題進行深刻的考察分析就現得非常必要。

研究發現，糧食產量有很多諸如氣候的變化等各類影響因素，其中起到最大作用的就是農田水利灌溉[2]。中國總糧食需求會隨著人口數量逐年增加而持續增加，預計很快會隨之出現新的需求高峰，此時灌溉農田可以生產多少糧食就決定了能否積極響應我國人口糧食的需求。所以，國家糧食安全的基礎性保障條件是農田水利的穩固發展。市場經濟改革時，農民合作可以直接獲取參與建設水利設施建設工程利益的一部分。但在改革開放以來，中國家庭聯產承包責任責任制的推行，促進了農民合作管理經營趨向于小規模細化、分散化發展。而對于農田水利的設施來說大部分都是公用設施，再者水利工程相關利益責權不清，所以無法很好地調動廣大農戶積極投入農田水利工程的建設和管護工作。雖然中國在進行農業發展時也有意對小型農田管理機制進行了一系列改革，但相應的協調機制并不成熟，總體上還有很大的改進空間和完善潛質。

2 小農水建管現有問題分析

2.1 小型農田水利建設基本現狀

21世紀初，全國有耕地1.3億hm2，其中缺乏灌溉條件或設施有0.74億hm2。目前，依然使用傳統落后的灌溉方式的占已建成的灌溉面積的2/3，我國灌溉水的利用率僅有45%，大型灌區有近40%的主體建筑物已經受到損壞[3]。在全國，易澇耕地、鹽堿地、漬害低產田中的大部分地區存在排澇標準偏低的問題，再加上還存在不完善的配套、老化失修的設備、無保障的投入，這都降低了防洪減災體系。圖1中是一處年久失修的水庫，已無法蓄水，更無法發揮在農業生產中的作用。

圖1 某干涸的小型農田水庫圖

2.2 南北地區小型農田水利管理現狀差異分析

中國地域遼闊，南北地區因為氣候、水資源、地理結構等環境的復雜多樣存在很大的差別，從而導致南北地區在小型農田水利工程建設及建后維護管理方面存在著較大差異。

小型農田水利設施包括灌溉、排澇、抗旱設施等。南北地區由于不同的自然環境，所建設的小型農田水利設施存在明顯差異，如南方多蓄水工程、北方多引水工程、南方多堰塘、北方多機井等[4]。南北地區小型農田水利設施數量差異如圖2所示。

圖2 南北地區小型農田水利設施數量差異圖

中國小型農田水利設施發展到今天的階段，有了很大的進步，但是現存的建設及建后維護管理機制還存在很多問題，尤其是南北方區域間的發展存在很大的不平衡[5]，具體如表1所示。

表1 南北地區小型農田水利設施差異影響因素表

2.3 中國小型農田水利存在的主要問題

(1) 管理意識薄弱

當今，機械化現代農業戰略理想和維護意識，還未在鄉村縣鎮地區得以普及。過去原始的耕作技術思想依然深入廣大農戶的意識中，我國大部分農民對現代水利工程設施的認識非常淺薄[6]。在小型農田水利工程(以下簡稱“小農水”)完工后，農民從思想上以為只是可以從國家建設的水利工程中獲得一些生活上的方便和效益，并不知其具有更深層次的意義，所以沒有對小農水工程的基本保護意識。

(2) “管護”機制有待完善

農田水利工程建設后沒有完善的管理維護機制是造成當前小農水工程緊缺、工程后期“管護”的主要原因。雖然在許多小農水工程完工之后，建立了一系列流程化管控方案和運作模式，但并沒有正確學術理論和科學事實的支撐[7-8]。在各地管理機制條件設施參差不齊的情況下(大多數是由于存在地理、文化和教育水平差距等因素)，缺乏統一的“管護”監督機制，無法給予相關條件工作者參照方案。由于每個人的工作能力和教育認知水平不同，無法真正做到每個人完全理解水利工程設施的必要性及重要性。責權統一的水利工程制度規范對于一個完整的水利工程來說是非常重要的，沒有這些規范制度的情況下，若水利工程發生質量或其他方面的問題，沒有人主動承擔責任，各級官員之間層層互相推脫，會給新建水利工程和建成后的維護工作帶來許多困難。

(3) 資金管理各異

建立小農水工程需要諸多方面的資金來源。近年來國家對農田水利的重視程度和資金流入逐漸加大，從階段的情況來看利用財政支農較多，發放錢款的時間也不統一。小農水工程完工后，還需要再投入一定的“管護”費用來維持工程成果。如果不及時設置針對性部門進行監督，會導致工程方無法及時分辨重復投資建設項目以及投資不均，很大程度上縮減了上級財政對小農水工程的政策扶持力度和成效。

(4) 農民積極性有待提升

農民對小農水建設工作缺乏主動性、自覺性，主要原因有：① 鄉村水利建設所投資金不斷被削減。作為農村集資的主要方式，義務工和積累制度被限制，極大影響了農戶們主動投資建設的積極性，導致自籌集資形式的水利建設工作或自發性修筑水利工程的動作逐年減少；② 廣大農戶對傳統農耕的關注度并不高。農田分散經營所能維持的利潤率本來就不高，且其耕作難度對于傳統農戶來說具有一定的挑戰性，群眾獲得的實體利益降低時，必然會出現將心思轉移到其他方面，不愿意再死守土地經營一條出路，進而主動興修農田水利、加強鞏固基礎建設的積極性再次降低。

(5) 用水缺乏計量

在水利工程進行初始設計時，就應該考慮如何使用水利基礎設施科學地用水，這就涉及到如何設置計量設施。但少有水利工程會在開始就著手于這一步設計，所以在后期水利工程正式投入使用時，很難對水利澆灌區的計量合理收費。另一方面，也有可能是設計初期考慮到這一點，在施工時也落實到實處建設了計量設施，但與國家標準規范有異，所用計量收費并不符合標準。以上問題都很容易導致廣大農戶和群眾對于本地區地水利設施不重視，甚至在浪費水資源的同時，還出現了難以填補的管理制度漏洞[2]。

3 小型農田水利建后維護措施

3.1 統籌兼顧，管護配套

近幾年來，雖然國家對小農水工程的重視程度不斷加大，但水利工程是一個非常復雜的過程，許多細化的中間環節還沒有顧及得很全面，這在一定程度上會影響正常發揮小農水功能。全國各地水利局應注重統籌兼顧，加強小農水建后管護配套設施，將小農水工程的效益最大化。此處引用高安市水利局所給數據，如表2所示，高安市自2015年起逐年增加對小農水工程的關注度和資金投入，整合各方面資源，取得了良好的成績。

高安市水利局結合本地農戶的實際需要和城市規劃的實際情況，統籌布局各個下級地方的農田水利工程。注重小農水工程實施過程的細化處理，堅持設施配套建設，保證了小農水工程建后的管護工作順利進行的同時，也推動了該市整體水利工程協調可持續發展。高安市政府在規劃區域水利工程建設的同時，還定期組織外地水利專家來往調研，召集各區域鄉鎮干部，選舉農戶代表舉辦座談會，聽取專家意見的同時也能加強干部與民眾對小農水工程的認識程度，提升基礎知識水平，強化對小農水工程建后管護工作的保護意識。為確保順利實施制定的建后管護工作，高安市水利局還建立了相應的監管機制，設立了針對小農水工程中薄弱環節的專項管理組織，既確保了政府將上級財政對水利工程撥款資金用到實處，又能對復雜的農田水利項目完整流程做到步步緊跟，不落下任何一處細節的嚴謹施工。在施工結束后，設立項目建后的維護監督組織，定期對小型農田水利工程進行修復，以保證建后管護工作的不間斷性。

表2 高安市新修小農水項目收益表

3.2 整合資金，提高效用

整合資金積極投入到生產工程建設中，最大程度地節約資源，參考修水縣建設資金來源，見表3。可以看到，每年修水縣各級財政對水利的投入資金量是很大的，如果這部分資金的效用得不到最大限度的發揮將是一筆非常大的浪費。所以在加大對小農水工程資金的投入的同時，也應及時監督錢款的流向，將各項下發資金真正落實到該用之處，充分發揮公共部門對水利工程的支持作用。縣政府應整合各級諸如國土、農業、開發辦等政府部門的錢款資金，對財政進行有效的管理，促進投資結構合理化。

表3 修水縣資金來源匯總表 /萬元

3.3 明確權責，調動積極性

加強對水利工程的組織領導，將每個人的具體責任落到實處。小農水工程的建后存在管理問題的一個重要因素就是責權不明，因此有必要實施嚴謹具體的責任制度，每一套小農水設施管理維護工作對應每位(或每一組)具體的負責人。每一位領導負責一個(或多個)負責人的監督以及自己的項目工程跟進工作，將每層任務細細拆分，每位負責人和領導都簽署具體的責任承諾書，從基礎加強各位負責人對小農水項目建后維護和管理工作的重視程度。同時設置一定的獎罰激勵制度，依據每套設施定期反饋的結果進行績效考核，對工作情況優秀的個人或組織予以一定的物質或其他獎勵，公示表彰等，調動監管及施工人員的工作積極性。

4 結 語

農田水利工程是國家發展農業生產的必要工作組成部分，要想提高糧食生產總值，改善廣大農民的生活條件水平，興修水利重視建后諸多管護工作是重中之重。本文在新形勢、新時代的背景下分析了小農水工程建后的問題，并依據2個具體實例的小農水工程建設給出了維護措施，同時應加強體系建設，提升基礎水利設施和管理人員的素質，才能長遠發展。