市域社會治理現代化的地方檢察實踐與思考

賈富彬　孫吉祥

摘 要：檢察機關通過強化法律監督促進嚴格執法、強化司法為民理念維護民生民利、強化多元協作推動融合共治等方式積極參與市域社會治理。在實踐中，仍需進一步優化協調配合機制、提升矛盾糾紛化解能力、強化現代科技支撐。檢察機關應始終堅持以人民為中心的發展思想，積極構建協作配合機制，繼續探索矛盾糾紛多元化解機制，扎實推進智慧檢務建設，為推進市域社會治理現代化貢獻檢察力量。

關鍵詞：市域社會治理 檢察機關 矛盾糾紛多元化解 智慧檢務

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，要加快推進市域社會治理現代化。[1]最高人民檢察院張軍檢察長強調，要不斷提升參與社會治理的能力和水平，打造新時代堅持發展“楓橋經驗”檢察版。[2]為更好提升參與社會治理的能力和水平，筆者以聊城市檢察機關參與市域社會治理的具體實踐為例，通過總結地方檢察機關的經驗做法，反思存在問題并提出完善建議，以期為推進市域社會治理現代化貢獻檢察力量。

一、地方檢察機關參與市域社會治理的實踐探索

（一）強化法律監督，促進嚴格執法

檢察機關是國家法律監督機關，立足法律監督職能、依法辦案是檢察機關服務社會治理最直接、最有效的途徑。聊城市檢察機關找準參與市域社會治理的切入點、著力點和發力點，圍繞“四大檢察”，不斷完善法律監督的范圍、方式、程序，強基固本、提質增效，做到敢于監督、善于監督、規范監督，促進提升服務保障市域社會治理現代化水平。

1.做優刑事檢察，服務經濟社會發展大局。堅持做優刑事檢察這個最大存量業務，圍繞群眾最關心的公共安全、最關切的利益保障、最關注的公平正義等問題，打造快速查處、反饋的“綠色通道”。聊城市檢察機關依照《關于全市推進刑事案件認罪認罰從寬制度暫行辦法》等規定，在檢察環節落細落實認罪認罰從寬制度，有效延伸辦案效果。用以“案-件比”為核心的案件質量評價指標體系，倒逼檢察官強化責任意識、提升司法能力，減少當事人“訴累”;用最小的司法投入獲得最佳效果，盡最大可能把工作做到極致，堅持政治效果、社會效果和法律效果相統一。

2.做強民事檢察、做實行政檢察，促進權益保護。聊城市檢察機關以實施民法典為契機，服務企業發展，在辦案過程中落實好對涉案國企民企、內資外資、大中小微企業合法權益的平等保護。針對農民工討薪難的現實困境，開展拒不支付勞動報酬專項監督活動，實行案件專人專辦，切實幫助農民工擺脫討薪難困擾。強化與公安、法院、司法行政等機關的協作配合與協調聯動，綜合運用打擊、監督、預防、教育、保護等手段，切實加強對企業經營、市場秩序的監督保障，為民營企業及其經營者提供更加豐富優質的檢察服務。與市中級人民法院、市司法局會簽《關于共同推進行政爭議實質性化解的工作意見（試行）》，加大對涉案具體行政行為的審查和監督力度，促進解決群眾反映強烈的行政爭議案件，形成規范行政執法工作合力。

3.做好公益訴訟檢察，督促規范執法。做好公益訴訟檢察工作是檢察機關推進市域社會治理現代化的有效手段之一。針對市域社會治理中的突出問題和群眾的難點、堵點、痛點問題，聊城市檢察機關用好用活公益訴訟檢察職能，積極、穩妥拓展辦案范圍，針對黨委政府關注、群眾反映強烈的民生熱點問題，開展“公益訴訟守護秀美聊城”“攜手清四亂·保護母親河”等檢察公益訴訟專項監督活動，通過辦案切實守護群眾“舌尖上的安全”。對于司法辦案中暴露出的傾向性、趨勢性問題及相關部門管理上的漏洞，及時制發檢察建議，督促相關部門加強監管、修補漏洞，推動解決社會難題，維護社會公共利益，實現雙贏多贏共贏。

（二）強化司法為民理念，維護民生民利

牢固樹立以人民為中心的發展思想，堅持和發展“楓橋經驗”，密切關注群眾訴求和社會熱點，不斷完善工作方式方法，更加高效地推進市域社會治理現代化。

1.創新受理方式，暢通表達渠道。聊城市檢察機關推動“白云熱線”與12345市民熱線、公安110建立信息互通共享機制，實現數據線索實時互通、轉辦事項規范交接、辦理結果雙向反饋。與14個執法部門建立民生問題聯席會議制度，對涉及檢察機關的信訪問題及時受理、快速辦理、按期答復，確保群眾辦事、反映訴求、化解矛盾“只進一扇門”“最多跑一次”，做到件件有著落、事事有回音。整合12309檢察服務中心、12309中國檢察網、信訪系統2.0等，依托信息化大數據系統，構建起“信、訪、網、電、視頻”五位一體受理機制，打造從入口到出口全程可查詢、可跟蹤的信訪信息處理閉環，有效節約訴訪成本。主動對接網格化管理，在退役軍人事務局、街道辦、鄉鎮綜治中心等設立熱線工作站，精心織就服務群眾的“半小時服務網”，將矛盾化解工作做在基層、田間、地頭、村口，有效解決信訪“倒三角”問題。

2.深化司法救助，傳遞檢察溫情。黨的十九大報告指出，“增進民生福祉是發展的根本目的”[3]。聊城市檢察機關通過“白云熱線”充分發揮司法救助救急解困、修復社會關系、化解矛盾糾紛的作用，積極將司法救助融入社會救助格局，深度參與服務鄉村社會治理，同步推進認罪認罰從寬制度落實，優化提升多元救助綜合幫扶效果，增強被救助對象的獲得感、幸福感、安全感。與當地鄉村振興部門搭建工作平臺，實現信息共享、工作聯動、效果互促，加大對重點人群的同步監測和分類幫扶，強化司法救助案件線索移送和聯合回訪，在檢察辦案環節實現對因案致貧、因案返貧的刑事被害人“應救即救、應救盡救”。

3. 加強源頭防范，做到案結事了。聊城市檢察機關為更好發揮“白云熱線”優勢，研發案件線索受理分流平臺，加強對群眾訴求的統計分析，密切關注群眾反映的重點、難點、熱點問題，有針對性地指導工作開展。做好同步監督工作，按照《聊城市檢察院關于建立監督辦案同步審查機制的意見》要求，逐案梳理“立案監督線索、風險評估、線索發現移送、檢察建議”等事項清單，同時建立業務部門風險聯動同步預警機制，將涉檢信訪風險評估作為執法辦案的必經程序，實現監督線索發現和風險評估預警關口前移。將釋法說理貫穿工作全流程，對涉及重要權利處置或者訴訟重要進程，可能引發質疑、異議或者輿論炒作的，進行重點說理;對當事人提出質疑或者異議的，進行針對性說理，及時有效解開群眾心結、打消群眾疑慮。

（三）強化多元協作，推動融合共治

“健全依法維權和化解糾紛機制是有效維護人民群眾合法權益的必然要求。”[4]當前人民群眾民主意識、法治意識日益增強，而矛盾糾紛也呈現出主體多元化、訴求復雜化、類型多樣化等特點。為更好解決群眾訴求，檢察機關必須融入共建、共治、共享的社會治理格局，整合人民調解、行政調解、司法調解等多種社會資源，綜合運用調解、仲裁、訴訟等多種方式和手段解決矛盾糾紛。

1.對接網格化管理，融入治理大局。聊城市檢察機關主動對接網格化管理服務平臺，參與推進社區建設、社會組織建設，引導平安建設類、矛盾調解類、志愿服務類等類型社會組織發展，有針對性地開展矛盾化解、法律援助、困難幫扶、心理疏導與治療等工作。主動聽取群眾意見，對于群眾反映的食品藥品安全領域問題以及未成年人、農民工等特殊群體保護問題，與相關主管部門、司法所聯合開展工作，確保轄區和諧穩定。開通“克克聊民法”專欄，送法進社區、進企業、進學校、進鄉村、進監管場所，宣傳民法典等與群眾息息相關的法律法規，強化以案釋法，用群眾喜聞樂見的形式開展普法工作。

2.深化協作，形成糾紛解決合力。聊城市檢察機關著力健全完善檢調對接機制，與行業性、專業性、區域性調解組織構建協作關系，多渠道促進當事人和解，推動積怨化解和矛盾糾紛及時就地化解。與市司法局、律師協會建立檢律協作機制，鼓勵支持律師參與認罪認罰從寬案件辦理、代理涉法涉訴信訪案件、代理申訴、參與常態化公開聽證等。

3.推行檢察聽證，在源頭化解矛盾。檢察聽證制度是對我國傳統申訴、控告、信訪制度的超越和創新，以當面聽取當事人的陳述、申辯為原則，充分保障公民、法人和其他組織的合法權益，對于推進中國特色社會主義法治建設、服務社會治理具有重要意義。聊城市檢察機關將12309檢察服務中心及熱線工作站作為常態化開展公開聽證的主陣地。組織代表委員、專家學者、律師、人民監督員等對來訪群眾依法及時開展矛盾化解、公開聽證、咨詢論證，做實做深做透釋法說理工作，努力實現案結事了人和。

二、檢察機關在參與市域社會治理中的困難與不足

（一）協調配合機制不暢

隨著經濟社會的快速發展，社會矛盾糾紛類型多樣化、主體多元化、內容復合化等特點凸顯，需要在多個部門的共同參與、協作配合下予以化解。2020年3月，習近平總書記在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時強調，要樹立“全周期管理”意識，努力探索超大城市現代化治理新路子。[5]“全周期管理”需要行政、司法和其他社會組織之間的有效銜接和高效配合，也需要構建起權責清晰、系統有序、協調配合、高效運轉的治理機制。隨著司法責任制改革、國家監察體制改革等重大改革深入推進，檢察權運行體制和管理體制都進行了相應調整，單位之間、部門之間的協作配合尚處于不斷完善階段，信訪主體多頭信訪的情況尚未緩解，如何在橫向上實現各相關單位的協調聯動、互聯互通，在縱向上解決層級冗雜、溝通不暢的問題，仍需進一步探索。

（二）矛盾糾紛化解能力不足

通過對當前信訪群眾訴求進行分析可以看出，信訪問題大多數是由于相關部門信息公開不及時、對訴求答復處理不到位，群眾知情權未得到有效保障所導致的。在司法實踐中，部分檢察機關仍然存在釋法說理不充分、法律職業共同體意識不強、對于律師等第三方參與檢察工作不重視等問題，嚴重影響了群眾參與檢察工作的積極性。

（三）現代科技支撐不強

以信息化為代表的現代科學技術應用已經深刻地改變了社會治理方式，《決定》明確強調，社會治理體系需要“科技支撐”。[6]檢察機關自實施科技強檢戰略以來，檢察工作信息化程度得到大幅度提升。但是依然存在一些不容忽視的困難和問題：部分地方檢察院系統軟件研發滯后;“重研發輕應用”問題不同程度存在，系統利用率不高;應用系統運行銜接不暢、無法匹配實際辦案需要，實用性不強等。

三、檢察機關參與市域社會治理的完善建議

（一）始終堅持以人民為中心的發展思想

“習近平總書記強調，全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民;推進全面依法治國，根本目的是依法保障人民權益?！盵7]對于檢察機關而言，要將以人民為中心的發展思想落實到每一項工作、每一個辦案環節中，不僅僅守住形式“不違法”的底線，更要通過“7日內程序性回復、3個月內實體性答復”，及時妥善回應群眾訴求，以檢察環節“應救即救、應救盡救”，主動擔起緩解群眾實際困境的檢察責任;以強有力的檢察擔當厚植營商沃土，讓民營企業輕裝前行;懷檢察溫情幫助未成年人走出生活困境，邁向健康成長的人生道路。要始終堅持以人民為中心的發展思想，讓司法既有力度又有溫度，將天理、國法、人情融為一體，實現政治效果、社會效果、法律效果的統一。

（二）積極構建協作配合機制

在市域社會治理中打造“一盤棋”模式，形成齊抓共管、相互配合的局面，是社會治理體系現代化的必然要求。檢察機關應全面提升法律監督質量和效果，按照《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》要求，健全行政執法與刑事司法銜接機制，充分運用信息化手段，及時發現并糾正長期“掛案”等違法情形;健全銜接順暢、權威高效的協作配合工作機制，完善監察機關商請檢察機關派員提前介入辦理職務犯罪案件工作機制，加強線索移送和辦案協作;完善與公安機關的重大敏感復雜案件介入偵查引導取證機制、案件會商機制，探索實現信息共享和同步監督;完善與審判機關的案件會商機制，進一步規范檢察長列席審委會制度，以檢察監督促進規范司法。

（三）繼續探索矛盾糾紛多元化解機制

改變以往“頭痛醫頭”“腳痛醫腳”的單一解紛模式，在依法辦案的基礎上，堅持司法為民、公正司法。對符合條件、確有困難的當事人及時開展司法救助，與其所在地黨委、政府聯動幫助解決實際困難，上下級院及時開展聯合救助，充分運用司法救助修復社會關系、化解矛盾糾紛。強化法律職業共同體意識，以法律監督為紐帶，依托公開審查、公開聽證，將人民監督員、律師等第三方引入法律監督、矛盾化解工作中，積極推進律師參與認罪認罰從寬案件辦理、刑事案件律師辯護全覆蓋和值班律師制度，實現與律師隊伍的優勢互補、良性互動。

（四）扎實推進智慧檢務建設

智能化建設是推動市域社會治理現代化的重要方式，通過對市域社會治理的整體架構、運行模式、協作配合機制與工作流程等方面的智能化再造，可以有效推進市域社會治理現代化。而打造智慧檢務，是檢察機關履行法律監督職責、推動檢察工作創新發展的應有之義。建設智慧檢務，不能把符合智能化、信息化建設要求作為唯一指標，更重要的是要符合司法規律和檢察機關辦案規律。在軟件程序設計過程中，要把檢察監督職責和辦案需求作為靶向性要求，強化實用性和安全性，以此實現對檢察工作全流程智能化、規范化的管理。通過科技應用打破部門間、系統間的信息壁壘，提升檢察機關內部業務部門之間的數據交互和融合的能力，引領、助推檢察工作高質量發展，為推進市域社會治理現代化貢獻檢察智慧。