實質性化解行政爭議　為群眾辦實事解難題

張相軍 張立新 劉浩

編者按：指導性案例直觀地闡釋司法政策、法律規定的精神內涵，形成了中國特色社會主義檢察工作的生動印記。2021年9月27日，最高人民檢察院召開新聞發布會正式發布第三十批指導性案例，該批案例也是最高人民檢察院發布的第二批行政檢察指導性案例，其立足回應和解決人民群眾的實際問題，體現了開展行政爭議實質性化解工作解民憂紓民困暖民心順民意的價值功能。本專題共七篇文章，有實務經驗，也有理論探討，從不同角度，全方位呈現了6個指導性案例的發布背景、辦案特色、理論價值和指導意義。為充分體現知識聚合功能，本期專題特將案例原文以二維碼形式呈現，以方便讀者閱讀。

摘 要：經最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第六十九次會議審議通過，2021年9月27日，最高人民檢察院召開新聞發布會正式發布第三十批指導性案例，該批指導性案例以行政爭議實質性化解為主題，立足回應和解決人民群眾的實際問題，主要涉及拆遷安置、棚戶區改造、違建拆除、婚姻登記等老百姓重大利益，是老百姓“天大的事”，體現了開展行政爭議實質性化解工作解民憂紓民困暖民心順民意。通過梳理本批指導性案例的發布背景、主要特色和指導意義，為示范、引導、規范地方檢察機關辦案實踐提供遵循和參照。

關鍵詞：行政檢察 指導性案例 實質性化解行政爭議

一、本批指導性案例的發布背景

加強案例指導工作是高檢院黨組確定的一項核心業務工作，是踐行習近平法治思想、加強政治建設與業務建設于一體的檢察履職基礎性工作。行政檢察開展行政爭議實質性化解工作時間短、經驗少，尤其需要通過加強案例指導，發布指導性案例，指導辦案實踐，推動行政檢察高質量發展。

（一）落實黨中央對檢察工作提出的新要求，需要指導性案例示范引領

黨的十九大描繪了2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會的宏偉藍圖。中共中央印發《法治中國建設規劃（2020—2025年）》《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，明確了“十四五”時期法治國家、法治政府、法治社會建設的路線圖和施工圖。近日，《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》中，對加強包括行政檢察在內的檢察機關法律監督工作提出了更高要求，強調檢察機關“在履行法律監督職責中開展行政爭議實質性化解工作，促進案結事了”。為了貫徹落實黨中央提出的新要求新任務，積極回應人民群眾對加強行政檢察監督的新需求，亟須通過加強案例指導，發布指導性案例引領各級檢察機關行政檢察部門認真貫徹落實黨中央要求，踐行以人民為中心的發展思想，促進依法履職擔當，更加注重行政爭議實質性化解，切實為群眾辦實事解難題。

（二）進一步做實行政檢察，需要指導性案例規范指導

2018年底，最高人民檢察院確立刑事、民事、行政和公益訴訟“四大檢察”法律監督新格局，相比其他檢察工作，行政檢察工作起步晚、底子薄，行政爭議實質性化解作為行政檢察的新任務，尚處于起步階段，在檢察機關內部有個規范完善的過程，對外有個逐步贏得認同的過程，要想實現“四大檢察”全面協調充分發展，就必須通過指導性案例補齊短板，做實行政檢察。

做實行政檢察，就要落實以人民為中心的發展思想，讓人民群眾有實實在在的獲得感。我們在履行行政檢察監督職責中發現，一些行政案件反復糾纏于法院是否應當受理、立案，經過一審、二審、再審，有的還要發回重審，“案結事不了”“程序空轉”問題突出，當事人的合法正當訴求得不到重視和滿足，成為人民群眾反映強烈的操心事、煩心事、揪心事。為著力破解“程序空轉”難題，促進行政爭議實質性化解，全國檢察機關自2019年11月至2020年12月，開展了為期1年2個月的“加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解”專項活動，取得良好效果，共化解行政爭議6300余件。今年又結合黨史學習教育活動，常態化開展行政爭議實質性化解工作，上半年共化解行政爭議2900余件，解決了一批人民群眾反映強烈的操心事、煩心事、揪心事，為進一步做實行政檢察拓展了新路徑。這些豐富的實踐樣本，需要用指導性案例固化辦案經驗，指導各級檢察機關立足監督職能促進行政爭議實質性化解，引領行政檢察工作創新發展，推動行政檢察監督全面深化。

（三）常態化開展行政爭議實質性化解，需要用指導性案例回答實踐中的難題

2021年以來，各級檢察機關結合黨史學習教育及政法隊伍教育整頓，在去年開展專項活動的基礎上，實現了開展行政爭議實質性化解工作的常態化，堅持以化解行政爭議為牽引，通過依法提出抗訴、再審檢察建議維護當事人合法權益，同時對于法院裁判并無明顯不當，但申請人訴求又具有一定正當性的，根據個案實際，通過公開聽證、司法救助、釋法說理以及促成關聯民事爭議達成和解“一攬子”化解爭議等方式化解行政爭議。但實質性化解行政爭議是一項新任務，沒有現成的規則可循，實踐中還存在不少困惑和難題。如對實質性化解的理念、原則、重點、方式等，理論界和實務界還存在不同的認識，亟需用指導性案例歸納辦案方法，提煉辦案規則，為辦案一線提供最直接、最有效的參考指引，解決廣大行政檢察人員在實踐中的困惑，推進行政爭議實質性化解提質增效，常態化解民憂破難題。

二、本批指導性案例的主要特色

第三十批指導性案例，是最高人民檢察院發布的第二批行政檢察指導性案例。本批指導性案例主要有以下幾方面特色。

（一）突出行政爭議實質性化解主題，6件案例全部為實質性化解案件

行政訴訟監督案件包括裁判結果監督、審違監督和執行監督，其中裁判結果監督類案件是推動行政爭議實質性化解的重點。這6件案例，檢例第119號山東省某包裝公司及魏某安全生產違法行政非訴執行檢察監督案是行政非訴執行監督案件，其余五件是裁判結果監督案件。6件案例在選取上立足回應和解決人民群眾的實際問題，主要涉及拆遷安置、棚戶區改造、違建拆除、婚姻登記等老百姓重大利益，是老百姓“天大的事”，體現了開展行政爭議實質性化解工作解民憂紓民困暖民心順民意。

（二） 6件案例均為重大、復雜、影響大的案件

行政爭議經過行政復議、行政訴訟，進入檢察監督環節，往往是法律關系錯綜復雜、爭議持續多年的“硬骨頭”。這6件案例即是如此，有的案件涉及人數眾多，如檢例118號魏某等19人訴山西省某市發展和改革局不履行法定職責檢察監督案，除了提起訴訟的19人外，還有未提出訴訟的189戶安置戶。檢例120號王某鳳等45人訴北京市某區某鎮政府強制拆除和行政賠償檢察監督系列案，案件法律關系復雜，民事行政交叉，還涉及127件行政訴訟系列案件，時間跨度長，案件化解難度大。6件案例中有4件案件社會影響較大，由最高人民檢察院和地方檢察院領導牽頭成功化解，分別是檢例116、117、118、120號，有效發揮了領導辦案“頭雁效應”。

（三）對推動行政爭議實質性化解工作指導價值高

6件案例在選取上以規范性強指導價值高為標準，以解決實質性化解行政爭議實際需求為導向，從不同側面對化解行政爭議的范圍、標準和方式等作了回應，反映出檢察機關遵循精準監督理念，以查清事實、辨明是非為基礎，根據案情依法靈活綜合運用監督糾正、以抗促和、公開聽證、司法救助、釋法說理、促成和解、民事行政爭議一攬子化解等方式方法，體現了行政爭議實質性化解的創新機制，如領導包案、一體化辦案、調查核實等，對推進實質性化解爭議具有指導性。如檢例117號陳某訴江蘇省某市某區人民政府強制拆遷及行政賠償檢察監督案中，檢察機關對于法院未實體審理的行政賠償監督案件開展實質性化解，應把握好雙方均有和解意愿這個基礎，尋求合法、合理的解決方案，促成和解。如在檢例118號魏某等19人訴山西省某市發展和改革局不履行法定職責檢察監督案中，反映了“以抗促和”對推動行政爭議化解的重要價值，把握抗訴的必要性，抓住化解可能性較大且化解結果與人民法院生效裁判不發生沖突的案件。

（四）服務“六穩”“六保”，在保障民營企業發展方面引導價值高

6件案例體現檢察機關牢記“國之大者”，主動融入經濟社會高質量發展大局，服務黨中央重大決策部署的政治擔當。“六穩”“六保”最重要的是穩就業、保就業，關鍵在于保企業。檢察機關以高度的政治自覺、法治自覺、檢察自覺，履行好各項法律監督職責，把讓企業“活下來”“留得住”“經營得好”作為目標，努力為企業發展“松綁”解困，為保障民營經濟健康發展提供良好法治營商環境，以實質性化解行政爭議助力依法保護民營企業的合法權益和企業復工復產。如檢例第116號、119號都涉及到對民營企業的保護，其中第119號，檢察機關監督法院撤銷準予強制執行裁定，督促行政機關糾正違法不當行政行為，有效防止了企業因被不當強制執行陷入生產經營困境，為企業健康經營發展提供了有力的司法保障。

（五）指導各級檢察機關積極參與社會治理

行政爭議的源頭是行政機關的行政行為，實質性化解行政爭議堅持依法治理與源頭治理相結合，通過穿透式監督發現社會治理中存在的深層次問題，以檢察建議監督糾正促進依法行政，提升行政管理能力和執法服務水平，推動基層治理能力和治理水平現代化，為社會治理能力的提升貢獻檢察智慧。如檢例第116、118、119、120、121號均涉及推動行政爭議訴源治理。其中檢例第116號，檢察機關對行政機關執法程序不規范、不嚴謹的問題，提出改進工作檢察建議，促使行政機關規范行政執法行為，從源頭上減少行政爭議發生。

三、本批指導性案例的指導意義

（一）某材料公司訴重慶市某區安監局、市安監局行政處罰及行政復議檢察監督案（檢例第116號）

本案中，檢察機關在辦案中統籌兼顧法律監督與爭議化解，圍繞案結事了政和目標，堅持以人民為中心，注重加強釋法說理，有效回應當事人訴求，闡明事理、釋明法理、講明情理，為當事人解心結、釋法結，既體現法的力度，又體現法理交融的溫度，能夠讓當事人感受到司法行為的公正度、透明度。

（二）陳某訴江蘇省某市某區人民政府強制拆遷及行政賠償檢察監督案（檢例第117號）

本案中，檢察機關對于法院未實體審理的行政賠償監督案件，促使應當擔責的行政機關在法定標準幅度內承擔賠償責任，與對方當事人達成和解。對檢察機關在辦案中充分調查核實，發揮檢察一體化優勢，凝聚化解爭議合力，推動公平合法解決行政賠償爭議具有指導意義。

（三）魏某等19人訴山西省某市發展和改革局不履行法定職責檢察監督案（檢例第118號）

本案中，檢察機關在提出抗訴后，為維護申請人合法訴求及具有同等情況但未提起行政訴訟的其他主體的合法權益，繼續跟進推動行政爭議化解，對通過公開聽證等方式，促成解決同類問題具有指導意義。

（四）山東省某包裝公司及魏某安全生產違法行政非訴執行檢察監督案（檢例第119號）

本案中，人民檢察院對當事人申請監督并提出合法正當訴求的行政非訴執行監督案件，在調查核實和公開聽證基礎上，通過提出檢察建議，監督人民法院對非訴執行依法審查和裁定，督促行政機關依法履職，促進了行政爭議的實質性化解。對人民檢察院依法化解行政非訴執行監督案件中的“遺落之訴”具有指導意義。

（五）王某鳳等45人訴北京市某區某鎮政府強制拆除和行政賠償檢察監督系列案（檢例第120號）

本案中，檢察機關對于與民事糾紛相互交織的行政檢察案件，通過查明行政爭議背后的民事法律關系，分析申請人的真實訴求，綜合研判民事糾紛解決對行政爭議解決的作用，促使當事人達成民事和解，進而推動民事糾紛、行政爭議一并化解，為解決民事和行政爭議交織案件提供了借鑒和參考。

（六）姚某訴福建省某縣民政局撤銷婚姻登記檢察監督案（檢例第121號）

本案中，檢察機關在履行法律監督職責中開展行政爭議實質性化解工作，對于解決那些因超過起訴期限難以得到法院支持，而行政機關因客觀條件所限不能作出撤銷登記行為的案件探索了一條新路徑。

四、以指導性案例發布為契機，全面深化行政檢察監督

（一）要抓好指導性案例的學習和培訓

案例的生命在于應用，價值在于指導。“案例發布了就要學、用，不能束之高閣”。各級檢察機關行政檢察部門要以高度的政治自覺、法治自覺和檢察自覺抓實抓牢案例的學習培訓，真正把指導性案例學起來用起來。要把案例的學習培訓與學習貫徹習近平總書記“七一”重要講話精神和《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，與學習《人民檢察院行政訴訟監督規則》《人民檢察院開展行政爭議實質性化解工作指引（試行）》融合起來，在學懂弄通的基礎上，參照適用、指導辦案，確保辦理的每一起案件都取得良好的政治效果、社會效果和法律效果。

（二）深化行政爭議實質性化解，常態化解民憂破難題

《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》強調，檢察機關“在履行法律監督職責中開展行政爭議實質性化解工作，促進案結事了”。各級檢察機關行政檢察部門要認真貫徹落實中央要求，在黨史學習教育中牢記人民檢察為人民的宗旨，以政法隊伍教育整頓為抓手，持續推進“檢察為民辦實事”實踐活動走深走實。要深化行政爭議實質性化解，聚焦助力鄉村振興、服務“一老一小”、幫扶生活困難群眾、推動革命老區高質量發展，持續推動解決群眾身邊急難愁盼問題。要著力破解“硬骨頭”，針對群眾反映強烈的共性需求和存在的普遍性問題，要敢擔當、勇作為、出實招、求突破，將“解決問題”作為“監督權力”“保護權利”的結合點和落腳點，促進案結事了政和。要推動實踐活動出成果見實效，爭取黨委領導、人大監督、政府支持、法院配合，推動構建多元化解聯動協調機制，凝聚化解爭議合力，更好地解決群眾困難事、煩心事。

（三）深入學習貫徹落實“一規劃、兩綱要”

法治興則國家興，法治強則國家強。《法治中國建設規劃（2020-2025年）》《法治社會建設實施綱要（2020-2025年）》《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》，是新時代推進全面依法治國的綱領性文件，是“十四五”時期統籌推進法治中國建設的總藍圖、路線圖、施工圖，對推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要作用。各級行政檢察部門要認真學習貫徹黨中央要求，充分發揮行政檢察“一手托兩家”在推動法治國家、法治政府、法治社會一體建設中的獨特功能，全面深化行政檢察監督，為助力國家治理體系和治理能力現代化作出新貢獻！