淺析涉多方責任主體安全生產事故行政處罰案件的爭議化解

李榮辰　崔天明

摘 要：安全生產事故往往存在多元責任主體，規范安全生產行政處罰，應遵循公平公正原則。檢察機關辦理此類行政處罰監督案件，既要注重對法院裁判結果的依法監督，又要充分發揮檢察建議作用促進規范行政機關執法行為，同時要從行政爭議實質性化解的思路入手做實行政檢察工作，回應當事人對涉多個責任主體的安全生產行政處罰行為存在的實質困惑，消除不滿情緒，做好當事人服判息訴工作，促進案結事了政和。

關鍵詞：安全生產事故 行政處罰 釋法說理

一、案件難點與辦理思路

該案的爭議焦點集中于以下兩點：一是材料公司主張涉案行政處罰存在不公的理由是否成立，主要是指涉案安全生產事故涉及多方責任主體，行政機關對其他責任主體處罰與否與對材料公司所作處罰的公正性是否存在必然聯系;二是涉案事故現場存在多方單位現場同時進行交叉作業的情況，法院認定涉案事故相應違法事實的責任主體為材料公司是否正確。

由于涉案事故發生于在建施工現場，存在交叉平行作業的多個施工單位，且事故的發生直接行為起因也是因設計公司員工誤按卷簾門啟動按鈕引發，加之是建設項目施工現場范圍內發生的安全生產責任事故。在此種涉及多個責任主體或存在不同違法行為的安全生產事故中，材料公司被行政機關依法處罰后認為其不應作為涉案事故行政處罰的責任主體，并提出行政機關對其他責任主體未作出處罰或處罰不公等質疑，正如材料公司法定代表人在檢察機關辦理該案過程中堅持認為行政處罰不公，提出案涉事故的生產經營組織者系項目建設公司，事故發生系第三方（設計公司）違規操作直接導致，與材料公司沒有直接因果關系，材料公司也是受害者，所受處罰過重。這是本案當事人的疑慮和心結，需要加強釋法說理。

通過結合案件事實和證據，檢察機關如何做好向當事人闡明事理、釋明法理、講明情理，為當事人解心結、釋法結是促進本案爭議化解的關鍵。該事故屬于綜合責任事故，相關行政機關在裁量范圍內依法對材料公司、建設公司、監理方都作了處罰，事故各方承擔了相應的責任，程序上基本公正，法院判決并無不當。檢察機關圍繞申請人核心訴求和困惑焦點進行釋法說理，使申請人理解了行政機關遺漏對其他責任主體的處罰并不影響本案中對材料公司所作的行政處罰，同時對檢察機關將就行政機關在該次安全生產事故中遺漏追究相關主體責任問題通過檢察建議方式監督其依法全面履職的意見表示認可。

二、案件辦理的啟示

（一）發揮領導干部帶頭辦案的示范作用

2019年4月，最高人民檢察院印發《關于檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員辦理案件有關問題的意見》對領導干部辦案作出了具體規定和要求。

檢察機關領導干部在工作中發揮帶頭作用，既是積極適應司法責任制改革的實踐，也是檢察隊伍職業化專業化建設的基本要求。領導干部發揮“頭雁效應”，落實責任，在工作中融入檢察智慧，總結經驗和方法，有助于帶動整個隊伍提升能力水平。作為司法工作人員的檢察機關領導干部，更應增強政治自覺，主動作為，努力在推進全面依法治國中勇于擔當、能夠擔當、善于擔當。

（二）釋法說理工作應注重對當事人訴求的有效回應

第一，要注重準確把握當事人的實質性訴求，了解爭議才能解決爭議，才能準確地并有針對性地釋疑解惑，引導當事人放棄不合理的訴求和期待，圍繞合理訴求開展工作。第二，要有較高的交流技巧和溝通方法，這是做好行政爭議化解工作的捷徑。優秀的溝通技巧和工作方法往往能夠快速拉近與當事人的心理距離，增加信任感，增強當事人對檢察辦案人員釋法說理意見的認可度。第三，必須具備扎實的法律功底和業務能力。爭議化解工作要在依法查辦監督案件的前提下進行，只有具備較高的法律素養，能夠對案件相關法律關系作出正確認定，才能運用法理明辨是非，明確觀點，釋法析理，讓當事人信服。

（三）將依法辦案與推進社會治理相結合

1.加強監督行政機關全面、依法履職。本案事故系在多方主體、因素共同影響下發生，設計公司主張其自身雖有不當，但現場其他責任單位材料公司員工茍某個人違規操作，啟動非本單位設備，屬嚴重違章行為，是事故直接原因之一。涉案專家調查報告已認定設計公司安全教育培訓不到位，對員工茍某日常安全教育不足，系導致事故的間接原因之一。但行政機關對設計公司、該公司有關責任人員及員工茍某是否應當承擔相關事故責任并未進行深入調查，也未作出任何行政處罰，存在遺漏相關責任單位和責任人員。對此，檢察機關在本案中依法監督涉案行政機關啟動了補充調查，對遺漏涉案主體移送行業主管部門進行處理并開展事故警示約談。對于履職不全面等類似情形，檢察機關應積極發揮檢察建議監督作用，督促行政機關對照整改建議及時開展補充調查核實工作，確保執法必嚴、違法必究。

2.注重審查是否遺漏認定違法事實。根據《中華人民共和國安全生產法》第45條規定，兩個以上生產經營單位在同一作業區域內進行生產經營活動，可能危及對方生產安全的，應當簽訂安全生產管理協議，明確各自的安全生產管理職責和應當采取的安全措施，并指定專職安全生產管理人員進行安全檢查與協調。從調查情況看，材料公司、設計公司等多家單位在事故現場平行施工，但各方并未簽訂“安全生產管理協議”，導致現場安全管理混亂，存在安全隱患。對此專家調查報告及事故調查組的調查報告均有記載，但行政機關對這一違法事實未予認定，也未據此對相關單位作出行政處罰。本案所發檢察建議就上述問題提出的同時也督促涉案行政機關進一步建章立制，該行政機關采納了檢察建議，建立了案件審核委員會制度，以避免此類情形發生。檢察機關對所發出的檢察建議內容應注重增強針對性和前瞻性，從個案辦理入手推進行政機關健全和完善相應工作機制，進而提高促進社會治理的實效性。

3.監督促進執法活動合法嚴謹，維護行政執法公信力。本案中行政機關對認定違法事實的依據審查把關不嚴。涉案事故專家調查報告，援引《企業安全生產標準化基本規范》（AQ/T9006-2010），認定事故直接原因之一為材料公司員工未設置安全警示標志，屬違章操作。但該規范已于事故發生前的2017年4月1日廢止。行政機關對“專家調查報告”疏于審查，以此作為認定違法事實和作出行政處罰的主要證據存在明顯瑕疵，致使當事人對行政處罰依據的合法性產生質疑，引發爭議。這些是工作中的瑕疵，也反映了行政機關執法能力和水平仍需要進一步提高，在檢察機關的監督下，涉案行政機關進一步充實了更加專業的執法人員，更加重視并大力加強行政執法能力建設。