在當(dāng)前之訴中化解潛在同類之訴

山西省人民檢察院行政檢察辦案團隊

摘 要：檢察機關(guān)提出抗訴的行政案件，可以繼續(xù)跟進推動行政爭議化解，通過公開聽證等方式，促成解決同類問題。對行政機關(guān)以法律、法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定不明確為由履職不到位導(dǎo)致的行政爭議，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)有關(guān)部門予以明確，推動行政爭議解決，促進系統(tǒng)治理。

關(guān)鍵詞：行政爭議實質(zhì)性化解 抗訴 公開聽證

一、案件難點與辦理思路

（一）厘清事實，解決政策適用分歧

首先，是公開接訪。為充分保障當(dāng)事人的申訴權(quán)利，針對新冠疫情風(fēng)險防控的特殊情況，辦案團隊分別與申請人及其委托代理人采取了兩次“遠程視頻”接訪，充分聽取申請人及其委托代理人意見。其次，是座談和詢問。在與申請人調(diào)查了解后，為進一步厘清案件事實，2020年4月28日，辦案團隊就魏某等人申請行政訴訟監(jiān)督案中涉及的棚戶區(qū)改造工作等相關(guān)問題與省住建廳住房保障處、城建處、法規(guī)處等部門進行了座談。2020年5月7日，辦案團隊趕赴涉案地市，在當(dāng)?shù)貦z察院和市政府的協(xié)調(diào)下，分別詢問了市場監(jiān)督管理局、發(fā)改局、住建局、辦事處、居委會和供水、供氣、供熱公司的負責(zé)人。最后，是商請解釋。本案中，市場監(jiān)督管理局認為《山西省棚戶區(qū)改造工作實施方案》第14條的規(guī)定不明確。山西省人民檢察院于2020年4月7日，向山西省政府發(fā)出《關(guān)于商請省政府對晉政發(fā)[2014]22號規(guī)范性文件進行解釋的函》。

（二）一案三查，明晰主體責(zé)任問題

一查行政機關(guān)。本案中某市市場監(jiān)督管理局雖然對魏某等人的投訴事項進行了立案、調(diào)查，針對法律適用和政策界限問題向上級機關(guān)進行請示，但該請示僅是內(nèi)部行為，雖然具有一定的正當(dāng)性，但不具備對外的法律效力，仍應(yīng)當(dāng)嚴格依照《價格違法行為舉報處理規(guī)定》對魏某等人的投訴在法定期限內(nèi)作出行政處罰、不予行政處罰或移送有關(guān)行政機關(guān)處理等決定。市場監(jiān)督管理局在調(diào)查結(jié)束后未作任何決定，屬于未能正確、全面履職。而且根據(jù)山西省政府有關(guān)文件規(guī)定和山西省住建廳的書面答復(fù)意見，物業(yè)公司的收費行為不符合規(guī)定，市場監(jiān)督管理局依法應(yīng)予查處。二查人民法院。原審法院以市場監(jiān)督管理局已進行立案、調(diào)查、請示的正當(dāng)性，忽略了行政機關(guān)履職的法定性，屬認定事實的主要證據(jù)不足。原審法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政訴訟法第72條規(guī)定，判決被告在一定期限內(nèi)履行職責(zé)，存在應(yīng)當(dāng)適用法律而未適用的情形。三查爭議化解。經(jīng)過深入了解，魏某等19人提起行政訴訟的目的，并不是僅僅要求行政機關(guān)履職，其實質(zhì)訴求是要求房地產(chǎn)公司退還其已繳納的供水、供氣、供暖初裝費。辦案組經(jīng)分析研判，魏某等19人的實質(zhì)訴求具有合法性和合理性，認為該案具備爭議化解的基礎(chǔ)。為促進行政機關(guān)依法行政，切實保障人民群眾合法權(quán)益。辦案組決定采取“雙管齊下”的工作方針，按照最高人民檢察院“加強行政檢察監(jiān)督促進行政爭議實質(zhì)性化解”專項活動的工作要求，對該案件開展行政爭議實質(zhì)性化解工作，同時依據(jù)行政訴訟法第91條第（4）項及第93條規(guī)定，向省高級人民法院提出抗訴，以抗訴促和解，以監(jiān)督促進行政爭議解決。

（三）多措并舉，破解爭議化解難題

首先，三級聯(lián)動，加強與政府和行政機關(guān)溝通，找準癥結(jié)，尋求解決方案。2020年6月17日，省院辦案組、兩級市、縣院的負責(zé)人召開案件協(xié)調(diào)會。隨后，參會人員針對本案實質(zhì)性化解行政爭議具體細節(jié)進行討論，形成了退還魏某等人已繳納費用的初步意見。其次，召開公開聽證會，促進爭議化解。2020年6月23日，省檢察院關(guān)于魏某等19人申請行政申訴檢察公開聽證會召開。會上各方當(dāng)事人對爭議處理意見達成一致，當(dāng)場簽署和解協(xié)議。最后，持續(xù)跟蹤監(jiān)督，確保化解效果。為保障爭議化解真正落到實處，防止和解協(xié)議成為“一紙空文”，省院辦案組督促市檢察院負責(zé)對協(xié)議內(nèi)容的執(zhí)行情況進行跟蹤監(jiān)督。

二、案件辦理的啟示

（一）準確適用法律、法規(guī)和政策依據(jù)

準確適用法律、法規(guī)和相關(guān)政策是依法公正審查案件和解決爭議的基本前提，也是精準監(jiān)督、促進行政爭議實質(zhì)性化解的重要依據(jù)。人民檢察院在辦理案件中，對于行政機關(guān)以法律法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定不明確、政策界限不清晰為由執(zhí)行相關(guān)規(guī)定不到位的情況，可以商請政策制定機關(guān)進行解釋，明確規(guī)則，解決分歧，促進爭議解決的同時促進系統(tǒng)治理。本案中，某市市場監(jiān)督管理局認為《山西省棚戶區(qū)改造工作實施方案》第14條對棚戶區(qū)改造中供水、供氣、供熱等費用承擔(dān)責(zé)任的主體規(guī)定不明確。檢察機關(guān)通過商請文件制定機關(guān)進行解釋，明確了相關(guān)費用承擔(dān)主體，使行政機關(guān)認識到其未依法履職的問題，督促其整改的同時，促使行政機關(guān)積極參與到化解爭議工作中來，實現(xiàn)行政爭議實質(zhì)性化解。

（二）正確理解抗訴和爭議化解的關(guān)系

行政抗訴作為最具有剛性的法定的行政檢察監(jiān)督方式，也是促進行政爭議實質(zhì)性化解的一種基本方式。解決行政爭議是行政訴訟的目的，對于行政裁判確有錯誤的，堅持以抗促調(diào)，努力把抗訴的“勢能”轉(zhuǎn)化成調(diào)處爭議的“動能”。要緊緊抓住通過協(xié)商、調(diào)處大概率可以化解爭議的案件，尤其是抗訴后仍有可能“程序空轉(zhuǎn)”的行政爭議，加大促和力度，推動行政爭議在法治軌道內(nèi)得到徹底、有效、妥善解決。 本案中，山西省人民檢察院對原審法院認定事實不清，適用法律錯誤的問題向山西省高級人民法院提出抗訴?？乖V后雙方當(dāng)事人均向檢察機關(guān)表達和解意愿，鑒于申請人魏某等19人雖然提起的是履行職責(zé)之訴，但實質(zhì)訴求是退還已繳納的供水、供氣、供暖初裝費，即使在抗訴再審后贏得訴訟，實現(xiàn)實質(zhì)訴求仍需向?qū)Ψ疆?dāng)事人主張權(quán)利乃至提起給付之訴。山西省人民檢察院在與人民法院溝通后，決定跟進推動行政爭議實質(zhì)性化解，實現(xiàn)抗訴與爭議化解的無縫銜接。

（三）堅持化解當(dāng)前之訴與解決同類問題并重

檢察機關(guān)在辦理行政檢察監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)從有效解決爭議，維護當(dāng)事人合法權(quán)益，減少訴累出發(fā)，對行政審判和行政執(zhí)行以及相關(guān)行政執(zhí)法、社會管理中存在的關(guān)系到統(tǒng)一適用法律、規(guī)范司法執(zhí)法行為、涉及群體性權(quán)益保護等苗頭性、傾向性、普遍性問題，應(yīng)在監(jiān)督和化解“當(dāng)前之訴”的同時，就是否存在案件相關(guān)的同類問題加強調(diào)查研究，通過開展行政爭議實質(zhì)性化解工作，力爭解決未起訴但存在同等情況的其他主體合法權(quán)益。本案中，經(jīng)調(diào)查核實發(fā)現(xiàn)，案涉小區(qū)共有208戶棚戶區(qū)改造回遷安置戶存在同類型問題，除魏某等19人提起行政訴訟外，尚有189戶未提出訴訟。山西省檢察機關(guān)努力踐行“楓橋經(jīng)驗”，通過溝通協(xié)調(diào)、公開聽證、釋法說理，跟進促和，同時一攬子解決案涉小區(qū)其他189戶的退費問題，成功使一起群體性矛盾糾紛苗頭消彌于無形。