行政非訴執行監督案件之爭議化解

安小剛　張騰飛

摘 要：人民檢察院辦理當事人申請監督并提出合法訴求的行政非訴執行監督案件，可以立足法律監督職能開展行政爭議實質性化解工作。人民檢察院通過監督人民法院非訴執行活動，審查行政行為是否合法，發現人民法院執行活動違反法律規定，行政機關違法行使職權或者不行使職權的，應當提出檢察建議。

關鍵詞：行政爭議實質性化解 非訴執行監督 公開聽證 檢察建議

一、案件難點與辦理思路

司法實踐中，對于行政相對人針對行政決定雖沒有行使復議、訴訟權利，但在非訴執行階段仍然提出其合法訴求所致的行政爭議，稱之為“遺落之訴”。對于行政相對人未就行政決定申請復議、提起訴訟，在行政非訴執行階段向檢察機關申請監督提出合法正當訴求的，檢察機關可以立足法律監督職能依法開展行政爭議實質性化解工作。

（一）行政機關對實際負責人魏某作出的行政處罰是否符合法律規定

根據《中華人民共和國安全生產法》（2014年）（以下簡稱《安全生產法》）（2014年）第92條規定：“生產經營單位的主要負責人未履行本法規定的安全生產管理職責，導致發生生產安全事故的，由安全生產監督管理部門依照下列規定處以罰款：（一）發生一般事故的，處上一年年收入百分之三十的罰款;……。”本案中，魏某訴稱，時任總經理是于某，應對其進行處罰。經檢察機關查實，公司發生安全事故時，原總經理于某已因股權糾紛、挪用資金等原因離開公司，公司已由魏某實際負責。

根據《山東省安全生產條例》第11條規定，生產經營單位的主要負責人依法履行安全生產工作職責，對安全生產工作全面負責，其他負責人對職責范圍的安全生產工作負責。主要負責人包括對本單位生產經營負有全面領導責任的法定代表人、實際控制人以及其他主要決策人。由此，對魏某的行政處罰符合法律規定，處罰適當。

（二）行政機關批準延期繳納的時間是否會導致申請人民法院強制執行的期限超期

行政機關申請人民法院強制執行的期限是以對當事人作出行政處罰決定之日起，在法定期限內當事人不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定，自期限屆滿之日起3個月內申請人民法院強制執行，還是以行政機關批準延期繳納的最后一日起開始計算，是否會出現超期問題。本案中，縣安監局對包裝公司及魏某繳納罰款的申請已延期一次，法律雖未規定延期的次數，但是根據《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）第53條規定，當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起3個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行。

雖然《中華人民共和國行政處罰法》（2017年）（以下簡稱《行政處罰法》（2017年）） 沒有明確規定延期（分期）繳納的時間問題，但根據《最高人民法院關于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第153條規定，“申請執行的期限從法律文書規定的履行期間最后一日起計算;法律文書規定分期履行的，從規定的每次履行期間的最后一日起計算”，從本條文規定看，行政機關批準分期履行的，申請強制執行期限從履行期間的最后一日起計算，因此，批準延期履行的，申請強制執行期限也應遵照本條款規定。另外，2021年新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第72條對此作了明確規定：“行政機關批準延期、分期繳納罰款的，申請人民法院強制執行的期限，自暫緩或分期繳納罰款期限結束之日起計算。”

（三）撤銷加處罰款的合理性

《行政處罰法》（2017年）第51條規定，當事人到期不繳納罰款的，作出行政處罰決定的行政機關可以加處罰款。該法第52條還規定，當事人確有經濟困難，需要延期或者分期繳納罰款的，經當事人申請和行政機關批準，可以暫緩或者分期繳納。《行政強制法》第42條規定，實施行政強制執行，當事人采取補救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金。本案中，包裝公司及魏某因確有經濟困難，多次向有關部門反映，經駐地鄉政府協調，縣應急局同意其再次延期繳納。雖然未出具書面意見，但對此事實，有相關的書面說明予以證實，這種情形下應當認可行政機關同意再次延期繳納是有效的行政行為，且公司在事故發生后已進行整改，構成可依法撤銷的情形。

（四）穿透式監督如何實現更大的價值

檢察機關充分發揮對法院、行政機關的雙重監督功能，監督人民法院行政非訴執行活動的受理、審查、裁定和實施，以及行政機關作出行政行為的合法性，在查明事實、證據的基礎上依法提出監督糾正意見。檢察機關應當審查準予執行行政裁定認定事實是否清楚、適用法律是否正確，發現人民法院執行活動違反法律規定，行政機關違法行使職權或者不行使職權的，應當提出檢察建議，促進人民法院公正司法、行政機關依法行政。

二、案件辦理的啟示

（一）堅持充分調查，依法精準辦案

檢察機關推動實質性化解行政爭議，應堅持以精準化監督為導向，加強精細化審查，圍繞爭議焦點，對重要證據和案件事實進行認真調查核實，以查清事實、辨明是非作為成功化解行政爭議、有效保障當事人合法權益的前提和基礎。本案中，檢察機關主動向法院、行政機關、企業駐地鄉政府和其他知情人了解情況、調取相關案卷材料，查清了案件事實，固定了相關證據，證實了包裝公司申請延期、行政機關同意延期繳納罰款、包裝公司發生安全事故后及時整改等事實，為后續建議行政機關撤銷加處罰款奠定了堅實的基礎。

（二）堅持借助外腦，提升理論認同

行政檢察監督案件法律性、專業性強，借助外腦有助于幫助檢察機關解決監督中法律適用難題。本案中，針對案件涉及的行政處罰、加處罰款等相關行政執法領域問題，特別是口頭承諾的效力、加處罰款撤銷等法律適用問題，檢察機關除積極請示省市院外，還主動向行政法理論及實務專家請教，邀請法學專家參加聽證，深入探討相關行政行為，為檢察建議等監督糾正意見奠定扎實的基礎。

（三）堅持積極溝通，形成各方共識

檢察機關在查清案件事實、明晰法律適用的基礎上，通過提出檢察建議、公開聽證、釋法說理、充分溝通等方式實現行政爭議實質性化解。本案中，針對包裝公司多次向各級反映，黨委政府領導高度關注的實際，為了更好的化解矛盾，檢察機關積極與法院、行政機關、鄉政府和包裝公司“雙向多向”溝通，核實相關情況，明確化解爭議、解決問題的思路，爭取縣委、縣政府主要領導的支持。組織召開公開聽證會，加強釋法說理，促使企業解開“法結”“心結”，在檢察官建議下完善了公司安全生產管理制度，公司的內部管理和經營得到規范。法院撤銷原裁定，行政機關依法撤銷加處罰款。通過辦案，既促進了依法行政，又撤銷了不合理的行政處罰，化解了行政爭議，維護了民營企業的合法權益，取得了多方滿意的效果。