行政爭議與民事糾紛一并化解路徑探析

北京市人民檢察院第一分院行政檢察專案辦案團(tuán)隊(duì)

摘 要：人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)把實(shí)質(zhì)性化解行政爭議作為“監(jiān)督權(quán)力”和“保障權(quán)利”的結(jié)合點(diǎn)和著力點(diǎn)。對與行政爭議直接相關(guān)的民事糾紛應(yīng)一并審查，促進(jìn)各方達(dá)成和解，通過解決民事糾紛促進(jìn)行政爭議的一并化解，及時有效保護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：行政爭議實(shí)質(zhì)性化解 民事糾紛與行政爭議交織 一并化解

一、案件難點(diǎn)與辦理思路

（一）提請抗訴與否均無法實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了

本案的第一個監(jiān)督難點(diǎn)在于無論是否支持申請人都無法實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，即使支持申請人，最好的結(jié)果莫過于法院確認(rèn)行政程序違法，但申請人仍然無法在實(shí)體上獲得行政賠償，反而陷入新一輪“程序空轉(zhuǎn)”。為此，辦案團(tuán)隊(duì)沒有簡單作出決定，而是把“案結(jié)事了政和”作為監(jiān)督的目標(biāo)。本案中，從申請人權(quán)利受損看，直接原因是政府“拆違”，但根本原因是文化公司“違建”;從權(quán)利救濟(jì)看，通過“拆違”的“官民”行政訴訟并不能使申請人獲得行政賠償，而通過“違建”的“民民”買賣合同關(guān)系，則有助于申請人權(quán)益的維護(hù)。為此，辦案組把行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解作為“監(jiān)督權(quán)力”與“保障權(quán)利”的結(jié)合點(diǎn)。

（二）申請人的對立情緒導(dǎo)致心結(jié)難解

為緩解申請人與文化公司、培訓(xùn)學(xué)校和鎮(zhèn)政府的對立情緒，辦案團(tuán)隊(duì)走進(jìn)群眾，以心換心，疏導(dǎo)情緒，解開心結(jié)。第一，正視訴求多傾聽。辦案組通過電話、騰訊會議、微信視頻、加入申請人“為真理而奮斗”維權(quán)群，先后撥打和接聽電話300余次，“屏對屏”132人次，微信交流近3000條，全面傾聽申請人訴求，讓申請人在訴求表達(dá)中體會到“受尊重”、“有尊嚴(yán)”，對檢察機(jī)關(guān)從質(zhì)疑轉(zhuǎn)向認(rèn)同。第二，重視訴求想辦法。針對申請人復(fù)雜多樣的訴求，采取領(lǐng)導(dǎo)包案，檢察長親自辦案、帶案接訪。針對大部分申請人無法到京“表達(dá)意見”的特殊情況，分管副檢察長帶領(lǐng)辦案組一行6人兩次趕赴山西大同“上門服務(wù)”，開展為期10天的“見面”聽取意見、和解基礎(chǔ)數(shù)據(jù)確認(rèn)等工作，讓申請人切身體會檢察機(jī)關(guān)的親民、為民，對檢察機(jī)關(guān)從懷疑轉(zhuǎn)向信任，為辦案組打開和解之門。

（三）涉案主體多元利益交織難以平衡

一方面，準(zhǔn)確識別利益相關(guān)方利益。以“違建”為連接點(diǎn)，本案利益相關(guān)方分別為“違建者”文化公司、“購違者”申請人、“違建”回購者培訓(xùn)學(xué)校、“拆違者”鎮(zhèn)政府 。申請人作為權(quán)益受損者，最終訴求是獲得合理補(bǔ)償。鎮(zhèn)政府作為屬地政府，訴求是消除“拆違”遺留隱患，推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)落地。培訓(xùn)學(xué)校作為大學(xué)城的建設(shè)者，訴求是以可控的支出解決涉案糾紛，破除發(fā)展障礙。文化公司作為“違建者”，訴求是由培訓(xùn)學(xué)校出資完成房屋回購，消除與申請人多年積怨。另一方面，努力平衡利益相關(guān)方利益。文化公司、鎮(zhèn)政府作為“違建者”和“拆違者”，即是各方利益實(shí)現(xiàn)的依賴者，又依賴于各方利益的實(shí)現(xiàn)，但兩者不具有決定性作用。各方利益能否實(shí)現(xiàn)，最終取決于培訓(xùn)學(xué)校的“可控預(yù)算”是否與申請人的“可期賠償”相平衡。因此，辦案組把實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)學(xué)校與申請人的利益平衡，同時避免已退房人員的失衡，作為推動民事和解的抓手。為此，辦案團(tuán)隊(duì)走進(jìn)政府，強(qiáng)調(diào)問題解決，構(gòu)建良性、互動關(guān)系，影響鎮(zhèn)長傳導(dǎo)檢察工作要求，組織各方磋商會談，共同督促培訓(xùn)學(xué)校積極作為，完成資金落實(shí)。經(jīng)過全面摸排，辦案團(tuán)隊(duì)篩選出了申請人中的組織者、中間人、“對抗者”，把主要精力集中在對組織者的疏導(dǎo)、引導(dǎo)上，發(fā)揮其引領(lǐng)作用，同時穩(wěn)住“對抗者”，避免其從反面“道德綁架”中間者，減少矛盾和對立，形成和解的最大公約數(shù)。最終，基于民事法律關(guān)系的相對性，首先由培訓(xùn)學(xué)校向文化公司履行“委托”義務(wù)，支付回購資金，完成資金落實(shí);其次由文化公司向申請人承擔(dān)“違建”責(zé)任，簽訂和解協(xié)議，支付和解款項(xiàng)。最后由申請人撤回監(jiān)督申請，實(shí)現(xiàn)行政爭議化解，解決各方矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)各方利益訴求。

二、案件辦理的啟示

（一）溯源解紛：實(shí)質(zhì)性化解行民交叉案件爭議的有效路徑

在“拆違”行政訴訟監(jiān)督案件中，申請人提起行政訴訟在于獲得房屋被拆補(bǔ)償。但行政機(jī)關(guān)“拆違”程序上的違法，并不導(dǎo)致其對違法建筑本身承擔(dān)行政賠償責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)通過依法促成“購違者”申請人與“售違者”第三方達(dá)成民事和解，由“售違者”承擔(dān)因“違建”而給申請人帶來的損失，將“官民”拆違行政爭議化解轉(zhuǎn)向“民民”違建民事糾紛化解，把政府從與申請人的“對抗”角色轉(zhuǎn)變?yōu)闉樯暾埲私鉀Q問題的“為民”角色，民事爭議化解了，行政爭議也就迎刃化解。

（二）法治方式：實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的基本前提

在“拆違”案件中，由違法建筑建設(shè)者承擔(dān)因“違建”而給申請人帶來的損失，既“名正言順”，又于法有據(jù)。同時，2014年修改的行政訴訟法增設(shè)了在行政訴訟中一并審理民事爭議的制度，在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。這為檢察機(jī)關(guān)一并解決行政爭議和民事爭議提供了法律上的依據(jù)。

相比于行政和解，民事和解以當(dāng)事人意思自治為中心。檢察機(jī)關(guān)在查清案件事實(shí)、明晰法律關(guān)系、厘清是非責(zé)任基礎(chǔ)上，秉持服務(wù)大局、司法為民理念，恪守客觀公正立場，在不損害國家利益、公共利益和公序良俗的基礎(chǔ)上，充分尊重當(dāng)事人對民事權(quán)利的處分，依托基層政府積極搭建和解平臺，回應(yīng)當(dāng)事人訴求，以中立第三方的身份引導(dǎo)當(dāng)事人在合法合理范圍內(nèi)達(dá)成民事和解，能夠有效解決“程序空轉(zhuǎn)”問題，節(jié)約司法資源，減少訴累，實(shí)現(xiàn)行民爭議的一并化解。

（三）檢察建議：實(shí)質(zhì)性化解行政爭議不能代替的法律監(jiān)督

在制發(fā)檢察建議過程中做到以下三點(diǎn)：首先，開展調(diào)查核實(shí)，提高檢察建議精準(zhǔn)性。在全面審閱卷宗、調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，梳理總結(jié)執(zhí)法漏洞產(chǎn)生的深層次原因，準(zhǔn)確把握問題的源頭，從行政執(zhí)法工作實(shí)際出發(fā)，有針對性地提出建議，確保檢察建議內(nèi)容精準(zhǔn);其次，強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)，提高監(jiān)督對象的認(rèn)可度。在制發(fā)檢察建議前，主動走進(jìn)行政機(jī)關(guān)，通過座談磋商，建立化解矛盾的檢政協(xié)調(diào)機(jī)制，讓政府從對監(jiān)督的“抵觸”轉(zhuǎn)向?qū)Α敖鉀Q問題”的支持，贏得行政機(jī)關(guān)對檢察建議的認(rèn)可;最后，組織宣告送達(dá)，提高檢察建議的實(shí)效性。為保證檢察建議落地見效，可通過公開送達(dá)、宣告送達(dá)等方式，進(jìn)一步增進(jìn)與行政機(jī)關(guān)的溝通，推動檢察建議落到實(shí)處。