共有產權型保障性住房的繼承問題

李璐　姬一鳴

摘 要：司法實務中對于共有產權型保障性住房的繼承問題一直存有爭議，相關民事監督案件也紛爭不止。若僅以住房的社會保障屬性對案件進行裁判，往往忽略其財產屬性，導致申購人的繼承人無法繼承共有產權住房的份額，難以切實保護私人財產;若按照各地對共有產權住房的繼承限制規定裁判，兼顧其財產屬性，雖然一定程度上解決了共有產權房的繼承問題，但由于繼承限制標準并不統一，且與繼承編限制繼承的遺產規定不相符，故而位階較低的行政規章可能與上位法發生沖突，破壞法律權威以及司法公信力。居住權的引入可以彌補共有產權房政策上的不足，完善我國的住房保障體系。

關鍵詞：共有產權住房 繼承 居住權 民法典 住房保障

衣食住行是關于民生的熱點問題，其中“住”往往是備受熱議的焦點。完全通過市場經濟獲取住房很難滿足國民對“住”的需求，因此，我國在大力發展市場化商品房的同時，也高度重視保障住房體系的構建，以強制力為后盾對房地產市場進行宏觀調控，逐步建立國家住房保障體系。在這一歷程中，諸如經濟適用房、共有產權房等保障性住房全方位多層次保護了各類群體的住房利益，但隨之出現了各種問題以及民事糾紛，相關民事監督案件不斷激增。檢察監督案件辦理過程中，由于法律依據不足，難以充分保障當事人的合法權益，逐漸顯露社會保障住房政策的不盡完善之處。

一、共有產權型保障性住房的時代孕育

上個世紀80年代末，我國的住房由實物分配模式改革為貨幣分配模式，國家和單位不再直接分配房屋，而是通過市場購買所需住房，結合我國具體國情以及經濟發展狀況，逐步形成以經濟適用房、限價房、廉租房、公租房為主的產權型保障與租賃型保障并行的住房保障體系，以滿足不同收入水平家庭或者個人的住房需要。[1]由于產權型保障房的權屬問題立法者并未予以明確，因此，為解決這一問題，“共有產權”型保障性住房應運而生，其以物權的按份共有為基礎，對經濟適用房[2]進行改革發展，由政府讓渡一部分土地出讓收益和行政稅費，政府和購房者簽訂合同，約定按照一定的比例購買房屋，并以該投資比例共同擁有房屋的所有權。根據《經濟適用住房管理辦法》的規定，經濟適用房的購房人擁有有限產權。共有產權型保障性住房最大的優勢則是明確了權屬問題，所有權由政府和購房者共同享有，使得房屋財產能夠有效地流轉和繼承。

共有產權型保障性住房的制度基礎是“按份共有”，相關的規范性法律文件對此也予以明確。[3]按份共有物一般而言可以作為繼承的遺產，共有產權房作為保障性住房的一種，不僅是只具有財產屬性的“物”，其特殊價值仍然在于社會保障，因此在繼承上有所限制。如一些規范性法律文件明確規定購房人死亡后，根據其繼承人是否符合共有產權保障住房的申請條件決定能否繼承被繼承人共有產權住房的產權份額。[4]

二、共有產權型保障性住房的“遺產”定性

《繼承法》采用列舉式規定了遺產的具體范圍，其中包括“公民的房屋”，共有產權住房性質上屬于房屋，應屬于遺產的范圍;而《民法典》并未羅列遺產的具體范圍，只是定義“遺產”即自然人死亡時遺留的個人合法財產。據此，只要共有產權住房屬于公民死亡時遺留的個人合法財產，就屬于遺產范圍，可以繼承。但問題在于共有產權住房作為一種“物”，如何認定其財產屬性，司法實務中也常常將“物”和“財產”兩者相混淆。

實際上“物”和“財產”并不完全等同，物是指人們能夠支配和利用的物質實體和自然力，作為一種權利客體，其本身具有多重屬性，比如結婚照片等具有特定意義的物，不僅具有一定的財產屬性，更重要的是人格屬性。這種具有多重屬性的物，應當根據其不同的屬性分別進行處理，財產屬性按照財產處理，其他屬性則根據相應的法律規定進行處理。遺產強調個人死亡時遺留物的財產屬性，而共有產權住房兼具財產屬性和保障屬性，其財產屬性也即房屋的經濟價值可以作為遺產，但其保障屬性作為其根本屬性而存在，且屬于國家住房保障的制度范疇，在繼承時應當慎重考慮。基于此，若要確定共有產權住房的繼承，必須嚴格區分其中具體具備財產屬性和保障屬性的內容。申請共有產權住房通常包括提交申請、資格審查、配售和給付價款幾個流程，提交申請是符合申請條件的申購人根據各地政策、地方性法規的要求向有關部門申請購買共有產權保障性住房，提交申請的申請人具有嚴格的資格限制，因此提交申請具有強烈的人身屬性，不具有財產性質;資格審查是指有資格申請購買共有產權住房的家庭應當是剛性需求，滿足在本市無住房等必要條件，屬于共有產權住房的保障屬性;配售是由于共有產權住房的供需差距，通過資格審查的家庭數量遠遠大于共有產權住房的供給數量，因此通過公開搖號、抽簽等方式來確定配售資格，故配售也是共有產權住房保障屬性的體現。綜上，提交申請、資格審查以及配售都屬于國家住房保障的制度要求，與申請人個人或者家庭的戶籍、有無住房等客觀條件相關，源于保障屬性，不具有財產內容，不可以繼承。而最終具有配售資格的申購人支付相應財產份額這一項內容，也即給付對價則是房屋經濟價值的體現，屬于共有產權住房的財產屬性，作為遺產可以繼承。

三、共有產權型保障性住房的繼承裁判困境

司法裁判中關于共有產權型保障性住房的案例頗多，諸如房屋的權屬、購房人無權轉讓以牟取巨大利益等糾紛，其中在民事檢察監督案件辦理過程中最值得關注并且爭議較大的是共有產權住房的繼承。針對共有產權住房能否繼承的問題，裁判結果不一，有些案件審理過程中過于注重房屋的保障屬性，忽略財產屬性，從而導致申購人死亡時繼承人不能繼承共有產權住房的份額;有些案件雖然考慮到共有產權住房的財產屬性，但按照“按份共有”的法理基礎發生繼承無法有效實現政策目的。因此，為了實現共有產權住房的保障價值，審判機關根據各地對共有產權住房的繼承限制規定作出判決。由于各地針對共有產權住房的繼承限制標準并不統一且體系龐雜，位階較低的行政規章與《民法典》繼承編在限制繼承的規定上可能發生沖突，甚至出現下位法違背上位法等問題。民事檢察監督意見對此更是觀點不一，有些案件做出不予支持監督申請決定，有些則依法提出抗訴或者提請抗訴，司法裁判尺度不一致不僅破壞法律權威，也無益于司法公信力的提升。

（一）共有產權住房不能發生繼承——忽略財產屬性

[案例一]2017年12月7日，王某1（趙某1丈夫）與天祝藏族自治縣住房和城鄉建設局簽訂《天祝縣公共租賃住房共有產權預售合同》，約定涉案房屋產權歸政府（國有）和保障對象個人共有。后經王某1同意，王某改建該住房并與其父親王某2、母親趙某2以及妻子褚某共同居住。2018年王某1去世后，原告趙某要求被告王某返還涉案房屋。[5]

案例中王某1是在婚姻存續期間申購的涉案房屋，但判決書中否定涉案共有產權住房屬于趙某與其丈夫王某1的夫妻共同財產，最終認定原告趙某以涉案房屋為夫妻共同財產要求被告返還的訴訟請求，無事實和法律依據。案件雖然認可涉案共有產權住房的所有權由政府與王某1共同所有，但并未討論說明王某1去世之后的財產繼承問題。法官裁判認為涉案共有產權住房不屬于趙某與其丈夫王某1的夫妻共同財產，忽略了共有產權住房的財產屬性，混淆了“物”與“財產”兩者之間的關系。同時趙某符合共有產權保障性住房的基本繼承條件卻并未獲得該保障性住房，導致共有產權住房的申購人去世以后房屋無法有效繼承，財產無法在家族內部繼承流轉的困境。

（二）共有產權住房發生繼承——繼承限制標準不統一

司法實務中繼承人在繼承共有產權住房時一般有兩種情況，一是繼承房屋的財產屬性，即分割政府或者代持機構與申購人的財產份額，對申購人（即被繼承人）支付的價款份額進行繼承，該情形通常以繼承人不符合共有產權住房的申購條件，無法繼續持有共有產權房為前提;二是繼承房屋份額，由繼承人繼續持有共有產權住房，但對繼承人資格進行嚴格限制，以保障共有產權住房制度價值的實現。

[案例二]2018年3月31日，北京市金隅大成開發有限公司、北京市燕順保障性住房投資有限公司（以下簡稱“北京燕順公司”）（開發企業，甲方）與葉某、鄂某（購房人，乙方）和北京燕順公司（代持機構[6]，丙方）簽訂《北京市共有產權住房預售合同（試行）》，約定了涉案房屋的相關事宜，由北京燕順公司與鄂某、葉某共同所有涉案的共有產權住房，鄂某和葉某占比40%，北京燕順公司占比60%。2019年4月13日，葉某立下書面遺囑，對于其本人所有的涉案房屋的份額在其去世后全部由鄂某繼承。2019年5月30日，葉某因病去世。葉某與鄂某系夫妻關系。[7]

本案系遺囑繼承糾紛，涉案房屋為共有產權住房，爭議焦點在于鄂某是否有權繼承涉案房屋中葉某持有的房產份額，應當從兩個方面進行審查，一是鄂某是否具備繼承資格，根據《民法典》繼承編相關規定審查即可，自不贅言。二是被繼承財產是否屬于遺產，也即被繼承人的共有產權住房份額是否屬于遺產。本案認為共有產權住房可以發生繼承，在《北京市共有產權住房管理暫行辦法》沒有相關共有產權住房繼承的規定下，鄂某作為繼承人符合共有產權住房的申購條件，判決鄂某繼承葉某持有的共有產權房屋份額。雖然該判決實現了定紛止爭的目的，但是，在法無明文規定的情況下，通過援引其他類似規定作出判決，難以維護司法權威。縱觀各地對共有產權住房的繼承限制條件以及司法實踐，繼承人的資格限制條件仍然存在標準不統一的問題，[8]“同案不同判”現象時有發生。作為由地方政府規定、法律位階較低的行政規章，對于公民的財產繼承作出諸多限制性規定，而《民法典》繼承編中僅僅針對依照法律規定或者根據其性質不得繼承的遺產限制其不得繼承。我國法律并未明確規定共有產權住房不得繼承，根據其性質是否屬于不得繼承的遺產，已在前文具體闡述，自不待言。由此，各地對共有產權住房繼承作出限制性規定與《民法典》繼承編存在一定沖突，有違背上位法之嫌，需要立法者在法律層面上統一標準，或者由司法機關通過司法解釋加以明確，規范和限制自由裁量權，確保同類案件法律適用基本統一。

四、共有產權型保障性住房在繼承中的司法困境解決

盡管司法實踐中承認共有產權型保障性住房為死者遺留的遺產，可以納入到財產繼承的范圍之內，但無論是按照“按份共有”制度發生繼承，還是根據地方政府的相關規范性法律文件發生繼承，皆無法既維持共有產權住房的保障性質，又符合《民法典》繼承編的有關規定。在現行法律規定的基本框架內，若通過大量強制性規范進行補充或者出臺司法解釋，無疑將增大立法成本，造成有關共有產權房制度規范體系雜亂無章，不利于檢察機關準確適用法律，阻礙民事檢察監督工作的有效推進，難以踐行將矛盾糾紛及時化解在基層的司法裁判理念。

（一）居住權制度適用于共有產權住房的可行性

為了貫徹十九大提出的“加快建立多主體供給、多渠道保障住房制度”的要求，《民法典》物權編新增加規定“居住權”這一新型用益物權，明確居住權人有權按照合同約定，對他人的住宅享有占有、使用的權利，以滿足生活居住的需要。從設立居住權的目的、居住權不得轉讓、繼承的限制規定以及原則上無償設立可以看出，我國居住權制度以社會性居住權為基礎進行體系構建，以生活保障為基礎。正是源于此，共有產權房的政策目的與居住權制度的構建基礎和目的功能如出一轍，皆以保障生活居住需要為目的，這也為居住權制度適用于國家住房保障體系提供了前提條件。

共有產權房實際上是使用權能和處分權能分割所形成的居住權和所有權關系，也即使用權和所有權的分離，而居住權制度的適用也是住房所有權和使用權的分離，權能分離的基礎相一致。共有產權住房的申購人實質上是在不改變居住用途的前提條件下，對整個房屋享有占有、使用的權利，除此之外，收益和處分權能都受到了政府或者代持機構的限制，申購人不能將共有產權住房隨意地出租、轉讓以及抵押，同時，申購人負有合理使用房屋，維護房屋居住功能以及承擔房屋一般維修費用等基本義務。事實上，共有產權住房甚至整個住房保障體系中都存在著一個實質性的居住權結構，二者之間具有千絲萬縷的聯系，居住權制度能夠解決共有產權住房在現實生活中所出現的各種問題（如權屬不明、繼承等），為完善我國住房保障體系提供制度構想。

（二）居住權制度在共有產權住房上的適用

1.居住權的設立

共有產權住房適用居住權制度，應當由政府方面建造或者提供保障住房并取得所有權，基于所有權與符合申請保障住房條件的申請人簽訂居住權合同，該居住權合同可以是行政合同，政府為其設立居住權，申請人作為居住權人對保障住房享有占有、使用的權利，滿足申請人的居住需要。需要說明的是，該保障住房已經不是完全意義上的共有產權房，而是由政府一方單獨所有。政府或者代持機構為符合保障住房申請條件的申請人在保障住房上設立居住權，摒棄原有的由政府或者代持機構和申購人按份共有住房的這樣一種形式，其實是將一個完整的房屋所有權分離為兩種獨立的權利，一種是根據需要所設立的對于房屋的使用權（即居住權），另外一種是享有最終歸屬的空虛所有權[9]，空虛所有權包括沒有被居住權所吸收的所有權的一些基本權利內容，如特定情況下的占有權、請求賠償的權利以及排除妨害請求權等等。從政府角度來看，對保障住房享有的空虛所有權是投資和溢價增值的體現[10]，這不僅可以在一定程度上為政府或者代持機構帶來一定的收益，而且能夠確保國家住房保障政策的有效落實。另外，將所有權控制在政府的手中，充分保證房屋的保障屬性，居住權人無法將房屋作為商品房進行市場交易買賣，避免發生投機行為，同時政府享有的沒有被居住權所吸收的一些所有權權能也能夠保證維持房屋的正常使用狀態。

《民法典》規定居住權通常無償設立，但是當事人另有約定的除外。筆者認為，無償設立一般是針對家庭成員之間設立居住權的情形，國家為幫助單純依靠市場解決住房有困難的群體設立居住權，在市場經濟的背景條件下，不可能完全無償，政府可以結合具體人群的社會實際情況，實施一些特殊的優惠政策，采取一定的定價標準，以居住權來保障其在約定期限內的居住利益。在支付完對價之后，依據《民法典》第368條的規定，設立居住權采用登記生效主義，由不動產登記機構進行登記，居住權得以設立并生效。

關于居住期限的問題。根據《民法典》的規定，居住期限是居住權合同中的必須明確約定的條款。筆者認為，在保障住房上應給予居住期限一定的意思自治，這樣一方面能滿足申請人住房需要，另一方面則比較符合申請人的經濟狀況。申請人可能目前無法支付設立終身居住權的對價，因此由政府一方說明保障住房居住權的申請條件和對應的價款以及優惠政策，申請人可根據自己的實際經濟狀況提交申請，審查符合條件之后雙方再正式簽訂居住權合同。如此，不僅有利于制度政策的充分實施，更能切實有效地發揮其保障作用。

2.居住權的變更

共有產權型等社會保障性住房適用居住權制度，在明確了房屋的權屬由政府或者代持機構所有之后，根據《民法典》對居住權制度的明確規定，居住權不得轉讓、繼承，即居住權人不得將居住權轉讓給他人，防止居住權人以此實施收益行為，破壞房屋的保障屬性。至于在保障性住房上設立的居住權能否繼承，也即申請保障住房的申請人能否將自己的居住權益繼承給他人，根據居住權制度的條文可以看出，現有規定完全禁止居住權繼承，這樣不僅能夠繼續維持住房本身的保障屬性，也無需增加立法成本，實屬兩全其美之策。解決共有產權型保障性住房繼承中的司法困境通過居住權制度予以解決，既有力地維護了法律的穩定性和權威性，又有效地保證了共有產權住房本身的社會保障屬性。

值得注意的是，共有產權型保障性住房的居住權人在居住期限內死亡，雖然其居住權益無法繼承，但針對設立居住權時所支付的有償對價，可以根據居住期限要求政府或者代持機構予以返還，至于返還價款的金額，可以類推適用租賃合同的相關規定。需要說明的是，這里的類推適用僅僅是針對有償設立居住權的情況，而且是關于合同對價問題。現有的租賃制度不能代替居住權制度，居住權作為物權具有對世性，且能對抗所有權人，效力明顯強于租賃權這一債權。

3.居住權的消滅

《民法典》第370條規定，居住期限屆滿或者居住權人死亡，居住權消滅。居住期限是由住房人和政府方在簽訂居住權合同時所必須明確約定的事項，在雙方基于合意所約定的居住期限屆滿時，居住權即消滅。居住權人死亡時居住權消滅是由于保障性住房針對的是特定人群，具有嚴格的條件限制，且居住權不得繼承，故而具有專屬性保障的居住權人死亡后，居住權應當消滅。為了避免保障住房的居住權人濫用權利，利用居住權謀取收益，違背居住權制度的立法目的，應當在相關立法和司法解釋中予以禁止，明確居住權人不得濫用權利，增加權利濫用即導致居住權消滅等相關規定，以有力維護房屋的保障屬性。

共有產權型保障性住房在施行過程中所產生的權屬以及是否繼承等問題凸顯出該制度的不足，司法機關也難以通過現行有效的法律規定對有關糾紛作出合法合理的裁判，而《民法典》居住權制度的出世為共有產權房等國家保障性住房的推行提供了更加合理的“思路”，但相關具體規定并未出臺，需要立法機關和司法機關完善居住權制度相關規定，明確在保障性住房上的適用準則，為我國住房保障體系提供完善之道。