民辦學校分類管理改革的政策困境與解決路徑

余雅風 儲招楊

(北京師范大學 教育學部，北京 100875)

改革開放以來，我國民辦教育事業(yè)穩(wěn)步推進，逐漸由國家公辦教育的有效補充，發(fā)展為辦學層次類型多樣、辦學活力顯著提升的社會主義教育事業(yè)的重要組成部分。2016年11月修訂的《民辦教育促進法》(以下簡稱“新《民促法》”)規(guī)定，民辦學校的舉辦者(1)本文“舉辦者”或“辦學者”均指民辦學校的實際出資人和法定代表人。可以自主選擇設(shè)立營利性或非營利性民辦學校，確立了分類管理改革的法律依據(jù)。2017年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(以下簡稱“國務(wù)院三十條”)。隨后，教育部等五部門聯(lián)合印發(fā)《民辦學校分類登記實施細則》(以下簡稱《實施細則》)，進一步明確對營利性和非營利性民辦學校的差異化扶持規(guī)范管理，其第十六條規(guī)定“民辦學校變更登記類型的辦法由省級人民政府根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合地方實際制定”。2021年4月，國務(wù)院頒布新修訂的《民辦教育促進法實施條例》(以下簡稱“新《實施條例》”)，使民辦學校分類管理改革實施細則具有了很強的實操性。但是在已出臺的地方實施意見中，部分省份如青海、貴州等，未設(shè)置明確的過渡期限；大部分省份將全面完成重新登記的期限設(shè)置在2021—2023年。民辦教育分類管理改革整體進展緩慢，配套文件尚未出臺，政策執(zhí)行出現(xiàn)了一些偏差。任何改革都是一項系統(tǒng)性工程，牽一發(fā)而動全身，民辦教育分類改革需要跳出“就教育談教育”的局限性思維。一方面，民辦學校牽扯的利益相關(guān)主體較多，特別是民辦學校規(guī)模的擴大加大了市場資源配置利益競爭，分類管理以后針對營利性民辦學校的運營市場介入空間會更大，政策的制定和執(zhí)行效果既受到教育部門上位法規(guī)制，致使地方因地制宜改革的空間有限，也缺乏其他部門的配套法律制度條款理據(jù)，致使各利益相關(guān)主體對民辦學校分類管理的看法與個人認知出現(xiàn)較大分歧。根據(jù)課題組的前期調(diào)查，民辦學校的舉辦者盡管內(nèi)心對學校登記類型有一個大體的判斷，但依舊處于觀望狀態(tài)，主要原因是在財務(wù)清算程序、按照何種稅率納稅、辦學獎勵和合理回報的具體額度及計算方式、土地租金、終止辦學等方面，新《民促法》與《公司法》等法律存在沖突(2)劉榮飛：《民辦學校分類管理改革試點制度變遷：沖突與調(diào)適——以溫州為例》，《上海教育科研》2020年第10期，第17-22頁。。因此，民辦學校分類管理改革不僅需要教育部門宏觀性的法律規(guī)范加以指引和規(guī)制，更需要民政、稅務(wù)、國土以及市場監(jiān)管等多部門的相互協(xié)作和政策聯(lián)動，形成分類管理改革的合力，從而提升改革效率，鞏固深化改革成果。

一、相關(guān)財稅政策的缺失與策略健全

民辦學校的財產(chǎn)制度能為提高民辦學校教育教學質(zhì)量提供保障，同時直接關(guān)乎民辦學校分類登記利益相關(guān)主體的辦學積極性，因此有必要通過良好的制度設(shè)計，完善財務(wù)清算的程序、優(yōu)化稅收策略、落實好相關(guān)主體責任，在保障民辦學校公共性的基礎(chǔ)上提高分類登記和分類管理的成效。

(一)財務(wù)清算的程序與主體缺乏制度規(guī)定

新《民促法》第五章“學校資產(chǎn)與財務(wù)管理”要求民辦學校建立自己的財會和資產(chǎn)管理制度，非營利性民辦學校收費辦法由省、自治區(qū)和直轄市人民政府制定，營利性民辦學校的收費標準由學校自主決定，實行市場調(diào)節(jié)。民辦學校存續(xù)期間，享有法人財產(chǎn)權(quán)，政府在民辦學校的財產(chǎn)權(quán)屬層面主要負有監(jiān)督審批職責，民辦學校的資產(chǎn)使用和財務(wù)管理受審批機關(guān)及其他相關(guān)職能部門的監(jiān)督。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)有民辦學校選擇登記為營利性民辦學校的，應當進行財務(wù)清算，對于選擇登記為非營利性民辦學校的也應當進行財務(wù)清算，作為產(chǎn)權(quán)界定和未來終止辦學時的舉辦者獲得補償獎勵的重要依據(jù)(3)李曼：《制度設(shè)計與銜接：現(xiàn)有民辦學校分類登記困境破解的關(guān)鍵》，《中國教育學刊》2019年第7期，第8-13頁。。新《民促法》第八章“變更與終止”對民辦學校辦學終止時的財務(wù)清算組織主體作出三類劃分：第一類是民辦學校主動終止辦學，財務(wù)清算主體是學校；第二類是民辦學校被動、審批機關(guān)依法主動撤銷的，由審批機關(guān)組織清算；第三類是民辦學校因為資不抵債無法辦學的，由人民政府組織清算。作為“無形之手”的市場，在民辦學校分類管理改革后逐漸在政府、辦學者和學生家長之間發(fā)揮著利益調(diào)節(jié)的杠桿作用，尤其對于營利性民辦學校，其資產(chǎn)管理模式按照公司制運營，政府宏觀調(diào)控和介入的空間有限。

從實際情況來看，審批機關(guān)組織清算依舊存在很大的制度障礙。教育行政主管部門作為民辦教育財務(wù)清算的審批機關(guān)，并沒有具體可操作的強制性手段。與公辦學校不同，民辦學校的法人財產(chǎn)權(quán)更為獨立，教育行政主管部門強制清算的“底氣”不足。若民辦學校作為事業(yè)單位法人，人民法院在處理相關(guān)財務(wù)糾紛時，往往將作為審批機關(guān)的教育行政主管部門列為被告，因此審批機關(guān)本身就具有一定的法律風險(4)邱文華：《關(guān)于民辦學校終止的法律問題探析》，《教育與職業(yè)》2006年第9期，第27-29頁。。除了清算組織主體，新《民促法》對兩類民辦學校財務(wù)清算后的剩余財務(wù)處置分別作了規(guī)定，非營利性民辦學校財務(wù)清算后的剩余財務(wù)應該繼續(xù)用于辦學；營利性民辦學校財務(wù)清算后的結(jié)余應當依照《公司法》的有關(guān)規(guī)定處理。無論是新《民促法》還是新《實施條例》，僅對清算的組織主體和財務(wù)清算的內(nèi)容作了原則性規(guī)定，其中具體的實施細則主要賦權(quán)給地方政府。不過，地方政府就清資核算、稅費減免等問題與相關(guān)職能部門協(xié)商時受挫，各自出于制度利益的考量，例如稅費減免后造成地方政府財政壓力加大，從而使地方政府不愿意過多承擔分類登記所帶來的制度性成本。最終，省級政府通過授權(quán)處理的方式，將組織清資核算的具體程序授權(quán)給地方政府，而市級政府因缺乏分類登記的制度性經(jīng)驗，又進一步模糊化政策，將清資核算成本轉(zhuǎn)移給縣(區(qū))級人民政府和民辦學校。由此，中央政府、地方政府和民辦學校之間產(chǎn)生了新法新政理念傳達和貫徹的“漏斗效應”，在逐級落實中產(chǎn)生了政策執(zhí)行偏差。調(diào)研組在Z省W市調(diào)研時，有民辦學校辦學者表示：“我現(xiàn)在有終止辦學的念頭，但是因為我是存量民辦學校，按照之前的民辦非企業(yè)法人屬性進行財務(wù)清算，地方政府又不批，現(xiàn)在是青黃不接的‘未登記’類型，不知道怎么算好。”從現(xiàn)有地方政府出臺的政策文本來看，部分省份明確民辦學校有權(quán)聘請第三方機構(gòu)或者會計師事務(wù)所進行財務(wù)清算，也有一些省份規(guī)定參照省級政府的職能部門，明確土地、校舍以及辦學積累等財產(chǎn)權(quán)屬，并且依照法定程序繳納稅費，但具體的職能部門包括哪些以及職能部門的責任分工等內(nèi)容，并未有明確規(guī)定。

(二)細化財稅程序范圍，落實主體責任

從辦學者、教師和學生的權(quán)益保護角度出發(fā)，應分別增補細化教育行政審批機關(guān)的財務(wù)清算程序條例和督促學校等利益相關(guān)主體出臺學校清資核算的實施細則。兩類民辦學校應該按照《會計法》以及國家規(guī)定核準的會計清算制度進行財務(wù)核算，結(jié)合核算終審結(jié)果，由校方財務(wù)部門出具財務(wù)會計審查報告，并提請學校董(理)事會審議，自覺接受家長以及其他利益相關(guān)主體的監(jiān)督。按照分類登記后學校法人類型的差異，非營利性民辦學校作為民辦非企業(yè)或者事業(yè)單位法人，其辦學資產(chǎn)將以捐贈的形式回報給社會，因此非營利性民辦學校財產(chǎn)清算的復雜性程度略低于營利性民辦學校，具體可由教育行政審批機關(guān)負責組織和落實清算程序，承擔清算成本。教育行政審批機關(guān)的財務(wù)清算實權(quán)應該由教育行政財務(wù)清算審批機關(guān)部門規(guī)章予以保障，就非營利性民辦學校財務(wù)清算的資產(chǎn)范圍、資產(chǎn)屬性和教學硬件設(shè)備經(jīng)費投入等具體的核算方式，以教育行政審批部門規(guī)章的形式，賦予教育行政審批機關(guān)相關(guān)權(quán)力。如果遇到學校不配合的情形，教育行政審批機關(guān)可依法使用強制清算權(quán)限，引入第三方公證處進行全程公證，同時定期組織或者委托第三方機構(gòu)對民辦學校的辦學水平和教育教學質(zhì)量進行評估，在最終財務(wù)清算與補償過程中重點考慮其辦學效益。針對營利性民辦學校，其市場化的運營模式對政府介入清算存在一定的障礙，尤其是利益相關(guān)主體較多，因此組織清算的責任方可以授權(quán)學校自主進行，審批機關(guān)在技術(shù)操作層面予以適當指導，清算成本由學校自行承擔。

(三)優(yōu)化稅收策略，統(tǒng)一制度設(shè)計

在清算過程中，涉及的稅收等問題迫切需要頂層制度的統(tǒng)一設(shè)計，以進一步彌合稅務(wù)部門的法律法規(guī)與新《民促法》等法律脫節(jié)的鴻溝，避免稅收優(yōu)惠等政策成為一紙空文。積極構(gòu)建我國兩類民辦學校稅收分類優(yōu)惠政策，不僅是進一步完善民辦學校分類管理配套制度的硬性要求，也是吸引社會力量積極投入非營利性辦學的重要機制(5)周海濤、張墨涵：《完善民辦學校稅收分類優(yōu)惠政策的思考》，《教育與經(jīng)濟》2014年第5期，第25-30頁。。民辦學校稅收分類優(yōu)惠政策制定過程，應在稅收法定原則指導下完成，以切實落實民辦教育分類管理的法律設(shè)想。當前，建議由國務(wù)院財稅部門牽頭、教育行政部門參與，共同研制教育稅收優(yōu)惠政策。非營利性民辦學校的稅收政策因等同于公辦學校，建議出臺相關(guān)文件，明確這類學校可以憑借辦學許可證在國家稅務(wù)部門辦理免稅登記，同時對標《稅收征收管理法》，在稅務(wù)管理和稅務(wù)登記章節(jié)中對此類情況作出特別規(guī)定。營利性民辦學校則按照法不溯及既往的原則，嚴格區(qū)分登記前和登記后的差異化稅收繳納手續(xù)，重新登記后需承擔增值稅納稅義務(wù)。營利性民辦學校的稅收政策理應受到政府的優(yōu)惠。一方面，對新登記營利性民辦學校主要涉及的契稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅以及城鎮(zhèn)土地使用稅等，參照非營利性民辦學校的優(yōu)惠標準(6)胡衛(wèi)、張歆、方建鋒：《營利非營利分類管理下民辦學校稅收問題與建議》，《復旦教育論壇》2020年第4期，第79-84頁。，以略低于非營利性民辦學校1—2個百分點的水平制定優(yōu)惠細則。另一方面，對于存量民辦學校重新登記為營利性民辦學校的，可具體參照財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于納稅人資產(chǎn)重組、企業(yè)重組以及企事業(yè)單位改制重組等一系列稅收特殊化處理意見；對于新登記的營利性民辦學校，按照企業(yè)法人，對學校繼續(xù)用于辦學的不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓免收增值稅，允許學校分期繳納所得稅，對原有投資主體存續(xù)并且繼續(xù)控股達到75%及以上的免征房屋和土地的契稅(7)參照國家稅務(wù)總局《關(guān)于納稅人資產(chǎn)重組有關(guān)增值稅問題的公告》(2013年第66號)等一系列稅收特殊化處理方式意見公告。。對于非營利性民辦學校，應積極擴大其免稅范圍，根據(jù)其辦學經(jīng)費來源的不同予以適當減免。對非營利性民辦學校的免稅條件也不能“一刀切”，可以按照分層設(shè)立的原則，積極要求這類學校前往相關(guān)職能部門進行免稅資格認定，對通過的相關(guān)收入項目免征企業(yè)所得稅，對未通過的收入項目可按照一定比例的額度進行適當優(yōu)惠。

二、優(yōu)補獎?wù)邎?zhí)行存在偏差與政策優(yōu)化

優(yōu)惠、補償獎勵是激發(fā)社會力量積極興辦民辦教育事業(yè)的重要因素，也是投資者進行分類登記的主要動力。但是在實踐層面，相關(guān)規(guī)定比較模糊，給投資者的分類登記造成了一定困擾，政策福利效應釋放不明顯，優(yōu)補獎?wù)咴诶斫夂蛨?zhí)行上存在偏差。因此，需要進一步明確操作細則，解決相關(guān)政策制度糾紛。

(一)扶持、激勵與優(yōu)惠政策缺乏依據(jù)和細則

新《民促法》與“國務(wù)院三十條”從頂層設(shè)計層面對民辦學校的優(yōu)惠與補償獎勵作出方向性規(guī)定，鼓勵政府部門對非營利性民辦學校采取政府補貼、基金捐資獎勵等扶持措施，且明確非營利性民辦學校與公辦學校享受同等稅收優(yōu)惠，針對營利性民辦學校的優(yōu)惠政策則含糊不清。新《民促法》取消了“合理回報”，規(guī)定現(xiàn)有民辦學校清償后仍有辦學結(jié)余的，給予出資者一定程度的補償獎勵，但補償獎勵既沒有明確的操作細則，也難以達到以往“合理回報”的政策福利水平。

國家和省級政府層面的政策缺乏詳細的補償標準以及核算方法，補償?shù)呢熑沃黧w不明確，補償?shù)牟僮餍猿绦蛱幱诳瞻纂A段，并且對補償爭議的解決方法和救濟途徑也未作出具體規(guī)定，行政補償權(quán)力沒有適宜的落實土壤。在我國大部分民辦學校為投資辦學的背景下，剩余財產(chǎn)權(quán)歸屬和辦學回報成為民辦學校分類管理能否順利推進需要回應的首要問題(8)劉永林、左伊妍、張婧梅：《選擇登記為非營利性民辦學校的補償與獎勵制度設(shè)計》，《教育與經(jīng)濟》2019年第6期，第79-86頁。。辦學者如果選擇登記為非營利性民辦學校，則意味著將自己直接投資民辦學校的資本和辦學積累資本捐贈給了社會或?qū)W校法人，喪失了對資產(chǎn)的支配權(quán)(9)別敦榮、石猛：《民辦高校實施分類管理政策面臨的困境及其完善策略》，《高等教育研究》2020年第3期，第68-76頁。。民辦學校的具體獎勵行為發(fā)生在學校清資核算之后，但是對于存量民辦學校的前期投入是否計入辦學成本并且獲得一定的利息補償，一直是地方政府與辦學者的困擾。不同利益相關(guān)主體有不同的利益主張，辦學者自然希望在獎勵計算公式中將前期投入納入辦學成本，以獲得更高額度的獎勵，但現(xiàn)實情況是法律政策規(guī)定不清晰、操作落實存在瓶頸。此外，若存量民辦學校選擇登記為非營利性之后終止辦學，那么對于學校資產(chǎn)增值部分多大比例可用于補償獎勵辦學者也缺乏法律制度依據(jù)，不同利益相關(guān)主體基于自我利益的考量，會有不同的比例判斷標準，最后造成政策認知出現(xiàn)分歧(10)李虔、盧威：《民辦學校分類管理十大未決問題探析》，《中國教育學刊》2018年第8期，第5-12頁。。

現(xiàn)有存量民辦學校若選擇登記為非營利性，其免稅資格的認定與稅務(wù)、登記和審批機關(guān)的制度規(guī)定不匹配，地方政府在實際操作中存在困難。與民辦學校不同，公辦學校的教育稅費減免政策可參照2004年財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于教育稅收政策的通知》，資格主體主要限定在國家撥付的事業(yè)經(jīng)費和企業(yè)辦的各類學校，對其免征城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅。營利性民辦學校按照企業(yè)模式運行，主要涉及企業(yè)所得稅、契稅和土地增值稅等相關(guān)稅務(wù)，稅費繳納額度幾乎占學校辦學累計凈資產(chǎn)的1/2。目前，河北、浙江等省份明確了“對營利性民辦學校教育用地免征土地使用稅和房產(chǎn)稅、對辦學增值稅給予一定的稅收優(yōu)惠”等規(guī)定，但這些規(guī)定必然涉及法律銜接和合法性問題，執(zhí)行過程將依然受阻。調(diào)研組對Z省W市部分已登記為營利性民辦學校的辦學者訪談后發(fā)現(xiàn)，基本沒有實際性的稅收優(yōu)惠，有辦學者表示：“我選擇登記為營利性，只是想要為我校爭取更多的辦學自主權(quán)，政府的稅收優(yōu)惠我已經(jīng)奢求無望了，也根本不指望有優(yōu)惠。”由此看來，民辦學校分類登記后各項優(yōu)惠政策的落地不僅僅依靠教育系統(tǒng)發(fā)力，更需要多部門的協(xié)同配合，如稅務(wù)部門的稅收優(yōu)惠區(qū)間和額度、國土部門的差異化用地扶持政策等，都需要協(xié)同出臺配套法律制度，以發(fā)揮政策的聯(lián)動效應。

(二)明確分類登記后補償獎勵的標準、程序

在優(yōu)惠與補償獎勵的原則上，應該力求避免民辦學校辦學者產(chǎn)生“被剝奪感”(11)王一濤、徐緒卿、宋斌等：《非營利性民辦學校舉辦者權(quán)益的合理保護》，《中國教育學刊》2017年第3期，第9-13頁。，在新《民促法》與“國務(wù)院三十條”宏觀法律政策的指引下，從利他性的制度設(shè)計初衷出發(fā)，依法明確公開、及時和公平適當?shù)膬?yōu)惠補償原則。就公開原則而言，審計、工商等部門在補償獎勵的具體操作過程中，應按照政務(wù)信息公開的要求，對補償獎勵的最終決定及其法律依據(jù)和制度條款逐項向社會公開，并自覺接受利益相關(guān)主體和媒體公眾的監(jiān)督；針對補償獎勵的及時性原則，相關(guān)法律文件應該明文設(shè)定補償獎勵的期限，對不能及時進行補償獎勵的責任主體實施行政處罰；就公平適當原則而言，應該按照“最小侵害”原則，對辦學主體的補償額度與其受到的利益損害程度保持一致。在補償獎勵的程序上，參照民事訴訟中“不告不理”的處理方式，兩類民辦學校可以采用“一申即理”的補償獎勵操作模式，凡民辦學校終止辦學后提出補償獎勵的申請，整個程序就必須被啟動。具體可以分為：申請補償獎勵、行政機關(guān)受理與審查學校資質(zhì)、協(xié)商調(diào)整補償獎勵的方案、作出補償獎勵的決定、公開補償獎勵的結(jié)果。一是民辦學校可以申請物質(zhì)獎勵、精神獎勵和物質(zhì)補償三種類型，教育和民政部門對三種具體的補償獎勵類型負責。二是教育和民政部門在收到補償獎勵申請后，需要按照評定的標準對學校資質(zhì)進行審核，得出初步結(jié)論。三是辦學者作為申請人，對補償獎勵的金額、方式以及名譽權(quán)等存在異議的，可進一步協(xié)商解決，直到意見基本達成。四是教育和民政部門按照職責劃定公布補償獎勵結(jié)果并主動公開，接受監(jiān)督。

(三)明確優(yōu)獎補的方法和糾紛的化解方式

民辦學校董(理)事會、教育部門、民政部門以及工商部門等聯(lián)合商議具體的優(yōu)惠與補償獎勵方法，并將最終的商議結(jié)果納入地方民辦學校分類登記實施細則，保證民辦學校在申請優(yōu)惠與補償獎勵時有章可循。一是進一步界定好優(yōu)惠與補償獎勵的資金來源。按照新《民促法》的相關(guān)要求，縣級以上人民政府設(shè)立民辦學校發(fā)展專項資金，用于獎勵和表彰民辦學校，獎勵的資金來源不能從學校辦學經(jīng)費中列出；補償?shù)馁Y金部分應區(qū)別對待兩類學校：非營利性民辦學校由學校辦學資產(chǎn)剩余和地方政府專項基金共同承擔，營利性民辦學校根據(jù)《公司法》，按照出資額和股份占比，從學校清算后的凈資產(chǎn)剩余中分配。二是明確優(yōu)惠與補償獎勵的額度。對于申請補償獎勵的民辦學校，按照財產(chǎn)剩余的情況，其補償獎勵的金額應不超過審計部門估算后的學校辦學出資總額；若財務(wù)清算后學校財產(chǎn)剩余不樂觀且存在債務(wù)，教育部門應該綜合考慮學校的辦學成果，按照學校剩余財產(chǎn)20%～30%的比例進行補償獎勵(12)李虔：《民辦學校分類管理推進難點與破解路徑》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2019年第2期，第125-132頁。。對于興辦教育事跡突出、具有高尚教育情懷的辦學者，民政、教育和工商等部門可以聯(lián)名表彰，頒發(fā)榮譽證書。三是完善補償獎勵的糾紛解決和救濟措施。在民辦學校的辦學者與相關(guān)職能部門就補償獎勵未能達成一致且存在補償標準、補償金額等爭議時，按照行政法律關(guān)系，一方面積極監(jiān)督和規(guī)避行政權(quán)力的濫用，對行政主體在補償獎勵中的自由裁量行為進行法律規(guī)制；另一方面，出于維護行政相對人合法權(quán)益的考慮，若民辦學校辦學者在對補償獎勵結(jié)果存在質(zhì)疑時，依法積極保障行政相對人申請行政復議和行政裁決的權(quán)力。

三、“公民同招”政策缺乏彈性與政策調(diào)試

任何一項法律制度的出臺和落實，不僅需要法律制度規(guī)制對象結(jié)合法律權(quán)利與義務(wù)關(guān)系履行新的法律允可行為，規(guī)制對象的相關(guān)交集領(lǐng)域也需要進行法律制度調(diào)試，既可以通過“立改廢”等剛性舉措調(diào)整交集領(lǐng)域內(nèi)的法律制度文本，又可以通過出臺與法律制度規(guī)制對象相適應的配套性細則條例等軟性政策進行指引。制度是教育治理的基礎(chǔ)，也是教育治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)(13)余雅風：《以制度為關(guān)鍵和重點，讓教育治理更有水平——推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《中國電化教育》2020年第1期，第2-6頁。。后制度經(jīng)濟學認為，市場有時無法自我糾正新制度帶來的新的利益沖突，市場的自由性空間必須建立在協(xié)同配套性制度約束之下(14)鄭文博、豐雷：《制度變遷中的沖突與協(xié)調(diào)——理論發(fā)展回顧與探討》，《經(jīng)濟學動態(tài)》2020年第1期，第83-97頁。。民辦學校分類管理改革意味著對民辦教育利益格局進行重新調(diào)整，同時需要對民辦教育制度體系進行新的建構(gòu)，分類管理觸及面廣，改革主體、對象和任務(wù)復雜(15)李文章：《民辦學校分類管理改革的碎片化及對策——基于整體性治理的視角》，《復旦教育論壇》2018年第5期，第107-112頁。。

(一)“公民同招”造成民辦學校市場需求減弱

無論是民辦學校還是公辦學校，其本質(zhì)意圖和存在價值都是助力學生個體發(fā)展，同時為國家和社會培養(yǎng)人才，都是國民教育體系的重要組成部分。但認識到公辦學校和民辦學校的“同歸”時，也必須要考慮到兩者的“殊途”，即兩者在促進學生發(fā)展和為社會輸送人才過程中所采用的方法是有區(qū)別的。民辦學校與公辦學校在運行模式和管理機制上存在顯著差異，在人才培養(yǎng)的社會責任分工中也扮演著不同角色。當下，民眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求愈來愈旺盛，使教育需求呈現(xiàn)多樣性特征。正是在這樣的時代背景下，民辦學校為教育事業(yè)的發(fā)展帶來了很大活力。但也必須認識到，民辦學校市場份額擴大的同時會帶來負外部性，即行為主體對他人和社會所產(chǎn)生的不利影響。民辦學校較公辦學校在人才培育方面效率更高，但是選擇生源的做法使民辦學校對社會人群具有篩選器的作用(16)何金輝：《宏觀視野下的公民辦同招政策分析》，《安徽教育科研》2021年第8期，第1-4頁。。一輪篩選過后，公辦學校承擔了優(yōu)質(zhì)生源流失的后果，由于優(yōu)質(zhì)生源減少，公辦學校的競爭優(yōu)勢不斷下降，但政府很少對公辦學校因處境不利而作出適當補償，反而對其辦學質(zhì)量、升學指標考核有較高要求，從而激化了公辦學校與民辦學校的招生矛盾。

《實施條例(送審稿)》第三十一條規(guī)定“實施學前教育、學歷教育的民辦學校可以在審批機關(guān)核定的辦學規(guī)模內(nèi)，自主確定招生的范圍、標準和方式，與公辦學校同期招生”，且司法部在隨后的起草說明中也表明，要保障民辦學校的教學自主權(quán)、招生自主權(quán)、用人自主權(quán)和收費自主權(quán)(17)參照司法部《關(guān)于〈民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)〉的起草說明》(2018年8月10日)。。可見，招生自主權(quán)是國家保障民辦學校健康發(fā)展的重要舉措之一。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行“公民同招”政策與新《民促法》以及《實施條例(送審稿)》中有關(guān)“招生自主權(quán)”的相關(guān)法律政策規(guī)定和導向存在一定的沖突，特別是造成了民辦學校生源結(jié)構(gòu)、招生需求與家長的差異化教育訴求不對等，在一定程度上損害了民辦學校辦學者的既得利益。民辦學校曾因“充裕的”招生自主權(quán)飽受社會詬病，一方面公辦學校的辦學者認為，民辦學校通過差異化的招生方式提前招錄了一批質(zhì)量較高的學生，導致公辦學校面臨優(yōu)質(zhì)生源流失的尷尬局面；另一方面，很多家長因民辦學校“掐尖招生”造成教育需求和教育產(chǎn)出的分層而處于不利地位，加劇了教育起點的不平等。2019年6月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化教育教學改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》首次提出“民辦義務(wù)教育學校招生納入審批地統(tǒng)一管理，與公辦學校同步招生”，亦即后來民間所稱的“公民同招”(18)孫軍、程晉寬：《義務(wù)教育學校“公民同招”制度的設(shè)計與推進》，《中國教育學刊》2020年第7期，第44-49頁。。“公民同招”的本意是保障公辦學校與民辦學校享受同等的法律地位，確保教育機會的平等，抑制優(yōu)質(zhì)教育資源消費觀主導下家長擇校的“民辦熱”等現(xiàn)象，通過教育行政部門依法行政，保障教育的公益屬性。無論是新《民促法》總則中“國家保障民辦學校的辦學自主權(quán)”還是“國務(wù)院三十條”強調(diào)“保障依法自主辦學”“各地不得對民辦學校跨區(qū)域招生設(shè)置障礙”等，都對民辦學校自主辦學空間作了良性的法律制度設(shè)計。但是，“公民同招”良性作用的發(fā)揮還需要考慮公辦學校與民辦學校辦學性質(zhì)的差異，應增強制度設(shè)計的彈性，通過“公民同招”促成“公民同優(yōu)”。

(二)適度保障民辦學校招生自主權(quán)

調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，民辦學校辦學者認為“公民同招”“電腦隨機派位(搖號入學)”等政策在某種程度上難以滿足其彈性化的招生制度，加大了家長選擇民辦學校的風險，學校的招生自主權(quán)和家長的擇校自主權(quán)無法得到切實保障。有家長表示：“我的孩子文化課成績不是特別好，感覺以后通過高考考上好大學的希望不是特別大，而有些民辦學校的國際化素質(zhì)特色課程挺好，可以發(fā)展孩子的一些興趣特長，以便將來把他送出國念書。”可見，這類民辦學校的差異化培養(yǎng)體系受到部分家長的青睞，確實有一定的市場需求。但“電腦隨機派位”政策實施以后，如果學生沒有搖上心儀的民辦學校，就有可能失去對口公辦學校的擇校機會(19)陳安妮、付衛(wèi)東：《教育均衡發(fā)展視域下義務(wù)教育階段“公民同招”的難題及破解對策》，《教師教育論壇》2019年第12期，第12-16頁。。為了避免搖號風險，有差異化教育培養(yǎng)需求的家長群體只能無奈地選擇讓孩子在公辦學校就讀，導致很多營利性民辦學校無法完成招生指標，部分營利性民辦學校和家長群體利益受損。

教育部門應該充分認識到民辦學校的辦學價值，尊重受教育者和教育機會提供者的雙向選擇，打破政策制度的“一刀切”，辯證地看待“公民同招”的制度優(yōu)勢和制度局限。民辦學校因其鮮明的辦學特色和差異化培養(yǎng)標準，在很大程度上彌補了部分公辦學校應試化、教條化的培養(yǎng)模式，凸顯了“因材施教”的教學理念，回應了家長對子女教育的不同層次需求。“公民同招”在消除“民辦熱”造成的教育起點不公平、公辦學校生源質(zhì)量下降等方面成效顯著，但對民辦學校而言，招生自主權(quán)受限直接影響了學校設(shè)立的初衷和自身的社會價值。對于非營利性民辦學校，教育部門應根據(jù)其辦學定位和教育質(zhì)量，參照公辦學校，鼓勵共同招生，在招生方式和招生時間上盡可能保持一致；對于營利性民辦學校，教育部門應本著鼓勵特色化辦學、尊重生源差異性的招生原則(20)劉耀明：《“公民同招”的變與不變》，《中國教師報》2020年6月10日，第3版。，適度放權(quán)營利性民辦學校自主招生的方式和時間，例如可以在招生計劃內(nèi)劃撥40%的招生比例給營利性民辦學校，這部分招生指標所涉及的具體招生方式和時間由學校自主決定，剩余的招生指標按照“公民同招”政策的要求，與公辦學校一起招生。同時動員教育、工商等多部門通過人性化、彈性化的行政執(zhí)法，加大對民辦學校“公民同招”差異化政策的宣講和解讀力度，讓民辦學校的辦學者和學生家長感受到政策的溫暖與關(guān)懷，在保障其知情權(quán)的情況下，使他們分別作出理性化的招生和擇校選擇。此外，需要進一步明確民辦學校自身的辦學定位與培養(yǎng)目標。一所好的民辦學校不僅僅體現(xiàn)在升學率等外在量化標準上，也要充分發(fā)揮自身獨特的市場價值，挖掘?qū)W校特色，圍繞學校辦學定位和學生培養(yǎng)標準，招錄一定數(shù)量的符合其辦學定位的生源。民辦學校要加大辦學特色宣傳，吸引不同教育需求的學生前來報考，增強學生及家長等利益相關(guān)主體的教育需求辨識度。

四、違法關(guān)聯(lián)交易政策防治缺位與政策彌合

所謂關(guān)聯(lián)交易，是指由于交易雙方之間存在關(guān)聯(lián)性而發(fā)生的交易行為，其交易的公允性可能受到影響(21)李丹丹、王帥：《非營利性民辦學校關(guān)聯(lián)交易的合規(guī)研究》，《浙江樹人大學學報》2020年第2期，第11-17頁。。無論是民辦非企業(yè)單位還是事業(yè)單位，相關(guān)法律制度均缺少對關(guān)聯(lián)交易的具體規(guī)定，尤其是針對非營利性民辦學校的關(guān)聯(lián)方認定和交易管理。基于此，有必要健全相關(guān)法律制度，強化對違法關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)督和處罰。

(一)關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)督與處罰機制缺失

新《民促法》要求非營利性民辦學校舉辦者“不得取得辦學收益”，學校的辦學結(jié)余應當全部用于辦學。在這樣的制度設(shè)計下，選擇登記為非營利性民辦學校的辦學者想要爭取辦學回報的法律空間極其有限。久而久之，這類辦學者一方面通過登記為民辦非企業(yè)的法人屬性以獲取政府部門對非營利性民辦學校的激勵、優(yōu)惠和扶持政策，例如土地、稅收等，從而減少辦學支出，另一方面存在借“非營利之名行營利之實”的可能，即通過大量非公平的關(guān)聯(lián)交易創(chuàng)造營利的制度空間，獲取不正當?shù)某~收益，導致學校、教師和學生的合法權(quán)益受損。新《實施條例》第四十五條明確“實施義務(wù)教育的民辦學校不得與利益關(guān)聯(lián)方進行交易。其他民辦學校與利益關(guān)聯(lián)方進行交易的，應當遵循公正、公平、公開的原則，合理定價，規(guī)范決策，不得損害國家利益、學校利益和師生利益”，這是關(guān)聯(lián)交易的底線要求。在整個經(jīng)濟運營過程中，關(guān)聯(lián)交易作為實體性存在是無法避免的，只要其通過國家嚴格的實施規(guī)范并且堅持公正、公平、公開的原則，就是合法并且合理的(22)許志剛：《非營利性民辦學校關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管淺析》，《商業(yè)會計》2020年第19期，第88-91頁。。

調(diào)研組在與地方教育部門的座談中了解到，目前非營利性民辦學校主要涉及以下兩類違法關(guān)聯(lián)交易類型：一是通過資金借貸獲取超額利益。調(diào)研組調(diào)研的Z省W市屬于典型的民營經(jīng)濟發(fā)達的“小政府、大社會”市場格局，民營企業(yè)家通過靈活的投資辦學，進行“輕資產(chǎn)”辦學，注冊極為有限的資金，以規(guī)避債務(wù)風險。在實際運行過程中，辦學者以學校的名義，通過對外融資借款滿足大量的資金需求。學校成為了實際的債務(wù)人，并且順理成章地變成了利息繳納方。通過這樣的操作模式，辦學者規(guī)避了出資義務(wù)，降低了投資風險。更有一些辦學者通過違法關(guān)聯(lián)交易直接作為學校債務(wù)人的幕后債權(quán)人，收取債務(wù)人高額的利息收入。最終，辦學者通過這樣的關(guān)聯(lián)交易既沒有投資風險，又可以取得高額利息收入。二是辦學者通過高價租賃房屋獲取高額收入。“輕資產(chǎn)”辦學的投資者，在實際辦學中未按照合同規(guī)定提供辦學所用土地房屋等固定資產(chǎn)或者未直接將名下土地、房屋建筑物過戶到學校，其投資辦學所需要的用于教育教學的土地、房屋等，均通過租賃解決。這樣的“預謀”性操作，為此類辦學者通過違法關(guān)聯(lián)交易收取租賃收入提供了行動空間。由于法律對相關(guān)交易行為缺乏透明化的監(jiān)督，辦學者往往按照高于市場評估的交易價格將土地和房屋建筑物租賃給學校，獲取高額的租賃收入。長此以往，學校將負債累累，融資利率大幅度增加，直接損害師生切身利益。

(二)彌補關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)督和處罰機制

要強化對關(guān)聯(lián)交易的過程性監(jiān)督，出臺并積極落實營利性與非營利性民辦學校的監(jiān)督管理細則。關(guān)聯(lián)交易本身是一個復雜的交易網(wǎng)絡(luò)體系，國家法律對合規(guī)合理的關(guān)聯(lián)交易行為并未明令禁止，盡管“法無禁止即可為”，但是非營利性民辦學校的關(guān)聯(lián)交易必須立足于保障教育公益性的基礎(chǔ)上，更不能侵犯學校健康發(fā)展和師生的合法權(quán)益。法律需進一步明確，實施義務(wù)教育的民辦學校絕對禁止與利益關(guān)聯(lián)方進行交易。非義務(wù)教育階段的民辦學校若與利益關(guān)聯(lián)方進行交易，必須遵循公正、公平、公開的原則和教育的公益性原則，相關(guān)交易行為的定價標準必須合理合規(guī)，將維護學校和師生的切身利益作為底線要求，更不得損害國家和社會的公共利益。《實施條例(送審稿)》第四十四條、第四十五條規(guī)定“非營利性民辦學校收取費用、開展活動的資金往來，應當使用在主管部門備案的賬戶，主管部門會同相關(guān)部門對該賬戶實施監(jiān)督，組織審計”，并要求“民辦學校應當建立利益關(guān)聯(lián)方交易的信息披露制度”，加大對非營利性民辦學校與利益關(guān)聯(lián)方簽訂協(xié)議的必要性、合法性與合規(guī)性審查。在審查主體上，對關(guān)聯(lián)交易的行政審查既要考慮行政效率，又要考慮行政效果，結(jié)合關(guān)聯(lián)交易的不同類型，分門別類地落實不同職能部門的行政審查責任權(quán)限，防止相關(guān)職能部門因“挑著審、選著審”而導致重復審查、漏洞審查。在審查標準上，合法性是底線要求，公平合理性是理想化的要求。高牟(2019)認為：“相關(guān)職能部門第一步需要審查關(guān)聯(lián)交易的合法性，因為合法性是必要性和公平性的前提與基礎(chǔ)， 若關(guān)聯(lián)交易違法， 也就無須再進行必要性和公平性的審查。主管部門認為關(guān)聯(lián)交易符合合法性、必要性要件之后， 便審查公平性的問題。公平性主要在于審查關(guān)聯(lián)交易中利益相關(guān)主體在合同中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是否對等、失衡。若關(guān)聯(lián)交易明顯對民辦學校有利，此項關(guān)聯(lián)交易便滿足公平性的要求。 概括地說，主管部門應按照‘合法性→必要性→公平性’的先后順序依次審查。”(23)高牟：《論非營利性民辦學校關(guān)聯(lián)交易的審查——圍繞〈民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)〉第45條展開》，《江西科技師范大學學報》2019年第1期，第60-67頁。在審查過程中，受制于五花八門的審查類型，審查難度呈現(xiàn)梯度化特征，例如顯性的貨物交易審查，這些貨物交易主要體現(xiàn)在一系列買賣租賃合同中，對合同的審查一般很少涉及合法性問題，需要重點考慮其是否符合公平原則；而針對一些知識產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)交易，需要對其合法性進行審查，維護學校和師生的切身利益。

教育、人社和民政等部門可以參照《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》，加快制定出臺“非營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則”，對非營利性民辦學校關(guān)聯(lián)交易行為作出具有操作性的法律規(guī)定，嚴厲打擊非營利性民辦學校既享受國家的稅收優(yōu)惠和政策扶持，又通過違法關(guān)聯(lián)交易獲取高額收入。一是嚴格核查非營利性民辦學校辦學資質(zhì)，尤其是要加大對“輕資產(chǎn)”民辦學校辦學經(jīng)費、辦學土地和辦學房屋的審核力度。若學校辦學資產(chǎn)過輕、不能正常滿足教育教學需要，且后期有可能通過融資、租賃土地和房屋辦學的，應對其進行過程性監(jiān)督，對關(guān)聯(lián)方的主體進行嚴格限制。該制度可在一定程度上規(guī)避“辦學者登記辦學后通過關(guān)聯(lián)方直接借貸融資辦學、租賃辦學且將債務(wù)風險轉(zhuǎn)嫁給學校，從中收取高額的借貸費”的現(xiàn)象。二是進一步完善對違法關(guān)聯(lián)交易行為的監(jiān)督和處罰機制。無論是營利性還是非營利性民辦學校，若存在關(guān)聯(lián)交易行為，必須通過學校董(理)事會建立信息披露和年度交易審查制度，強化教育、人社和財政等部門在關(guān)聯(lián)交易中的監(jiān)督責任。同時，進一步加大對稅務(wù)部門相關(guān)規(guī)定條款的學習，可通過專題培訓的方式，引導民辦學校辦學者和師生樹立科學嚴肅的稅務(wù)觀念，幫助利益相關(guān)主體認識到關(guān)聯(lián)交易可能對學校辦學和師生權(quán)益帶來的負面效應。只有幫助他們樹立正確的稅務(wù)觀念，才能引導他們自覺避免違法關(guān)聯(lián)交易行為，起到事前預防的作用。通過法律條款明確違法關(guān)聯(lián)交易的類型，經(jīng)教育部門與審批機關(guān)審核發(fā)現(xiàn)或第三方舉報，確認存在違法關(guān)聯(lián)交易行為，若情節(jié)較輕的，可予以限期整改和行政處罰；若情節(jié)嚴重、違法所得收入較大的，應沒收違法所得，并將其歸入地方民辦教育專項基金，同時將關(guān)聯(lián)方納入失信聯(lián)合懲戒名單，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責任。