利益相關者視域下民辦高校社會責任的實現

李旋旗

(湖南應用技術學院，湖南 常德 415100)

1982年，哈佛大學前校長德里克·博克在《走出象牙塔——現代大學的社會責任》一書中提出：“現代大學逐漸走出象牙塔，擔負起為社會服務、引領社會前行的責任。”(1)德里克·博克著，徐小軍、陳軍譯：《走出象牙塔——現代大學的社會責任》，浙江教育出版社2001年版，第25頁。該書的出版不僅引發了西方學者對大學社會責任問題的關注與研究，而且從20世紀90年代開始，國內學界也開始關注大學社會責任的研究。關于“社會責任”的定義，學者們從不同角度作出不同的解讀：劉少雪(1999)(2)劉少雪：《試論大學的社會責任》，《上海交通大學學報(社會科學版)》1999年第1期，第97-100頁。、王曉陽等(2000)(3)王曉陽、張京順：《美國大學的社會責任與學術自由理念》，《清華大學教育研究》2000年第4期，第115-121頁。、王冀生(2003)(4)王冀生：《超越象牙塔:現代大學的社會責任》，《高等教育研究》 2003年第1期，第1-6頁。、龔放(2008)(5)龔放：《試論現代大學的社會責任》，《北京大學教育評論》2008年第2期，第118-127頁。以及劉慶紅(2014)(6)劉慶紅：《大學社會責任界定及理論基礎研究—— 一個文獻回顧》，《高等理科教育》2014年第1期，第8-13頁。都采用外延方式界定大學社會責任的內涵，他們從大學職能出發定義和詮釋大學社會責任，將其歸納為人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承等；王連森(2006)(7)王連森：《利益相關者與大學的責任、制度、資源》，《寧波大學學報(教育科學版)》2006年第6期，第103-106頁。、李福華(2007)(8)李福華：《利益相關者視野中大學的責任》，《高等教育研究》2007年第1期，第50-53頁。和尹曉敏(2008)(9)尹曉敏：《大學社會責任研究——以利益相關者理論為視角》，《遼寧教育研究》2008年第2期，第6-10頁。等則從利益相關者角度定義大學社會責任，認為大學是一種典型的利益相關者組織，大學履行社會責任就是積極回應內外利益相關者的利益訴求。本文擬以利益相關者理論為切入點，探討民辦高校社會責任的推進和實現機制。

一、何謂民辦高校社會責任：基于利益相關者理論的解釋

何謂“利益相關者”？弗里曼 (Freeman)作了一個經典定義：“所謂的利益相關方是指那些能夠影響組織目標實現，或者被組織目標實現的過程所影響的任何個人或群體。”(10)弗里曼著，王彥華、梁豪譯：《戰略管理：一種利益相關方的方法》，上海譯文出版社2006年版，第30頁。民辦高校是一種典型的利益相關者組織，筆者將民辦高校利益相關者定義為“那些能夠影響民辦高校辦學活動并受學校辦學所影響的個體或群體”。民辦高校的舉辦者、教職工、學生以及政府和社區等，都是民辦高校的利益相關者。他們各自不同的利益訴求勢必會對學校發展產生不同程度的影響，其期望和要求左右著學校的責任與發展方向。因此，民辦高校應維護和滿足各利益相關者的利益訴求，對舉辦者、廣大師生、政府和社區等利益相關群體負責，致力于實現利益相關者整體利益的最大化。

(一)對政府和國家的責任

作為社會公共利益的代表者和維護者，政府期望民辦高校依法辦學，自覺履行對國家和政府的義務，辦讓人民滿意的教育。一是教育公益的責任。公益性是高等教育的基本屬性。2016年底修訂的《民辦教育促進法》(以下簡稱“新《民促法》”)第三條明確了“民辦教育事業屬于公益事業”的定位。國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》(以下簡稱“國務院三十條”)再次強調民辦高校要堅持公益性導向： “無論是非營利性民辦學校還是營利性民辦學校都要始終把社會效益放在首位。”《營利性民辦學校監督管理實施細則》第三條明確：“營利性民辦學校應當堅持教育的公益性，實現社會效益與經濟效益相統一。”2021年修訂的《民辦教育促進法實施條例》(以下簡稱“新《實施條例》”)第四條強調：“民辦學校應當堅持社會主義辦學方向，堅持教育公益性。”顯然，無論是營利性還是非營利性民辦高校，都應“堅持教育的公益屬性”，強化學校的公益形象。二是人才培養的責任。“立德樹人”是民辦高校的根本任務。民辦高校要積極響應國家和社會的人才培養需求，全面貫徹黨的教育方針，堅持社會主義辦學方向，適應國家經濟社會發展和人的全面發展的需要，培養德智體美全面發展的社會主義建設者和接班人。當務之急，民辦高校要改變過去盲目追求辦學規模而忽視教育質量提升的辦學思路，堅持“育人為本，質量至上”的原則，“深化教育教學改革，加強內涵建設，提高辦學質量”；要以人才培養為中心，致力于“培養適應經濟結構調整、產業轉型升級需要的人才”，“切實增強受教育者的社會責任感、創新精神、實踐能力” (“國務院三十條”第二十三條)。同時，民辦高校要在“完善終身教育體系、構建學習型社會”中發揮積極作用。三是履行并引領社會的責任。民辦高校要緊緊結合區域經濟社會發展需求，主動開展校地合作，增強服務區域經濟社會發展的能力，形成自身的科研特色，進而提升自身的綜合實力與核心競爭力。

(二)對學生的責任

學生是民辦高校運營經費的提供者和教育服務的消費者。他們支付了較高的經濟成本和不菲的機會成本，期望得到高質量的教育服務，獲得良好的就業機會。因此，民辦高校應負起辦學責任，不斷優化教學資源，提高教育質量，滿足學生成長成才的需要。一是優化教學資源，提高教育教學質量。這是學校最重要的責任和義務。民辦高校應本著“以生為本”的辦學理念，明確學校辦學定位，不斷改善辦學條件，優化教學資源(包括教師資源、圖書資源和教學實踐設施等)，滿足學生學習需求；不斷改善教育教學管理，加強學科、專業、課程建設，改進教育教學方法，提供高質量的教育服務，真正發揮人才培養的作用；加強教師隊伍建設，“要把教師隊伍建設作為提高教育教學質量的重要任務”(“國務院三十條”第二十四條)。二是信守承諾，杜絕欺詐。民辦高校要誠信辦學，及時準確地將學校的真實狀況(如學校的發展狀況、師資隊伍水平、學科專業建設、實驗實訓設施、圖書資源、文體設施以及經費投入和使用等)向社會公開。需要特別強調的是，在招生過程中要保證招生宣傳廣告內容的真實性和嚴肅性，堅決避免發布虛假招生簡章或者廣告等失范行為；在收費方面，恪守公平公開的原則，嚴格按照收費許可范圍，合理定價，透明公開，杜絕價格欺詐和亂收費行為，保障“收取的費用應當主要用于教育教學活動、改善辦學條件和保障教職工待遇”(新《民促法》第三十八條)。三是優化學生事務管理，維護學生的合法權益。要保障學生在學校教育管理過程中的知情權、參與權、監督權，切實做到學生事務管理的公平、公正、公開，尤其是在學生入黨、評優、評獎和升學等事務中確保公開透明，接受學生監督。要尊重學生人格尊嚴和民族風俗習慣，杜絕對性別、民族、文化和年齡等的歧視，保證教育公平。四是“落實安全管理責任”，構建平安校園。在高校社會化程度愈來愈高的背景下，構筑校園安全環境的要素愈來愈復雜。建立健全安全管理制度，確保學生的人身及財產安全，是民辦高校不容推卸的責任。五是以學生為中心，健全學生發展服務體系。以學生職業能力提升為目標，構建多維學業指導支持服務體系，提升學業指導水平，促進學生學業發展；圍繞學生成才和生涯發展，健全學生就業指導服務體系，加強就業指導和服務；圍繞學生身心健康和諧發展，完善學生心理輔導體系，做好心理健康教育、心理危機預警及干預工作；健全學生資助保障體系，為家庭困難的學生提供貸學金或助學金，為有特別需求的學生(如殘疾人)提供專業的支持和服務。總之，要積極構建學生服務體系，全面服務學生發展，促進學生成長成才。

(三)對教職工的責任

教職工作為民辦高校的核心利益相關者，是學校辦學的主體。他們期望能依法享有良好的物質保障權、職業發展權及民主管理權等各項權益。因此，民辦高校應對教職工負責，積極回應他們的利益訴求，切實保障他們的合法權益。 一是改善薪酬福利待遇，保障教職工的物質保障權。民辦高校應“依法保障教職工的工資、福利待遇和其他合法權益”(新《民促法》第三十一條)，“依法為教職工足額繳納社會保險費和住房公積金”，“按規定為教職工建立補充養老保險，改善教職工退休后的待遇”(“國務院三十條”第十八條)，“應當從學費收入中提取一定比例建立專項資金或者基金，用于教職工職業激勵或者增加待遇保障”(新《實施條例》第三十六條)，使教職工薪酬福利待遇與公辦高校教職工大體相當，從而促使他們以飽滿的熱情投入到學校工作中去。二是滿足教職工發展需求，保障教職工的職業發展權。民辦高校應嚴格遵守國家有關法律法規，建立科學規范的教職工管理制度，為他們提供開放、透明的業務培訓、職務聘任等機會，更好地促進教職工的成長與發展。三是完善民主管理制度，保障教職工的民主管理權。建立健全教職工代表大會制度，尊重和落實教職工對學校辦學管理的知情權、參與權，“保障教職工參與民主管理和監督”(新《民促法》第二十七條)；吸納教職工代表參與董事會，充分保障教職工學校內部治理決策參與權；完善教職工權益救濟機制，暢通教職工權益矛盾化解渠道。總之，要通過完善民主管理制度，降低和化解勞資糾紛，調動教職工的工作積極性，最終謀求社會公共利益的最大化。

(四)對舉辦者和債權人的責任

舉辦者作為民辦高校發展方向的引領者和辦學資源的組織者，是學校生存和發展的舵手與靈魂。無論是滾動發展模式還是投資發展模式，我國民辦高校發展總體上具有較為明顯的投資辦學特征。既然是“投資辦學”而非“捐資辦學”，大部分舉辦者有獲得“合理回報”的動機(11)鄔大光：《我國民辦教育的特殊性與基本特征》，《教育研究》2007年第1期，第3-8頁。。民辦學校分類管理改革實施后，那些選擇非營利性民辦高校的舉辦者，往往既希望獲得一定的經濟回報，又有其他追求，比如社會聲譽以及自我實現等。因此，非營利性民辦高校的辦學者在經營學校過程中，要尊重舉辦者的特殊勞動、重視舉辦者的社會價值，整合校內外資源，加強學校管理，注重提高組織效率，不斷提升教育質量和社會聲譽，以滿足舉辦者和捐贈人最終服務社會、回報社會的需要。營利性民辦高校辦學者在堅持教育公益性的同時，也要樹立經營學校的理念，降低辦學成本，發揮資源配置的最大效益，從而實現舉辦者的經濟訴求。對于債權人而言，無論是營利性還是非營利性民辦高校，其辦學者都要按照法律法規和學校章程的規定，真實、準確、完整和及時地公開學校信息；誠實守信，不濫用學校信用；著力提高經營管理水平，注重提高償債能力，切實保障債權人的合法權益。

(五)對社區的責任

社區是民辦高校發展最微觀層次上的外環境。一方面，學校的聚集效應會對社區發展產生廣泛的影響，社區期望民辦高校能有效利用高校資源，為社區的經濟、文化、教育作出積極貢獻。另一方面，民辦高校的發展也離不開所在社區的支持與配合。穩定的社區可以為學校的發展提供良好的環境。因此，民辦高校要正確處理好自身與社區的關系，承擔起社會服務、文化傳承的責任，以贏得良好的外部發展環境。民辦高校的各項社會責任并非單獨存在，往往相互交織，一項社會責任的履行可能會涉及另一項社會責任，甚至還會陷入兩難的境地。這就要求民辦高校致力于實現利益相關者整體利益的最大化，承擔起更廣泛的社會責任。當然，民辦高校對各層次利益相關者利益訴求的重視程度應有所差異，其中，滿足與實現政府、教職工、學生和舉辦者等重要利益相關者的利益訴求，是民辦高校履行社會責任的主要方向。當前民辦高校仍處于發展的初級階段，其社會責任的重點和核心是法律責任，從某種意義上說，民辦高校遵紀守法就是在履行自己的社會責任。

二、民辦高校履行社會責任過程中的失范行為

改革開放以來，我國民辦教育“為推動教育現代化、促進經濟社會發展作出了積極貢獻”，但也要清醒地看到，一些民辦高校在公益和誠信辦學、教育質量、師生權益保障等方面存在一些問題。這些問題直接影響了民辦高校整體的聲譽與形象，制約著民辦高等教育事業的健康發展，須引起高度重視，認真加以解決。

(一)教育公益責任落實不到位

堅持教育的公益屬性是民辦高校最基本的責任。無論是營利性還是非營利性民辦高校，都要始終把社會效益放在首位。但在辦學實踐中，不少民辦高校舉辦者對辦學的長期性、教育的公益性缺乏清晰認識，甚至用辦家族企業的思維來辦民辦高校，片面追求短期的經濟利益，期望短時間內能獲得豐厚的投資收益。一些民辦高校舉辦者利用自己對學校的控制權，通過關聯交易、轉讓和變更學校等方式獲取利潤。 新《民促法》公布后的2年時間里，就有中國新高教公司、宇華教育等7 家教育公司在港股上市(12)②劉亮軍：《非營利性民辦高校政府監管的“善治”選擇》，《高教探索》2019年第11期，第84-89頁。。這些上市的教育公司將辦學視為營利行為，但其所控制的民辦高校大多傾向于選擇非營利性。從這些上市公司公開披露的年報中可以發現，非營利性民辦高校為上市教育公司帶來了高達50%的毛利率(13)，公益辦學責任在逐利要求下被弱化了。

(二)誠信辦學責任落實不到位

“誠實守信，規范辦學”是民辦高校履行社會責任的底線。當前，一些民辦高校在招生宣傳過程中不時出現失信失范行為。比如，有的民辦高校隨意夸大辦學條件；有的民辦高校牢牢抓住學生和家長“求學是為了就業”的心理，盲目夸大“聯合辦學”“訂單教育”的作用；有的民辦高校采用所謂“全員招生”的方式，將招生人數作為教職工業績考核和學生評優考核的指標。諸如此類的失信失范行為，雖然主要發生在那些辦學時間不長、辦學特色不鮮明、社會知名度不高的少數民辦高校，但損害了民辦高校整體的社會公信力。加強民辦教育行業自律，強化民辦高校的誠信辦學責任，是當前推進民辦高校履行社會責任的重要內容。

(三)教育質量保障不到位

全面提升教育教學質量是民辦高校提高核心競爭力的法寶。近年來，民辦高校在校舍、圖書館和實驗室建設等方面加大了投入力度，辦學條件有了較大改善，但受政府扶持政策不到位、總體資源投入不足等因素的影響，辦學資源配置還不能完全滿足學生學習和生活的需求，師資隊伍建設也不能較好地適應學校發展的需要，在一定程度上制約著教育教學質量的提高。有的民辦高校學科專業設置與其師資隊伍、實驗設備、圖書資料等辦學條件相脫節，亟待加強學科專業的內涵式建設，還有的民辦高校甚至出現了“校園人滿為患、教育質量堪憂”的現象。加快落實國家扶持政策，加大辦學資源投入力度，加強內涵建設，提高辦學質量，是現階段推進民辦高校履行社會責任的迫切任務。

(四)教職工權益保障不到位

教職工合法權益保障程度直接影響著民辦高校的健康持續發展。受國家扶持政策缺位和民辦高校辦學經費不足等因素的影響，民辦高校對教職工的權益保障還不能滿足教職工的期望與需求，突出表現在以下三個方面。一是教職工薪酬福利待遇亟待改善。民辦高校教職工的薪酬福利待遇與教職工心理期望相去甚遠，也無法與當地同類型公辦高校教職工的薪酬福利待遇相提并論。不少民辦高校沒有按照法律規定足額為教職工購買社會保險，使民辦高校教職工與公辦高校教職工享有同等待遇的政策要求沒有得到切實落實。二是教職工民主管理權亟待完善。目前，民辦高校家族式管理現象普遍存在，舉辦者在人事、財務和后勤等關鍵部門安排近親屬，教職工參與學校治理的機會不多。三是教職工職業發展權亟待加強。雖然新《民促法》明確規定民辦高校應為教職工提供開放、透明的業務培訓、職務聘任等機會，但是多數民辦高校在這些方面仍保障不足。

(五)學生權益保障不到位

學生是民辦高校核心利益相關方，其權益應得到充分保護。受政策滯后等因素影響，民辦學校學生與公辦學校學生同等享受“國家資助政策”、民辦學校學生“在評獎評優、升學就業等方面與同級同類公辦學校學生享有同等權利”等“同等待遇”的規定，在實踐中并未得到有效落實。一是學生事務管理不能滿足學生多方面、多層次的需求。由于學生事務工作者缺乏相關的專業素養，在工作實踐中表現出較濃的政治性、行政性色彩，相關管理工作得不到學生的認可。廣大學生對辦學管理的知情權、參與權不能得到有效落實，“學生并不能有效參與民辦高校管理監督，甚至連課堂教學等關系到切身利益的重要事項均不能進行評價和監督”(14)張宏博：《民辦高校治理結構失衡的制度根源——基于廣東X學院的個案分析》，《教育發展研究》2012年第7期，第28-33頁。，未尊重學生的主體地位。學生的職業能力、就業能力、心理健康教育及貧困生資助等問題，未引起學校足夠的重視，相應的學生服務體系不能滿足學生的需求。 二是偏高的學費使學生及家長與學校之間形成了異常突出的利益沖突。據筆者了解，某民辦本科高校教育質量停滯不前，學費卻年年上漲，2020年秋本科專業最低學費為25 000余元，而當地同層次公辦本科高校同專業學費不到8 000元。一些民辦高校高昂的學費遠遠超出了中小城鎮一般家庭的經濟承受能力，但其收費標準未與其辦學條件和辦學質量相匹配。

三、民辦高校失范行為的制度原因

造成民辦高校履行社會責任過程中失范行為的原因是多方面的，但從制度層面來看，單邊控制的法人治理模式與不完善的公共治理機制是其制度根源。

(一)內在制度根源：單邊控制的法人治理模式

民辦高校之所以不能很好地履行對利益相關者的社會責任，根本原因在于未構建起利益相關者參與的法人共同治理模式。當前，民辦高校“舉辦者控制”的法人治理模式雖然能較好地維護舉辦者的利益，但勢必會忽略利益相關者參與管理的必要性、可能性和積極性，必將強化民辦高校的營利性色彩，為民辦高校從公益性向營利性的“變異”提供溫床，這也是當前民辦高校履行社會責任過程中出現失范行為的內在制度根源。

其一，舉辦者控制董事會，董事會成為舉辦者控制學校的工具。當前，相當部分民辦高校董事會基本上為舉辦者及其代表所控制，舉辦者代表幾乎壟斷了董事會的話語權，而教職工等核心利益相關者往往成為缺席者，他們的合理訴求與合法權益難以在學校最高決策層面上得到體現。雖然一些民辦高校也聘請知名教育專家出任董事，但這些董事很大程度上只擁有一個頭銜，并沒有發揮實質性作用。董事會的決策權僅僅集中在董事長一人或以董事長為中心的少數幾人手中。此外，董事會運行程序也不規范，“約30%的民辦高校董事會多年不開會，處于‘有組織無會議’的狀態；約60%的民辦高校董事會一年召開1—3次會議，不過大都流于形式；董事會基本上都是一個擺設。學校真正的決策者只有董事長一人”(15)王一濤、劉繼安：《中國民辦高校董事會規范結構和行為結構偏差的實證分析》，《復旦教育論壇》2015年第4期，第75-81頁。。董事長的意志、決策代表了董事會的意志、決策，董事會成為舉辦者控制學校的工具。

其二，董事會與校長之間權力沖突頻現，校長權力“失真”。從新《民促法》的規定看，董事會與校長之間的職責應是明確、清晰的。但在實踐中，很多學校由于董事長和校長的辦學理念迥異，兩者之間紛爭不斷，導致校長或離職或甘愿為董事長所控。不過現實中比較典型的情況是校長頻繁更迭。徐緒卿(2017)調查發現，某民辦高校5年內就有10位校長離職，主要原因是“校長的辦學理念與董事長的相違背”(16)徐緒卿：《我國民辦高校治理及機制創新研究》，中國社會科學出版社2017年版，第315頁。。不斷更換校長，將直接影響到民辦高校的辦學質量和社會形象。需要指出的是，舉辦者兼任校長的現象也不在少數。王一濤等(2015)調查發現，“有22.2%的舉辦者擔任或兼任校長”(17)王一濤、劉繼安：《中國民辦高校董事會規范結構和行為結構偏差的實證分析》，《復旦教育論壇》2015年第4期，第75-81頁。。在舉辦者對董事會掌握控制權的情況下，董事長擔任或兼任校長，所謂的“董事會領導下的校長負責制”僅僅是加強了舉辦者的權力而已。

其三，內部監督機制的“虛位”使民辦高校存在監管盲區。監事會制度是法人治理結構不可缺少的一環。新《民促法》第二十條增加了相關條款，規定民辦學校要“建立相應的監督機制”。“國務院三十條”第十九條則進一步明確，“監事會中應當有黨組織領導班子成員”。不過，實踐中多數民辦高校的監事會只是學校的擺設或董事會的附屬，權力集中、濫用等不當行為屢見不鮮。另外，多數民辦高校教職工代表大會形同虛設。張宏博(2012)調查發現，“目前仍有34.55%的民辦高校沒有成立教職工代表大會或工會組織；在涉及教職工利益問題的重大決策中，55.89%的民辦高校很少經過教代會或工會組織討論”(18)張宏博：《民辦高校治理結構失衡的制度根源——基于廣東X學院的個案分析》，《教育發展研究》2012年第7期，第28-33頁。，導致教職工不能有效行使民主監督權利，更談不上保障自身權益。

(二)外在制度根源：公共治理機制的缺損

按照公共治理理論，良好的公共治理機制包括完備的法律保障機制、有效的政府管理監督機制和社會中介組織參與的評估監督機制三個方面(19)轉引自陳文聯：《教育公益性的實現：政府和民辦高校的共同使命》，中南大學出版社2003年版，第99頁。。現實中，無論是民辦教育法律保障機制還是政府管理監督機制，抑或是民辦教育中介組織的評估監督機制，都存在滯后、缺位等現象，成為民辦高校社會責任履行失范的外部制度根源。

其一，法律保障機制不足。新《民促法》和“國務院三十條”等新法新政的出臺，為推進民辦高校社會責任建設提供了法律保障機制。不過，新法新政存在政策文本供給不及時、部分條款可操作性不強的問題。新法新政頒布后，一些地區性的政策相繼出臺，但“總體而言具體的扶持政策不明晰、不確定，有的政策僅具象征性，缺乏操作性，風大雨小”(20)徐緒卿：《加強頂層設計 堅定分類管理 促進健康發展——對〈中華人民共和國民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)〉討論的幾點思考》，《國家教育行政學院學報》2018年第9期，第43-48頁。，影響了執行效率。民辦教育相關法規制度建設亟待完善，尤其是在舉辦者、教職工等重要利益相關者廣為關注的財稅扶持、資產財務管理、法人治理、教師管理、學校監督管理以及學校變更退出等重大問題上，亟須進一步明晰相關細則，使新法新政真正落地。新《民促法》和“國務院三十條”從原則上明確了營利性和非營利性民辦學校的差異化扶持政策，若能認真貫徹執行，將對推進民辦高校履行社會責任具有積極意義。不過，這些原則性規定可操作性不強，而地方政府配套制度“規定得還不是很明確而且表述比較模糊，與保障新法新政的真正落實還有較大落差”(21)謝錫美：《落實新法新政：地方民辦教育配套制度該如何抉擇——以地方配套制度與新法新政銜接為視角》，《教育發展研究》2018年第23期，第29-37頁。。政府在財政投入、購買服務、財政補貼、基金資助、稅費優惠以及土地劃撥等方面的扶持政策，亦亟須出臺相關細則進一步加以明確。正由于各省對民辦高校的投入機制尚未普遍形成，許多民辦高校追求低成本辦學，弱化了自身的社會責任。

其二，政府管理監督機制失靈。有效的政府管理監督機制是構建公共治理機制的落腳點，也是政府推進民辦高校社會責任的重要手段。當前，政府部門職能交叉、“多頭治水”的現象普遍存在，部門之間互相推諉的現象時有發生，從而出現了監管的空白地帶。比如，非營利性民辦學校的 VIE 架構、民辦高校各種灰色關聯交易的存在，已成為民辦教育宏觀管理的盲區。另外，還存在監管機制不健全的問題。由于教育部門與民政部門的職責模糊，民辦高校年檢制度在很多地區流于形式，未能很好地發揮監管作用；民辦高校督導專員由于舉辦者抵觸、保障機制缺失等原因，其能發揮的實質性作用大打折扣。正是由于監管機制的不完善，一些民辦高校舉辦者借“非營利之名行營利之實”，獲取了大量利益。

其三，民辦教育行業組織管理乏力。構建與行業組織合作的機制，積極培育和發展民辦教育行業組織，是構建公共治理機制的關鍵點，也是政府推進民辦高校履行社會責任不可或缺的方式。由于政府支持力度的不足、法規政策體系的不健全以及評估機制濃厚的官方化傾向，民辦教育行業協會等中介組織權威性和影響力不強，難以扮演好行業自律引導者、教育管理參與者、教育質量評估者和社會關系協調者的角色(22)張杰：《教育治理視域下教育中介組織的角色定位》，《教育理論與實踐》2015年第34期，第21-24頁。。在實踐中，民辦教育行業組織對民辦高校無序競爭、趨利行為等“無能為力”，在行業自律、履行社會責任等方面也未發揮應有的橋梁和紐帶作用。

四、完善治理機制：民辦高校履行社會責任之根本

促進民辦高校履行社會責任，是一項復雜的系統工程。這既需要民辦高校辦學者建立起利益相關者參與的法人共同治理模式，強化自身的社會責任；更有賴于政府發揮主導作用，著力健全立法、扶持、宣傳、監管及合作等公共治理機制，推進民辦高校自覺履行社會責任。

(一)及時回應利益相關者利益訴求，構建利益相關者參與的法人共同治理機制

在利益相關者視角下，民辦高校不僅要對舉辦者負責，還要對包括政府、教職工和學生等在內的利益相關群體負責。與此相適應，民辦高校治理結構也應從“舉辦者單邊控制的法人治理模式”走向“利益相關者參與的法人共同治理模式”，為民辦高校真正履行社會責任提供組織保證和制度保證。

其一，構建利益相關者參與的董事會，提高決策能力。當前，健全董事會制度有兩個關鍵環節：一是廣泛吸納教職工等利益相關者參與董事會，實現董事會成員的多樣化。這是打破現行民辦高校由舉辦者單邊治理現狀、實現民辦高校“善治”的關鍵，也是保障利益相關者權益、推進民辦高校履行社會責任的現實需要。關于民辦高校董事會的構成，“國務院三十條”第十九條規定，學校董事會“由舉辦者或者其代表、校長、黨組織負責人、教職工代表等共同組成”，當務之急在于明晰各方代表的比例，嚴格實行親屬回避制度。二是探索建立董事激勵與約束制度、董事會決策責任追究制度以及獨立董事制度等，明確董事的義務與責任，提高董事會決策水平。

其二，完善董事會領導下的校長負責制，明確校長治校權責。明晰董事會與校長之間的分工，賦予校長充分的治校權，避免校長有職無權或有權無責；加強校長團隊建設，提高民辦高校決策執行力；構建利益相關者參與的校務委員會，吸納教職工、學生等重要利益相關者參與校務委員會，推進校務管理的科學化和民主化；建立校長工作責任制、任期制以及利益共享制，確保校長正確行使執行權。

其三，完善學校民主監督機制，強化學校內部民主監督。完善黨委工作機制和督導制度，充分發揮黨組織的政治核心與監督作用，使之成為學校治理的重要力量。構建利益相關者參與的監事會，真正發揮監事會的監督效力。健全教代會運行機制，明確民辦高校教代會的職權，加大教職工的辦學決策參與權。完善學生參與學校監督管理的機制，保障學生在學校治理過程中的知情權、參與權和監督權，提高學生對學校治理的影響力。

需要指出的是，新《實施條例》在完善民辦學校法人治理方面有許多新亮點，不僅明確了董事會負責人的品行素養(第二十五條)，規范了董事會會議制度(第二十六條)，而且對民辦學校監督機構的組成與運行規則作了進一步完善，明確民辦學校監督機構“應當有黨的基層組織代表，且教職工代表不少于1/3……董事會組成人員及其近親屬不得兼任、擔任監督機構組成人員或者監事”。此外，還明晰了監督機構的職權，強調民辦學校監督機構“對學校辦學行為進行監督。監督機構負責人或者監事應當列席學校決策機構會議” (第二十七條)。毫無疑問，這些規定進一步細化了新《民促法》和“國務院三十條”等新法新政的相關規定，對于推進民辦高校治理體系現代化具有很強的現實指導意義。民辦高校當務之急就是要全面領悟、落實新《實施條例》的政策要求，著力構建“利益相關者參與的共同治理模式”，充分發揮教職工在學校治理中的積極作用。

(二)完善政府公共治理機制，優化民辦高校履行社會責任的制度環境

政府作為民辦高校重要利益相關者和社會公共利益的代表，在推進民辦高校履行社會責任中起著舉足輕重的作用。在當前我國民辦高校自律機制和市場調控機制尚不成熟的情況下，政府更需要發揮自身的主導作用，著力健全公共治理機制，引導民辦高校更好地履行社會責任。

其一，健全完備的法律保障機制，以法制建設推進民辦高校履行社會責任。要按照依法治教的要求，以營利性與非營利性民辦學校為基本分析框架，就舉辦者、教職工等重要利益相關者廣為關注的諸如學校法人變更登記、辦學水平評估、監督管理、教職工管理及學校變更退出等重大問題進行立法，制定一整套完備的具有可操作性的配套實施細則與管理辦法，為民辦高校履行社會責任提供強有力的法律保障。

新《實施條例》對民辦學校舉辦者變更、資產財務管理等方面給予高度關注。關于“民辦學校舉辦者變更”事宜，新《實施條例》第十二條明確變更協議條件與原則要求，強調民辦學校舉辦者變更“不得涉及學校的法人財產，也不得影響學校發展，不得損害師生權益”。很明顯，新《實施條例》有意遏制借舉辦者變更而損害學校資源的交易行為。關于VIE模式，新《實施條例》第十三條對“實施義務教育的民辦學校、實施學前教育的非營利性民辦學校”作出“不得通過兼并收購、協議控制等方式控制”的限制性規定。不過仍需進一步明確，是否允許非營利性民辦高校存在 VIE模式。關于民辦學校關聯交易，新《實施條例》第四十五條界定了關聯交易應該遵循的原則、法律責任、決策形式和利益關聯方的定義等，為規范關聯交易、促進民辦高校更好地履行社會責任提供了制度基礎。不僅如此，新《實施條例》第六十二條和第六十三條還增加了關于舉辦者違法變更、違法關聯交易、損害教職工和受教育者權益等失范行為的處罰機制。這種處罰機制的建立，有利于推進民辦高校履行社會責任。可以預見，伴隨新《實施條例》的推行，民辦高校辦學失范行為將不斷減少，并在推動教育現代化、促進經濟社會發展中發揮愈來愈重要的作用。

同時，公共財政支持是政府推進民辦高校履行社會責任的有效手段。鑒于出臺的扶持政策可操作性不強，建議借鑒日本等國的經驗，在國家層面上出臺專門的“民辦學校援助辦法”，從法律上明確援助資金的來源、范圍、計算方法以及政府與受援學校各自的權利、責任，使民辦高校財政扶持政策落地生根。此外，政府還應從購買服務、稅費優惠、土地供應和金融信貸等方面入手，制定一系列可操作性的激勵措施，支持和鼓勵民辦高校履行社會責任。

其二，構建強有力的管理監督機制，遏制民辦高校失范行為。加強管理監督是政府推進民辦高校履行社會責任的重要手段。要強化部門協調機制，完善管理監督體系，明確監管職責和監管流程，切實保障政府監管職能不缺位。要健全聯合執法機制，強化對民辦高校財務資產、關聯交易、法人變更、教育質量和招生宣傳等環節的監管，加大對違法違規辦學行為的查處力度。要進一步規范民辦高校年檢制度的程序、標準，擴大年檢結果公示范圍，突出年檢的實效性。要完善信用制度體系，從制度上保證誠信者能夠得到應有的回報，失信者受到足夠嚴厲的懲罰，使其不敢違約。與此同時，要著力改進政府管理方式、提高管理服務水平。各級人民政府要切實落實“國務院三十條”的文件精神，“將發展民辦教育納入經濟社會發展和教育事業整體規劃”“將鼓勵支持社會力量興辦教育作為考核各級人民政府改進公共服務方式的重要內容”(第二十六條)，為推進民辦高校履行社會責任創造良好的政策環境。

此外，政府要利用自身在媒體宣傳方面的優勢，加大對民辦高校良好形象的宣傳力度，努力營造全社會共同關心、共同支持社會力量興辦教育的良好氛圍。要充分利用行政資源和主流媒體，加強對民辦高校社會責任意識和先進典型事例的宣傳，積極引導學校重視利益相關者的權益保護，增強民辦高校承擔社會責任的使命感，推動民辦高校將履行社會責任的理念和原則融入辦學活動中。同時，要發揮新聞媒體輿論監督機制，強化民辦高校履行社會責任的外部驅動力。對那些侵犯師生權益、踐踏法律紅線的辦學者予以曝光，從而對民辦高校履行社會責任形成一種倒逼。

其三，構建與民辦教育行業組織合作的機制，共同推進民辦高校履行社會責任。民辦教育行業組織作為教育公共治理的重要主體，在公共教育治理中成為愈來愈活躍的重要力量。在推進民辦高校履行社會責任中，政府應與民辦教育行業組織建立合作機制。“國務院三十條”規定，要“積極培育民辦教育行業組織，支持行業組織在行業自律、履行社會責任等方面發揮橋梁和紐帶作用”。當前，政府部門一是要深入推進民辦教育領域“放管服”改革，進一步轉變政府職能，將諸如民辦高校年檢、評估等政府“管不了”和“管不好”的公共事務，通過授權、委托方式交由民辦教育行業組織，為其生存與發展提供足夠的空間。二是給予民辦教育行業組織充分的財政扶持，保障其得以持續運行。總之，政府部門要積極培育和扶持民辦教育行業組織，促使民辦教育行業組織主動參與教育評價，使之成為推進民辦高校履行社會責任的重要社會力量。