國有企業授權經營體制影響因素及經營借鑒研究*

文/佟元琪 鄭斯文（沈陽科技學院）

一、國有企業授權經營理論及政策依據

從2015年開始國有資本授權經營體制改革快速推進，陸續出臺了一系列政策、方案，頂層設計日趨精準和完善。

2015年中發22號文件，關于深化國有企業改革的指導意見指出，要不斷對國有資本所有權和經營權的邊界問題予以科學、合理的界定，并實現以管資本為導向推動建立健全國有資本授權經營體制。

2017年4月24日，國務院辦公廳印發了《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》，《意見》指出要遵循市場經濟規律和企業發展規律，使國有企業成為依法擁有市場化經營自主權，獨立作為風險承擔主體，對企業經營自負盈虧，擁有健全內部管控機制，可實現自身可持續高質量發展的市場主體，這為國有企業的所有權與經營權分離，改革授權經營體制創造了主體基礎保障。

黨的十九大進一步明確提出，要逐步推進和完善國有資產監督管理制度體系，以管資本為主推進國資監管職能轉變及授權經營管理體制改革，優化國有經濟結構，調整國有資本布局。

我國經濟以加快完善戰略性結構調整為自身導向，在促進國有資產在維護自身價值的基礎上不斷增值，大力促進國有資本的發展，有效防止國有資產的流失。

2017年國辦發38號文件，以國務院國資委推進職能轉變為主要內容并對相關授放權事項予以明確，提出要結合國資監管職能轉變及國企綜合改革試點工作實際，理順國資監管機構監管職責及履行出資人職責，向中央企業授權一批監管及出資人職責事項，將符合現行管控體制和能力的部分股東職權授權給試點企業董事會行使，同時健全完善國資監管制度規章，切實優化監管程序。

2018年國發23號文件中，國務院對兩類公式改革試點的具體實施措施予以明確，對兩類公司的改組組建工作提出了規范的操作方案，對組建方式、法人治理結構、考核評價機制、授權經營模式等都進行了明確。

2019年遼政發2號文件，在國務院國資委兩類公司改革試點前行先試的基礎上，提出了符合遼寧省實際的兩類公司改革路徑，結合遼寧改革國有資本授權經營體制和國有企業實際，遵循國家方案的基本原則，進一步對授權內容和方式等進行了明確，并對未來幾年的工作和目標進行了定位、計劃和部署。

2019年國發9號文件，關于改革國有資本授權經營體制方案出臺，此方案的印發為全域推行授權經營體制提出了操作規范，對設立的投資運營公司、相關產業集團、其他商業類企業、功能性公益類企業的授權經營改革路徑進行了明確。提出到2022年，在公司法人治理、授權經營模式和內容、管控模式、效率等方面找出規律和經驗，使其能更好地與社會主義特色企業制度相適應，推動國有資產管理體制的進一步完善。

2019年6月3日，國務院國資委向各中央企業、地方國資委印發《關于印發<國務院國資委授權放權清單（2019年版）>的通知》，要求各中央企業結合實際貫徹落實。重點選取了5大類、35項授權放權事項列入《清單》，包括規劃投資與主業管理（8項）；產權管理（12項）；選人用人（2項）；企業負責人薪酬管理、工資總額管理與中長期激勵（10項）；重大財務事項管理（3項）等。要求各地國資委按照《方案》要求，結合實際積極推進本地區國有資本授權經營體制改革，制定授權放權清單，賦予企業更多自主權，促進激發微觀主體活力與管住管好國有資本有機結合。

二、國有企業法人治理結構分析

（一）國有獨資公司的特別規定

國有獨資公司是特殊的有限責任公司，在《公司法》中單獨設置一節予以規定，由國家（各級政府）授權出資人代表單獨出資設立，故其股東會職權由出資人代表，即國資監管機構行使。董事會依法被賦予很多權力，除按規定履行自身職權外，可根據國資監管機構授權，結合自身建設情況履行部分股東會職權，以此依法決定公司的重大事項；國有獨資公司的董事會行權范圍和方式可按《公司法》對其他有限責任公司董事會設定原則執行；其經理層，由董事會按照內部決策程序實施聘任或者解聘。其經理層職權行使可按照有限責任公司設定的經理層履職規定執行；對于“三會”中的另一會監事會，其成員不得少于五人，必須設定職工代表監事席位且比例不得低于三分之一，具體比例可由公司章程作出規定。

（二）國有資本投資運營公司法人治理結構

兩類公司屬性設定為國有獨資公司是與國資監管職能轉變相輔相成的，可以有效推動政企分開、政資分開。從兩類公司經營范圍來看，其不從事生產經營活動，專司國有資本投資運營監督管理。所以，奠定了兩類公司在國資、國企監管體系里的中樞位置，對上可以隔離政府與持股企業之間的關聯關系，對下可以有效實施授權經營體制改革。對兩類公司的授放權試點更加積極、全面，其董事會可在履行出資人機構或政府直接授權范圍內行使部分股東職權。為此，對兩類公司的法人治理結構提出了更高的要求，其必須設立科學、完備的內部治理結構，黨組織、董事會、經理層、監督保障機制必須權責明晰、運行高效。以此形成決策的有效監督、主體權責對等、運轉機制順暢、黨組織作用得以全面發揮的治理主體。兩類公司雖然未明確要求建立監事會，但為其設定了更加有效的監督工作會商機制，由出資人、審計、紀檢、巡視等多方監督機構的共同賦能下，在行為事項發生的不同階段，以規范的制度、強有力的監控、嚴密的問責來提高監督效能，提升對兩類公司的統籌監督。

三、國有企業授權經營模式的經驗啟示

自2014年以來，中央對兩類公司的密集頂層設計，帶動地方各級政府開始了卓有成效的探索和實施，國資監管職能轉變和國有資本授權經營體制改革試點全速推進。通過五年的探索、試點、總結，從2019年開始，授權經營制度體系逐漸成型，改革國有資本授權經營體制方案以及中央企業授權放權清單陸續發布，為地方實施授權經營體制改革提供了整體把控方向和架構性指引。深圳、天津、廣州、河北、山東、安徽、河南、廣西、重慶等地都印發了國有企業授放權清單，遼寧省也結合實際對國有企業開展了授放權試點，提出了方案，列出了清單。部分國有企業先行試點模式和成功轉型效果，為中央和地方國有企業授權經營體制提質和試點改革提供了寶貴的推廣經驗。同時，國外相關成功案例也為創新國有企業授權經營體制提供了差異化的創新思維。

（一）國內授權經營體制改革試點經驗借鑒

1.試點案例

國有資本投資公司改革試點契機為新興際華集團帶來了有效的著力點，其在健全完善公司內部治理結構基礎上，科學籌劃、全篇布局開展董事會決策權落實、職業經理人聘任制度、混合所有制改革提效等組合舉措，連同授權經營試點相互促進、同頻共振，以“加法”措施實現“乘法”效能的舉措，實現改革措施的效能提升、改革紅利的最大范圍覆蓋，進而推進企業全面實現結構調整和轉型升級，夯實發展后勁，建立長效、自主的核心競爭力、可持續高質量發展的創新突破能力。讓短板補到位并發揮長期效能，確保所授全力夠實現“授得出、接得住、行得穩、管得好”的預期；國機集團將其作為投資公司所具有的產業調整、引領、整合、培育功能作用發揮到了極致，突出主業并著力使其更加精干和明晰，優化聚焦系統核心業務及競爭力。推動試點持股企業健全授權經營機制以實現“穩、實、新”授權，并在科學、全面、有效的監督體制機制保障下，使授放權放得下、接得住、用得好；五礦集團授權充分、操作規范、執行有序，通過給予各層級持股企業自主、獨立行權的空間，推動董事會職權落實、持股企業自主經營主體地位回歸本源，逐步推動各層級成為決策高效且獨立運行的市場主體。以關鍵核心問題為導向，明確管控內容及管控決策程序，全面厘清總部與持股企業之間權責邊界，把各自權責“列入清單”予以明確，并使其成為治理結構中黨組會、董事會、經理層等主體履職、決策、執行、擔責必須遵守的基本原則。

2.經驗啟示

從授權經營體制層面來看，一是國有資本授權經營體制改革即為提高國有資本活力，使其成為更具有靈活性、高效性的市場主體，從形式和實質上真正實現國有資本所有權明責不越位，經營權獨立不依附。二是降低主觀行為自主性偏離的概率，保障國有資本的規范操作，不能越過國有資產流失這條紅線，必須形成體制各層級分工明確、法人治理結構各主體有效制衡、主體要素內外結合、運營機制得以有效監督的國資國企監管運行體系，無縫融合和發揮黨對國有企業的領導作用。三是不斷推動國有資本布局更加優化，結構更加合理，堅持沿著供給側結構性改革這條主線，對國有企業功能進行科學界定，并進行系統分類定分類，圍繞服務國家戰略及地區經濟社會發展目標，不斷精準國有資本投向。四是通過授予國有企業充分的自主經營權和履行出資人職責的優勢推進混合所有制改革，與其他各類資本合作，有效放大國有資本，集中力量辦大事，這樣不僅可以以點撬面實現國有資本總量功能擴張、效能擴大，更可以實現質量提升，夯實國有資本的影響力、帶動力、控制力。

從微觀主體層面來看，一是授放權要明確各層級權責，做到“放得下，接得住，管得好”。二是建立科學的監管架構，做到“放而不亂，有效制衡”。三是分類推進、分類管控，做到“立足自身，優化聚集”。四是立足現有國企資源，沖破原有經營的慣性思維，對國有企業進行分類和差異化定位。

（二）國外授權經營體制改革試點經驗借鑒

1.案例分析

淡馬錫在世界范圍內享有盛譽，作為新加坡最大的兩類公司試點企業，無疑是基于新加坡本土實際而設立地實現了授放權經營體制改革的成功典范。從20世紀70年代成立至今，淡馬錫模式確立的經營目標系統組合資產價值從3.54億新元指數型增長到了數千億新元，反饋于股東的總回報率高達16%。經營目標系統組合能力是實現淡馬錫穩定業績增長的關鍵所在，通過對其經營目標系統組合及效能發揮機制的全面分析，會為我們提供借鑒和學習的突破點。

2.經驗啟示

淡馬錫通過真正實現政企分開、所有權和經營權分開及授權經營使得董事會在投資決策中的作用得以充分發揮，持股企業日常決策及資金動用權限等方面擁有絕對自主權，其對戰略控股管控與財務監督指標式管控模式進行充分的組合運用，針對關鍵行業及重點領域，如教育、能源、醫療、基礎設施建設等關系國家重要資源和公共政策目標實現類企業，應采取戰略型控股管控模式。針對充分競爭領域，整體發展潛力較大，未來能夠通過市場化競爭能走向屬地以外及國外市場的企業，采取財務監督指標式管控模式。同時，以并購、整合、重組、股權及資產整體出售、增加及減少注冊資本變化股份等舉措，逐步激發可持續發展內生動力，推動其轉型升級并創建世界一流企業。同時，采取多種方式著力推動混合所有制企業改革發展，擴大國有資本功能，提高資本回報，建立和不斷完善有效制衡的法人治理結構；結合企業實際及主控能力，適度利用的資本市場融資工具來提升資本杠桿撬動作用，確保資產負債率控制在合理范圍內，提高母公司投資靈活度。

組建兩類公司并實施授權經營只是授權經營體制改革的其中一步，如何按照國家及地方戰略意圖實現有效、有活力、高質量的國有企業授權經營模式是關鍵。只有科學、符合實際的厘清國資監管機構、國有企業、持股企業之間的關系、各自的權責，并完善企業自身架構、外部協同保障機制等，才能真正實現國有企業的有效授權經營，才能更好地服務地方國資國企改革的開展并取得質變的突破。