金融科技“監管沙盒”測試項目豁免制度研究

蔣輝宇， 凌冰翠

(安徽財經大學 法學院， 安徽 蚌埠 233041)

近年來，隨著金融科技的不斷發展，在對傳統監管理念進行巨大革新后，產生了一種新型監管方式即金融科技“監管沙盒”(以下簡稱“沙盒”)，在解決鼓勵金融創新與防范金融風險的矛盾中起著重要作用[1]，并逐漸成為國際金融科技監管的主流形式[2]。然而，“沙盒”有著嚴格的準入條件限制，使得許多創新性與技術性較強的測試項目，由于其所屬企業的資金、金融牌照等原因難以入盒測試，在一定程度上限制了金融創新。金融科技“監管沙盒”測試項目豁免制度(以下簡稱豁免制度)通過授予測試項目所屬企業金融牌照豁免等方式，降低“沙盒”準入門檻，使得更多創新性較強的測試項目能加入測試，有利于鼓勵金融創新、促進金融科技發展，是各國“沙盒”規范中亟待建立的制度。自2017年起，我國贛州、深圳、山東和杭州等地陸續開展了由各行業組織主導的“沙盒”；2019—2020年，在中國人民銀行的指導下，又相繼在北京、廣州、深圳等9個城市進行“沙盒”試點，并制定了相應的地方性規范文件及工作文件，如《寧波市移動電子商務金融科技服務創新試點工作實施方案》《資本市場金融科技創新試點(北京)項目申報手冊》等。然而，到目前為止，我國“沙盒”仍處于探索階段，尚未制定統一的法規。豁免制度的構建，有利于促進并加快我國“沙盒”相關立法。

一、豁免制度概述

1. 豁免的內涵

(1) 豁免的界定

就法律關系本質而言，“沙盒”事實上是金融監管機構與測試項目所屬企業之間簽訂的一項行政協議[3]。在該協議中，監管機構在充分保護測試消費者權益并嚴防風險外溢的前提下，通過放寬監管要求，幫助更多金融機構將先進前沿的金融項目付諸社會實踐[4]。豁免則是金融監管機構在測試項目不滿足正常入市條件的情況下，為測試項目及其所屬企業所提供的臨時性、優惠性進入特定監管范圍開展測試的一系列程序與實體行為。這些程序與實體行為需要金融監管機構在其權限范圍內，對現行有效的監管規則進行突破，在降低測試項目監管標準的條件下，對測試項目所屬企業設定相對嚴格的行為規范與責任準則，以實現金融創新與金融安全雙重目標。從監管機構的角度來看，豁免本質上屬于一種附條件的行政許可行為。

(2) 豁免的特征

豁免具有專業性。一方面，申請豁免的測試項目屬于金融科技范疇，而金融科技以數據科技為核心，涉及區塊鏈、大數據、智能投顧、數字支付等眾多新型金融領域，專業性較強[5]。另一方面，“沙盒”測試項目的豁免涉及申請、受理、審核、復議、監督等諸多程序，涵蓋豁免的標準、權益保護要求、范圍及形式等諸多內容，應當由金融監管機構的專業工作人員慎重審核后實施，專業性較強。

豁免具有時限性。豁免的目的在于使相關測試項目順利入盒測試，因此僅在測試期間有效，一旦測試項目終止測試退出沙盒，豁免即刻失效。

豁免具有個案性。豁免因具體測試項目而異，每個測試項目的豁免內容、方式、要求都不盡相同，應當綜合考慮測試項目的內容、風險及創新程度等因素來進行具體設計。此外，豁免申請的審核標準也具有個案差異，應當給予金融監管機構一定的自由裁量權，準許其在充分考慮測試項目創新程度、技術水平及所屬企業的消費者權益保護水平、風險防控措施等因素后慎重決定。

2. 構建豁免制度的必要性

(1) 通過制度“松綁”促進金融產品與服務創新

金融科技產品與服務的創新，主要表現在金融與科技高度融合后產生了大數據、云計算、區塊鏈、數字支付等眾多技術性極強的新型金融產品與服務。然而，由于科技發展瞬息萬變，技術新舊更替較快，使得金融科技創新產品與服務對時效性要求較高，而在傳統監管規則與環境下所形成的入市審核周期過長，可能導致金融創新錯過最佳時機[6]。因此，應當構建豁免制度，通過制度“松綁”降低進入“沙盒”的規則門檻，縮短審核周期，進而降低金融創新合規成本，提高金融科技創新效率，給予金融創新產品與服務及時面世之機會[7]。

(2) 促使測試項目盡可能提前充分暴露風險

經金融監管機構審核后批準入盒測試的項目，雖然創新性、技術性及專業性較強，但也正因為其具有這些特性而可能存在各種潛在的風險。豁免制度降低了“沙盒”的準入門檻與監管標準，在測試期間給予測試項目更大的自由，有利于促使測試項目盡可能提前充分暴露風險，有利于維護金融市場安全。

(3) 為監管機構與測試項目所屬企業積極溝通提供契機

金融監管的理想狀態是在監管機構和監管對象之間形成良性互動。這既要求金融機構的金融產品與服務等實際運行的風險能及時、準確、有效地被監管機構獲悉，又要求被監管對象應當熟知且可預期監管機構的監管底線[8]。然而，我國的金融監管模式是監管部門嚴格按照金融業法律制度進行監管，屬于一種剛性監管，且常表現為事后監管，行政色彩濃厚。在這種監管模式下，監管機構與監管對象之間缺乏有效溝通，難以形成良性互動，導致監管機構無法及時有效地知悉金融產品與服務在實際運行過程中存在的風險，不利于維護金融市場安全。豁免制度通過入盒前的豁免申請、受理、審查等程序，以及入盒后的豁免監督等程序，使得我國金融監管模式從傳統的事后監管、結果監管轉化為事前監管、事中監管，為監管機構與測試項目所屬企業提供了溝通契機，加強了二者的有效溝通，有利于監管機構與測試項目所屬企業之間形成良性互動。

二、豁免制度的經驗與啟示

1. 英國：“特許授權”模式下之豁免

英國的豁免制度采取的是一種“特許授權”模式。在該模式下，為確保測試項目順利入盒，英國金融行為監管局(Financial Conduct Authority，以下簡稱FCA)有權在國內法與歐盟法規制的范圍內豁免或修訂相關規定。根據歐盟法律、《2000年金融服務與市場法案》(Financial Services and Markets Act，以下簡稱FSMA)及2015年5月FCA發布的《監管沙盒》報告可知，英國豁免制度有新設監管規則、修改監管放棄權、修改豁免規則、修改商業目的四種形式[9]。

(1) 新設監管規則

新設監管規則主要適用于新型測試項目，是指新型測試項目所屬企業可以向FCA申請單獨修改授權要求與監管規則，以便其入盒測試。新設監管規則僅適用于受FSMA監管的活動，超出FSMA監管范圍的業務(如支付服務與電子貨幣)(1)英國《支付服務條例》和《電子貨幣條例》已經為小型支付機構及電子貨幣公司提供了較簡便的登記制度，并在這些條例不適用時提供了若干豁免(例如有限網絡)。，則不得申請該種形式的豁免。因此，此種豁免形式影響有限。但是，新設監管規則能夠減少測試項目所屬企業申請入盒時所需遵守的授權要求與監管要求，使得金融監管制度更為靈活和開放。

(2) 修改監管放棄權

FCA具有一定的豁免權，但其豁免權受當時歐盟法律與FSMA中監管放棄權的限制。為了使更多測試項目獲得豁免，英國政府考慮對FSMA中的監管放棄權進行修改。根據英國現行法律規定，審慎監管局(2)“審慎監管局”(Prudential Regulation Authority，簡稱PRA)，負責微觀審慎管理英國所有存款吸收機構、保險公司和系統重要性投資公司。FCA則負責其他金融機構的審慎監管以及所有金融機構的行為監管，以滿足保護消費者權益、維護市場透明以及促進競爭等需要。在監管規則不適用且修訂后不影響審慎監管局目標的前提下，有權對監管規則進行豁免或修訂，測試項目僅需遵守修改后的監管規則即可。此外，雖然FCA對于當時歐盟法律的相關規定沒有豁免權，但可由英國政府出面就監管放棄權的放棄條件與歐盟進行協商修改，以擴大FCA“沙盒”內規則的豁免權[10]。

(3) 修改豁免規則

修改豁免規則是指FCA有權有針對性地對每個測試項目所適用的豁免條款進行修改。該規則需要結合個案進行判斷，因此專業性與針對性極強，僅適用于單個測試項目。這極大程度地降低了監管限制，滿足了不同測試項目的測試需求，有利于保護和激勵企業在金融科技領域的創新，但可操作性與實用性較低。

(4) 修改商業目的

修改商業目的是指當測試項目各方面條件均已達到“沙盒”申請標準時，FCA可通過修改商業目的的方式，將某些測試行為規定為非商業目的，使測試項目突破監管準入限制并入盒測試。通過將測試項目的運營目標由商業目的修改為非商業目的，測試項目應當接受的監管標準，也將由針對商業目的項目較為嚴苛的標準，改變為針對公益性、非商業目的項目較為寬松的標準。運營目標的修改和變化事實上降低了“沙盒”的準入門檻，是一種相對有效且實用性較強的豁免方式。然而，該豁免方式的適用存在一個明確的前提，即在英國對于商業目的與非商業目的之項目或企業的監管標準在監管程度與水平上具有較大差異，否則該豁免方式沒有明顯實際意義。

2. 澳大利亞：“牌照豁免”模式之豁免

澳大利亞的豁免制度主要表現為對測試項目所屬企業金融牌照的豁免，具體包括金融服務牌照豁免與信貸許可證豁免兩大類。澳大利亞政府根據2020年2月的立法修正案以及2020年5月28日的后續條例引入了強化版“沙盒”(Enhanced Regulatory Sandbox，以下簡稱ERS)，取代了澳大利亞證券和投資委員會(Australian Securities and Investment Commission，以下簡稱ASIC)2020年9月1日以前的“沙盒”，因此，規制相關許可豁免的條例也相應變更為《2020年公司(FinTech沙盒澳大利亞金融服務許可豁免)條例》與《2020年國家消費者信貸保護(FinTech沙盒澳大利亞信貸許可豁免)條例》(統稱ERS條例)[11]。

(1) 金融服務牌照豁免

澳大利亞金融服務牌照(Australian Financial Services Licensee，以下簡稱AFSL)，是依據澳大利亞《公司法》第913條B款頒發的商業主體有權經營和提供金融服務的憑證。在澳大利亞，因申請通過率低、周期長、流程復雜，導致獲取AFSL難度較大。為了避免因復雜的牌照申請流程而使測試項目錯過入盒時機，ASIC實施了金融服務牌照豁免措施，并受《2020年公司(FinTech沙盒澳大利亞金融服務許可豁免)條例》規制。金融服務牌照豁免是指當測試企業申請入盒測試時，若經ASIC審核發現其符合申請資格規定以及相關文件所載條件，即可在法律上享受24個月的金融服務牌照豁免。此項豁免適用于澳大利亞未獲取金融牌照的企業、在本地注冊的無執照外國公司以及持牌企業目前未獲授權提供的新服務，豁免范圍主要包括金融服務和金融產品[12]。獲得金融服務牌照豁免測試項目的所屬企業，在測試期間必須嚴格遵守信息披露制度，向客戶及潛在客戶告知其已向ASIC備案豁免，且沒有金融服務牌照，嚴禁誤導或暗示測試消費者其已獲得ASIC有關金融服務牌照的許可、授權或批準[13]。

(2) 信貸許可證豁免

澳大利亞信貸許可證(Australian Credit Licensee，以下簡稱ACL)，是依據澳大利亞《國家信用法》第35條頒發的商業主體有權從事特定信用活動的憑證。澳大利亞信貸許可證豁免受《2020年國家消費者信貸保護(FinTech沙盒澳大利亞信貸許可豁免)條例》規制，其入盒測試資格、豁免時長、豁免條件等與金融服務牌照豁免基本相同，豁免范圍主要涉及信貸活動，具體指已簽訂或擬簽訂信用合同的信貸活動，且相關信用合同必須滿足下列條件：①相關信用合同不是反向抵押貸款或小額信貸合同；②根據相關信貸合同可能提供的信貸額，均未以《1996年破產條例》第6.03(2)條所涵蓋的消費者家庭財產或其留置權作抵押；③相關信貸合同的信貸額度超過2000元，但不超過25000元；④相關信貸合同的期限不得超過4年[14]。

3. 中國香港地區：“分業監管”模式下之豁免

中國香港地區“沙盒”的監管主體不同于英國、澳大利亞的單一主體，其監管主體有三個，除最先推出“沙盒”的香港地區金融管理局外，還包括香港地區證監會及香港地區保監局，三者各司其職，形成了中國香港地區獨特的“分業監管”模式。中國香港地區的豁免制度主要體現在香港地區金融管理局與香港地區證監會的“沙盒”中。香港地區金融管理局采取的是局部豁免，規定測試項目所屬企業在測試期間無需滿足金融管理局的所有監管要求，并根據各所屬企業情況制定適當的靈活監管方案[15]。香港地區證監會允許入盒測試的項目主要分為三類，分別是持牌機構、擬開展《證券與期貨條例》中受規管活動的初創企業、虛擬資產交易平臺，其豁免主要針對虛擬資產交易平臺，采取牌照豁免方式[16]。根據中國香港地區的監管規則，開展虛擬資產投資管理活動必須持有相關牌照，然而，目前尚無一家平臺獲取此類牌照。為了讓虛擬資產交易平臺順利入盒測試，推動虛擬資產交易平臺的發展，香港地區證監會將給予其短期金融牌照豁免，允許其在“沙盒”測試期間從事持牌機構的相關業務[17]。

三、我國豁免制度的設計路徑

根據我國金融法治體系，應當從法律、國務院決定和部門規章三個層面對豁免制度進行規制，以推動出臺系統且完善的相關法律法規。

1. 法律層面：設立豁免許可

我國《行政許可法》明確規定，只有法律、行政法規與地方性法規有權設定行政許可。地方性法規在設定行政許可時存在三類禁止事項：一是禁止設定全國統一的許可事項；二是禁止設定企業或其他組織的設立登記及其前置性許可；三是禁止設定限制外地生產、經營、服務、商品進入本地的許可。“沙盒”豁免制度屬于全國統一的許可事項，應當通過法律或行政法規設定。目前，我國金融科技監管雖然在實踐中已經采取了一些試驗性的監管方法，但是尚未通過立法建立統一法律制度對“沙盒”的準入制度、退出制度、測試消費者保護制度、測試項目豁免制度等進行規制[18]。因此，我國應當通過全國人民代表大會及其常務委員會制定統一的金融科技監管法律，從法律層面對豁免制度進行規制，使“沙盒”測試項目的豁免有章可循。

2. 國務院決定：過渡性設定豁免許可

我國《行政許可法》規定：在尚未制定法律且有必要的時候，國務院可以以決定的形式設定行政許可；行政許可設定后，除臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，或者自行制定行政法規對相關行政許可進行規制。近年來，我國開始在各地開展“沙盒”的本土實踐，其測試項目豁免許可的設定成為當前亟待解決的法律問題。然而，由于法律的制定程序復雜、歷時較長，難以滿足市場中測試項目亟待通過豁免制度入盒測試的需求。因此，可暫時通過國務院決定的方式設定國家層面的豁免許可，待立法時機成熟時，再提請全國人民代表大會及其常務委員會制定金融科技監管法律對其進行規制。

3. 部門規章：具體規制豁免許可

我國《行政許可法》規定，部門規章可以在上位法設定的許可事項范圍內，對實施行政許可作出具體規定。因此，在法律或國務院決定設定行政許可后，中國人民銀行、銀保監會與證監會可以通過制定部門規章的方式對豁免的申請程序、受理程序、審查程序、復議程序等程序性規定，以及豁免標準、權益保護要求、應急預案、范圍、方式等實體性規定進行具體規制，以便更好地實施“沙盒”測試項目豁免。

四、豁免制度的程序性設計

我國金融科技監管目前采取“分業監管”模式，基本形成了以“一委一行兩會+地方金融監管局”為主體的監管模式。金融穩定發展委員會作為議事協調機構，統籌協調央行的宏觀調控及銀保監會和證監會的微觀調控[19]；中國人民銀行負責金融科技發展規劃、政策指引以及金融監管機制創新，主要進行宏觀調控；銀保監會與證監會負責對銀行保險業及證券業“沙盒”進行具體規制，實施微觀調控；地方金融監管局負責管理本地具體實施的“沙盒”。我國“沙盒”測試項目豁免的程序性制度，應當在上述金融監管機構分業監管的模式下進行構建。

1. 申請程序

豁免申請應當在測試項目入盒申請期限內提出，且應當采取書面方式。豁免可由測試項目所屬企業的法定代表人申請，也可由其委托代理人申請。申請人在向金融監管機構申請豁免時，應當在申請書上寫明申請豁免的具體事項及方式。由于我國的金融監管采取分業監管模式，因此豁免應當由測試項目所屬企業根據其類別，在入盒申請期限內分別向中國人民銀行、銀保監會及證監會提交書面申請，申請內容應包括豁免范圍、豁免形式、豁免期間等。此外，測試項目所屬企業在提交豁免申請時，還應當提交充分的證明材料，包括測試消費者權益保護方案及在測試期間發生金融風險的應急預案等。

2. 受理程序

我國金融監管機構即中國人民銀行、銀保監會與證監會在收到豁免申請后，對于符合受理條件的，應當當場予以受理。若申請材料存在錯誤且可當場更正的，各監管機構應告知申請人當場更正，并在更正后予以受理。若申請材料不齊全、不符合法定形式或存在錯誤不能當場更正的，各監管機構應當當場或在收到申請材料5日內一次性告知測試項目所屬企業需補正的全部內容，并出具補正通知書；逾期未通知的，視為自收到申請材料之日起受理[20]。測試項目所屬企業在收到補正通知書后，應當在10日內予以補正；逾期未補正或補正后仍存在錯誤的，不予受理。

3. 審查程序

豁免的審查屬于實質性審查，即不僅要審查申請材料是否滿足形式要求，還要核實申請材料的真實性與合法性，確保測試項目符合豁免的申請標準。因此，我國金融監管機構在受理測試項目豁免申請后，應當指派兩名及以上工作人員對申請材料進行實質性審查。審查標準由各監管機構根據自身監管權限分別擬定，但對于相同的審查項目，如消費者保護與風險防控等，三個監管機構應當制定統一標準，以確保審查的公正性。經審查后，各監管機構應當在自受理申請之日起20日內作出是否豁免的決定，并書面告知。對于審查未通過的，監管機構應當及時以書面形式作出不予豁免的決定，并書面告知申請人如有異議可在自收到決定之日起15日內向監管機構申請復議。

4. 復議程序

豁免的復議屬于糾紛處理程序，是指經中國人民銀行、銀保監會及證監會審查后，對測試項目所屬企業的豁免申請作出不予受理或拒絕豁免決定時，該企業可自收到決定書之日起15日內以書面形式向相應監管機構申請復議。中國人民銀行、銀保監會和證監會的內部復議機構分別是條法司、法規部及法律部，各監管機構收到復議申請后應及時移交至各自的內部復議機構處理。各內部復議機構應當對復議申請進行形式審查，并自收到復議申請之日起5日內作出是否受理的決定，自受理之日起10日內作出復議決定。各內部復議機構作出維持決定的，監管機構不得對測試項目進行豁免；各內部復議機構作出變更決定的，監管機構應當在決定作出后20日內對測試項目的豁免申請進行二次審查，并根據其結果決定是否對測試項目進行豁免。測試項目經二次審查仍未通過的，不得再次申請復議。若對二次審查程序存在異議，可向監管機構申請啟動監督程序。

5. 監督程序

對豁免的監督貫穿豁免的整個過程，金融監管機構應當設立專門的監督部門實施這一監督。豁免的監督應當分為兩個階段，即入盒前、入盒后的監督。

入盒前豁免的監督，是指對豁免的申請程序、受理程序、審查程序以及復議程序的合法性進行監督，這一階段應當由中國人民銀行、銀保監會及證監會三個監管機構作為監督主體。

入盒后豁免的監督，是指對取得豁免的測試項目在測試期間是否履行了豁免的相關義務(如信息披露義務、是否存在安全隱患與金融風險等)進行監督，這一階段的監督應當由地方金融監管局實施。金融監管機構在實施監督時，應當指派兩名及以上工作人員共同進行，對監督檢查結果予以記錄并及時向測試消費者公布。各監管機構若發現測試項目豁免的獲得程序及糾紛處理程序的合法性存在問題，或提交的豁免申請材料真實性存在問題，則應當及時撤銷豁免。地方金融監管局若發現測試項目在測試期間存在信息披露不及時、不準確、不完整等能夠立即整改的問題時，應當立即責令其在5日內進行整改；整改后仍不符合要求的，應當立即終止測試，向中國人民銀行、銀保監會及證監會報告并提請撤銷豁免。地方金融監管局若發現測試項目在測試期間存在重大金融風險或安全隱患等問題時，應當立即終止測試，向中國人民銀行、銀保監會及證監會報告并提請撤銷豁免。豁免的監督應當既可以由各金融監管機構主動實施，也可以根據豁免之利益相關者的申請而啟動實施。

五、豁免制度的實體性構建

1. 豁免標準

(1) 技術標準

豁免的技術標準包含科研人員、科研設備、項目專利、研發資金四個方面的指標。對測試項目所屬企業而言，豁免的技術標準應當達到以下要求：在科研人員方面，通過加強團隊建設、制定人才激勵保障制度、拓寬人才引進渠道等，合理增加金融科技人員占比，廣泛吸收高學歷、多經驗的科研人才；在科研設備方面，配備能夠進行大數據、云計算等操作的高級計算機、專門用于研發的實驗室等，加強人工智能、分布式數據庫等新興技術的研發及大數據、云計算等的應用；在項目專利方面，具備一定數量的專利技術，且除專利權歸屬于所屬企業的技術外，均應獲得專利實施許可；在研發資金方面，加大研發資金投入力度，確保投入測試項目的研發資金最少占整體投入的45%～50%。

(2) 安全標準

申請豁免的測試項目大多發展時間尚短，無論是技術水平還是商業模式仍處于探索階段，可能存在一定的技術缺陷，存在黑客入侵、信息泄露等風險，因此在申請豁免時應當符合一定的安全標準[21]。豁免的安全標準主要包括資金保障、數據安全、交易安全、算法安全、法律風險等方面的內容。申請豁免的測試項目所屬企業必須具備一定的資金保障，在申請豁免時應當提供財務報表或年度報表等材料，證明其足以支付測試費用及測試失敗后的賠付費用。根據中國人民銀行發布的《金融科技(FinTech)發展規劃(2019—2021年)》的相關規定，測試項目所屬企業還應當健全風險監測預警與早期干預機制，完善金融業務風險防控制度，確保測試項目的數據安全、交易安全及算法安全[22]。此外，測試項目所屬企業申請豁免時還應當考慮測試項目自身的法律風險，如洗錢風險等。

2. 權益保護要求

豁免的權益保護重點在于對測試消費者權益的保護，包括但不限于保護測試消費者的知情權、自主選擇權及權益受損后獲得賠償的權利等。近年來，金融科技在追求創新性與技術性的同時，其產品與服務的金融風險也越發隱蔽且難以確定。由于法律具有滯后性，導致測試消費者在金融產品或服務的測試階段承擔著更多更大的不確定性風險。因此，申請豁免的測試項目所屬企業應當參照中國人民銀行發布并于2020年11月1日實施的《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》的規定，建立健全測試消費者保護的各項內控制度，具體包括：(1)測試消費者個人金融信息保護機制；(2)測試產品和服務信息披露機制；(3)測試產品和服務信息查詢機制；(4)測試消費者投訴受理及處理機制；(5)測試消費者損失賠償機制；(6)測試消費者權益保護工作內部監督和責任追究機制。通過此類制度，充分保障測試消費者的各項權益，及時解決測試消費者的消費爭議[23]。

3. 應急預案

豁免的應急預案，是指獲得豁免入盒測試的項目，在測試期間違反監管要求、豁免條件或突發金融風險時，金融監管機構及測試項目所屬企業應當采取的應急對策措施。豁免的應急預案包含兩個部分，即金融監管機構、測試項目所屬企業的應急預案。

(1) 金融監管機構應急預案

我國“沙盒”測試期間的監管宜由地方金融監管局實施，因此各地方金融監管局應當制定測試項目突發金融風險時的應急預案。對于測試期間違反監管要求的測試項目，各地方金融監管局應立即通知測試項目所屬企業中止測試，并限其在合理期限內進行整改。整改后符合監管要求的，恢復測試；若超期未整改或整改后仍不符合要求的，應向中國人民銀行、銀保監會及證監會報告并提請撤銷豁免，退出沙盒。對于測試期間突發重大金融風險的測試項目，各地方金融監管局應當立即終止測試，向中國人民銀行、銀保監會及證監會報告并提請撤銷豁免。若相關測試項目在測試期間給測試消費者造成損失，各地方金融監管局應當及時統計測試消費者因金融風險造成的損失，并告知測試消費者及測試項目所屬企業，責令后者立即啟動損失賠償機制，賠償測試消費者的損失。

(2) 測試項目所屬企業應急預案

測試項目所屬企業的應急預案，主要適用于取得豁免的測試項目在測試期間發生金融風險的情形。當取得豁免的測試項目在測試期間發生金融風險時，其所屬企業應當立即成立金融風險應急預案小組，暫停相關交易，向各地方金融監管局報告，并及時向測試消費者披露相關信息。金融風險應急預案小組應在地方金融監管局的監督下，統計測試消費者因金融風險造成的損失，并啟動損失賠償機制及時對此類損失進行賠償。

4. 豁免范圍

“沙盒”測試項目主要分為金融產品和金融服務兩種，因所屬類型不同，其豁免范圍各具差異。金融產品主要包括證券、保險產品及支付產品等。一般而言，考慮到風險控制與測試消費者權益保護，證券的豁免范圍僅包括所有上市和可報價的證券及所有由政府發行的債券。保險產品的豁免僅限于財產險，且此類財產不包括需要長期關注的產品。人身險(如壽險、意外險、健康險等)都不可申請豁免，因為此類保險以人的生命或身體為保險標的，應當由法律嚴格規制，避免出現騙保行為。支付產品的豁免取決于其所屬的第三方支付機構，可申請豁免的支付產品其第三方必須是具備一定實力與信譽的機構，且支付過程必須與銀聯或網聯對接。此外，我國對于金融科技產品有明確的規定，根據國家市場監管總局與中國人民銀行2019年10月25日聯合發布的《金融科技產品認證目錄(第一批)》，金融科技產品包括客戶端軟件、安全芯片、安全載體、嵌入式應用軟件、銀行卡自動柜員機(ATM)終端、支付銷售點(POS)終端、移動終端可信執行環境(TEE)、可信應用程序(TA)、條碼支付受理終端(含顯碼設備和掃碼設備)、聲紋識別系統和云計算平臺。因此，我國可申請豁免的金融科技產品除應當符合上述一般條件外，還應當屬于上述11種金融科技產品的范圍。

我國金融服務的豁免應當由金融服務內容決定，通常提供一般及個人意見的金融服務、經營金融產品可以豁免，但發行金融產品或提供復雜的金融衍生品等服務不可豁免，因為后者服務內容較為復雜，需要長時間測試，不利于發揮“沙盒”的制度優勢。

5. 豁免形式

我國的金融監管以金融牌照類市場準入監管為主，通過中國人民銀行、證監會、銀保監會授予相關企業金融牌照的方式來實施監管。目前，我國需要審批的金融牌照主要包括銀行、保險、信托、券商、金融租賃、期貨、基金、基金子公司、基金銷售、第三方支付牌照、小額貸款及典當等12種。

由于金融牌照申請周期長、流程復雜、條件嚴苛，致使許多企業因難以及時獲取金融牌照而無法開展相關業務，不利于金融創新。因此，豁免制度可采取金融牌照豁免的方式，準許測試項目所屬企業在未取得相關牌照的前提下開展相關項目并入盒測試。金融監管機構實施金融牌照豁免的方式可分為兩類：一是給予短期金融牌照豁免，準許在測試期間開展相關項目；二是授予限制性金融牌照，準許在測試期間從事該牌照所規定的特定業務。此外，對于新型測試項目，除了金融牌照豁免外，我國還可以借鑒英國新設監管規則的方式實施豁免。所屬企業可根據新型測試項目類型，分別向金融監管機構申請單獨修改授權要求與監管規則，監管機構在收到申請后可在不違反上位法中強制性規則的前提下有針對性地修改監管規則，以便新型測試項目及時入盒測試。

六、結 語

“沙盒”準入制度的高門檻，使得許多創新性與技術性極強的金融產品與服務難以入盒測試，限制了金融科技的創新與發展。為了避免“沙盒”準入制度的掣肘，我國應當通過制定金融科技相關法律、國務院決定及部門規章等形式，對金融科技“監管沙盒”測試項目豁免制度的程序性及實體性規定進行具體設計，建立完善的豁免制度，以鼓勵金融創新，豐富并完善我國金融科技“監管沙盒”的整體制度構建。