探究新形勢下財稅體制改革

文/孫建娥（山東省財政廳）

財政是“庶政之母”，涵蓋政治、經濟、社會、文化、生態等多個方面，是黨委、政府執政履職的物質基礎和財力保障。黨的十八屆三中全會提出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”。黨中央深入總結了歷史經驗，在把握國家治理與執政規律、著眼我國現代化建設的基礎上，對財政的重要地位做出了科學判斷，這同時也是黨的一個重大理論創新。中央為什么把財政的職能作用和財稅體制的重要性提升到這樣一個前所未有的高度？這是由財政本身所具有的職能及其在國家治理現代化中的作用所決定的。在這一點上，沒有任何一項工作能像財政這樣具有多維度、全覆蓋的基礎保障和制度保障特征。

一、新形勢下財稅體制改革的必要性

財稅體制是國家治理體系的核心部分之一，為優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安發揮著重要的作用。如果不能實現財政體制的現代化，那么國家治理體系和治理能力現代化的目標就難以完成。中央強調財政的重要性，并且把財稅體制改革視為全面深化改革的“重頭戲”和“突破口”來抓，是完全正確、十分必要的，這也從根本上體現了財稅體制改革的重要性和緊迫性。

第一，從歷史的角度看，財稅體制是維護國家長治久安和繁榮發展的基石。古今中外的許多重大歷史變革，往往是因財稅問題引發的；一些國家和朝代的繁榮中興，大多也是以財稅體制改革為基礎和先導的。英國歷史學家湯因比曾說，“人類歷史上的重大變革，背后隱藏的基本上是財政原因”。從我國歷史來看，無論是古代的一些變法改革，還是近現代的一些重大歷史事件，很多都是因財稅問題引發、以財稅改革為核心的。比如農村稅費改革，2006年我國取消了延續2600多年的農業稅，為什么要改？歷史上因賦稅徭役負擔過重引發的農民起義、朝代更迭事件很多，如著名的陳勝吳廣起義、黃巾軍起義等，都是農民因負擔過重才揭竿而起的。20世紀80年代和90年代，農民收入低、負擔重，民怨沸騰，引發了很多群體事件，中央決定取消農業稅，既是減輕農民負擔、促進農業、農村、農民發展的需要，同時也是穩固基層政權、實現國家長治久安的必然要求。因此財稅問題不僅僅是經濟問題，其中往往會有重大的政治考慮。例如宋代文學家、政治家蘇轍說過，“財者，為國之命而萬世之本。國之所以存亡，事之所以成敗，常必由之”。

第二，從提升政府治理能力來看，財稅體制改革是規范政府和市場關系，完善社會主義市場經濟體制的重要制度保障?，F在財稅體制機制存在的問題，說到底很多是政府治理能力方面的問題。比如，政府與市場邊界問題，哪些該由市場干，哪些該由政府干，邊界不清晰。一方面，政府該干的公共服務資金短缺，另一方面大量的資金投向企業，政府涉足市場領域太深，不利于市場公平競爭，不能有效地發揮市場配置資源的決定性作用。善跑能要的就可以獲得財政資金，有的企業甚至每年都能得到財政的支持，有的永遠得不到支持。有的企業甚至與某些部門聯手弄虛作假、騙取私分資金，不僅不公平、不合理，而且帶來一系列腐敗問題，所以要通過改革規范政府與市場關系。

第三，從可持續發展的角度看，穩固強大的財政是經濟社會穩健運行的基礎。財政作為保障經濟社會運行的物質基礎，必須重視可持續發展的問題。做好財政工作要統籌兼顧、量力而行，既要積極、又要穩妥，就像放風箏，有張有弛，風箏才能越飛越高，不至于崩斷線。財政部門就是一個放風箏者。如果不顧財力可能、光想辦好事，將來可能就很被動。從現在社會各界比較關注的民生保障來講，既是個財政問題，又是個社會問題，不僅支出剛性強，而且“水漲船高”的慣性大。因此，國家強調民生保障一定要做到“守住底線，突出重點，完善制度，引導輿論”。解決以上這些問題，既是健全財政體制、保持財政穩健運行的迫切需要，也是提升國家治理能力、促進可持續發展的迫切需要。

二、我國財政體制改革面臨的突出問題

第一，政府間財政事權和支出責任劃分做不到完全的規范清楚。一是沒有統一的法律規范。目前中國暫無一部統一、全面的界定政府間事權及支出責任劃分的法律規范。運用中常采用文件的形式來處理相關政府間的關系，內容相對空泛，法律層次比較低，沒有一定的法律權威和制約力，導致一些領域事權多次上收下放，制度的可預見性、長效性不足，相應造成一些地方政府行為短期化，不利于經濟社會事業長期持續發展。二是政府職能與市場邊界不清。像本來由企業及個人負責的競爭項目的資本投入，包括技術改造、工藝升級、流動資金貼息等，目前仍有部分支出由各級政府負擔；而基礎教育和科學保障、社會保障、農業發展、醫療衛生、環境保護等需要政府牽頭負責的事項，仍然存在資金不充裕、管理不到位的問題。三是政府間縱向事權改革還不到位。中央與地方事權和支出責任劃分改革尚未到位，制約了地方的改革，一些領域的改革方案還需要加快出臺落地。公共服務外溢性明顯的領域，財政事權劃分的難度較大。上級“點菜”下級“買單”的事項多，事權下沉導致基層政府負擔沉重。臨時性政策文件多，導致支出責任承擔主體不清。新增事權缺乏規劃的協調機制，“屬地化”原則進一步加重了基層政府負擔。四是基層財力與事權不夠匹配。目前，中國地方稅體系建設進展較為緩慢，地方稅的規模較小，彈性較差，財政保障功能較弱。營業稅改征增值稅后，地方失去了第一大稅種，進一步弱化了地方財政的保障能力。在地方稅不斷弱化的同時，地方承擔的事權和支出責任卻有增無減，相應形成了巨大的財力缺口，使得地方特別是欠發達地區對中央轉移支付的依賴程度越來越高。

第二，轉移支付在促進均衡、強化激勵上發揮作用不夠。一是轉移支付結構有待優化。在當前經濟下行壓力加大、財政減收增支因素增多的形勢下，縣鄉財政面臨“收支兩頭受擠”諸多困難，“保基本民生、保工資、保運轉”的實現存在諸多困難。并且，我國縣域經濟發展不平衡，差異較大，縣域之間民生政策不統一、財政保障標準不一致、公共資源配置不均衡等現實問題不容忽視，尤其體現在經濟強縣和財政困難縣之間的差距日益擴大，所以要加大一般性轉移支付力度，特別是財力性轉移支付所占比重和規模大小，從而均衡地區之間的財力水平。二是轉移支付激勵作用不明顯。在緩解縣鄉財政困難方面，目前轉移支付制度的補助作用發揮較好，但激勵功能發揮不夠，一些財政困難縣還存在“等、靠、要”思想，發展內生動力不足，財政管理存在薄弱環節，挖潛增效仍有較大空間。三是特殊重點區域階段性困難突出。最近幾年，由于減稅降費、經濟下行等問題影響，資源枯竭城市、重點生態功能區等特殊區域財政運行較為困難，收支矛盾十分突出，生態治理任務重。

三、進一步深化財政體制改革的幾點建議

一是促進政府職能合理化和政府間事權清晰化。厘清政府與市場的關系，堅持有所為有所不為，減少政府對市場的直接干預，要發揮政府、社會、企業等多方面效用。按照法律法規，穩步進行省以下財政事權及支出責任劃分改革，把省級以下政府間財政事權及支出責任劃分的相關制度，采用地方性法規、政府規章等形式要求，逐漸推進省級以下政府間財政事權及支出責任劃分的法治化、規范化、制度化。要理順政府之間的收入關系，規范收入分享方式，稅收收入在各級政府間進行明確劃分，非稅收入采取總額分成、分類分成、增量分成等分享方式，同時逐步提高省級收入占比，增強省級統籌調控能力。

二是大力優化政府收入和支出結構。收入方面，要深化稅收制度改革，優化稅制結構，逐步提高直接稅比重，持續推進稅收征管改革，做到“應收盡收”。進一步規范非稅收入法規制度，合理確定非稅收入項目，規范政府非稅收入的收繳管理。支出方面，要樹立政府過緊日子的思想和節約意識，壓縮行政剛性支出的膨脹需求，強化民生及公共服務領域的財政支持力度。減少直接補貼支持企業發展，探索用“稅式支出”的方式把減免稅納進預算管理，對直接競爭領域盡量以政府引導基金、股權投資等方式投入。

三是進一步完善省以下財政體制。完善搭建由一般性轉移支付、共同財政事權轉移支付及專項轉移支付組成的省級對下轉移支付體系。緊緊錨定“兜底線、促均衡、保重點”的任務要求，調整轉移支付結構，優化省以下財力格局，增強對財力薄弱地區的支持力度。加大轉移支付激勵功能，實現從“輸血”到“造血”的轉變，引導財政困難地區增強內生動力，加快推動高質量發展。

四是大力推進預算管理制度改革。進一步加強全口徑、一體化的預算管理，把一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算同政府債務預算統一編制、同步管理。進一步強化政府性資源統一管理，把通過行政權力和國有資源（資產）渠道獲得的各類收入，以及特許經營權拍賣收入等按照要求全部納入預算管理范疇。深入推進專項資金統籌整合，歸并整合性質相同、用途相近的資金，根據資金用途設置支出政策和任務清單，按照輕重緩急原則動態調整支出順序和規模。加快進行支出標準體系建設，逐步搭建涵蓋不同資金、不同行業、各地區、分類分檔的預算項目支出標準體系，結合經濟社會發展和財力狀況進行實時動態調整。

五是著力提升財政管理效能。增強推進預決算公開，明確細化政府預決算公開的內容范圍，依法依規向社會各界公開轉移支付資金管理辦法和績效目標、對應的預算安排情況等；明確細化部門預決算公開范圍，依法依規向社會公開項目預算安排及執行情況等信息。加快預算管理一體化系統建設，實現全鏈條涵蓋預算編制、預算執行、決算和財務報告等各個預算管理模塊，實現中央、省、市、縣各級和預算單位上下貫通，發揮協同效應，綜合體現預算績效管理、資產管理、政府采購、政府債務管理要求，形成順向可控、逆向反饋的財政“閉環”。將財政績效管理的理念方法深度融入預算管理的全過程，實現預算管理同績效管理一體化運行，不斷提高財政資金使用效益。