全球背景下的“人民城市”發展理念與上海實踐

徐錦江

中國特色社會主義城市發展的核心理念無疑是“以人民為中心”。“人民城市人民建，人民城市為人民”既是我國現階段城市發展理念的充分表述，也是城市治理的根本目的所在。以“人民城市”建設為崇高使命和價值追求，涉及城市的正義、權利、治理等“根的本質”問題。只有在“人民城市”理念前提下，提升中國城市的軟實力才有實際價值意義，并由此在城市建設的理念和實踐之間構成一個連續、有機的整體。

中國在經歷了40年高速城市化進程后，將逐步從以城市建設為中心的增量期轉變為以城市更新為中心的存量期，從城市外延的擴張轉變為城市內涵的提升。共同富裕的時代會使城市建設更加注重公眾參與、公平競爭、共享空間和社區建設。作為改革開放排頭兵，上海在城市建設和更新方面積累了大量經驗，上海也是許多重要城市發展理念的“策源地”和“先行區”：2017年5月8日，中國共產黨上海市第十一次代表大會的報告題目是《勇當排頭兵 敢為先行者 不斷把社會主義現代化國際大都市建設推向前進》，會上提出了后來深入人心的“建筑可閱讀，街區可漫步，城市有溫度”之說。2020年6月23日，中國共產黨上海市第十一屆委員會第九次全體會議的報告題目是《中共上海市委關于深入貫徹落實“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，譜寫新時代人民城市新篇章的意見》，貫徹落實建設“人民城市”的重要發展理念。2021年6月28日，中國共產黨上海市第十一屆委員會第十一次全體會議的報告題目是《中共上海市委關于厚植城市精神彰顯城市品格全面提升上海城市軟實力的意見》，提出了全面提升“城市軟實力”的主張。在上海，“建筑可閱讀”“提升軟實力”與建設“人民城市”構成了關于城市的富有內涵的、連續而有機的整體論述：“建筑可閱讀”是形象手段，提升“城市軟實力”是實現戰略，建設“人民城市”是根本價值追求。

一、人文主義觀念在城市理論中的形成與發展

習近平總書記在考察上海時總結當代中國城市發展狀況，提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的發展理念，明確將人民作為城市的核心，力求在城市建設中做到宜業、宜居、宜樂、宜游，讓人民有更多獲得感、幸福感、安全感。在這個意義上，“人民城市”觀念是對中西城市發展理論的有機創新，既是依據中國當代城市現狀所作出的深刻歸納，也體現了現代城市理論在發展中不斷凸顯的人文轉向。

在現代城市理論話語中，關于城市建設大體可分為兩種不同的發展理念：一種是形體主義的發展理念，強調規劃決定論、功能主義、機械增長，注重規則、秩序；一種是人文主義的發展理念，強調城市多樣性、歷史風貌保護、可持續發展，反對破壞城市活力的機械規劃。①董瑪力、陳田、王麗艷：《西方城市更新發展歷程和政策演變》，《人文地理》2009年第5期。形體主義的實踐代表是巴黎，拿破侖三世時期奧斯曼男爵持續18年之久的改造工程，造就了今天巴黎的基本格局。②大衛·哈維：《巴黎城記：現代性之都的誕生》，黃煜文譯，桂林：廣西師范大學出版社，2010年，第1—15、116—126頁。早期城市思想家中，芒福德（Lewis Murnford）和霍華德（Ebenezer Howard）是兼具規劃思想和人文思想的代表人物。芒福德在《城市發展史》中推崇中世紀城市，霍華德在《明日的田園城市》中，設想建成一座田園城市后，再建上一圈同樣規模的六個城市，在正中央建一座中心城市，各城市之間有環形交通線，與中心城市之間也有交通線。這些新城鎮一旦發展到一定數量，就組合在一個新的政治文化組織中，這種社會組織被稱為“社會城市”。③埃比尼澤·霍華德：《明日的田園城市》，金經元譯，北京：商務印書館，2010年，第103—115頁；劉易斯·芒福德：《城市發展史——起源、演變與前景》，宋俊嶺、宋一然譯，上海：上海三聯書店，2018年，第482頁。芒福德認為，霍華德的這種烏托邦城市設想可以遏制土地、工業、人口擴張，有效抵制資本推動的城市建設。④劉易斯·芒福德：《城市發展史——起源、演變與前景》，第487頁。

活躍于20世紀30年代至60年代的現代城市規劃家勒·柯布西耶（Le Corbusier）的“光輝城市”理念直接來源于“花園城市”概念。值得一提的是，柯布西耶喜歡把飛機作為工具，用空中視角進行規劃建模，像“上帝”一樣主宰城市建設。在這位認為“房屋是居住的機器”、強調功能主義的“機械美學”奠基人眼中，空中城市的美麗圖景是由摩天大樓、宏偉廣場、寬闊綠地和筆直干道構成的。⑤安東尼·維德勒：《攝影城市規劃從空中到地面規劃城市》，汪民安、陳永國、馬海良編：《城市文化讀本》，北京：北京大學出版社，2008年，第387—398頁。不可否認，柯布西耶的“光輝城市”有其歷史性的巨大貢獻，很大程度上塑造了現代城市的樣貌，但也帶來了負面影響，如在大拆大建中逐漸消失的社會創造力、文化多樣性和城市活力，伴隨著現代城市建設，反而加深了貧富隔離，加長了市民的通勤時間。

后期持人文主義立場的代表人物是加拿大的簡·雅各布斯（Jan Jacobs），雅各布斯于1963年出版了《美國大城市的生與死》，強烈批判現代城市缺乏“家”的概念，也缺乏人與人之間有意義的接觸，從而提出“地面視角下自然生長”、曲線、小街段、混合街區、“人性化的芭蕾城市”等概念。她說：“如果一個城市的街道看上去很有意思，那這個城市也會顯得很有意思；如果一個城市的街道看上去很單調乏味，那么這個城市也會非常乏味單調。”①簡·雅各布斯：《美國大城市的死與生》，金衡山譯，南京：譯林出版社，2006年，第30頁。雅各布斯認為，之前的城市規劃把城市當作積木玩具，缺乏對現實生活中互相關聯機制的研究，甚至認為芒福德提出的規劃先行的理論已經過時。在雅各布斯影響下的一些規劃師、設計師相信，城市應該建立在幾個世紀以來連續變化過程的基礎上，而不是“瞬變”所造成的現代斷裂上。爾后，莎倫·佐金（Sharon Zukin）在此基礎上又發展出“原真城市”（Naked City）的理念，對此她說：“原真性是一種生活和工作的連續過程，是一種日常體驗的逐步積累，一種人們對眼前房子、身邊社區每天依然如故的期待。當這種連續性中斷，城市就失去了靈魂。”②莎倫·佐金：《裸城——原真性城市場所的生與死》，丘兆達、劉蔚譯，上海：上海人民出版社，2015年，第6頁。

概括而言：形體主義的城市發展理念強調“空中”視角，③安東尼·維德勒：《攝影城市規劃從空中到地面規劃城市》，汪民安、陳永國、馬海良編：《城市文化讀本》，第387—398頁。強調城市的整齊劃一、井然有序，強調規劃性和可控性；人文主義的發展理念相比之下更強調一種“地面”視角，強調有序復雜性和文化異質性，強調煙火氣、市井氣、接地氣、聚人氣。圍繞著這兩條主線以及移動互聯網時代所形成的各種城市發展理念，就可以清楚地看到過去40年來中國城市化進程的成就和得失。總體來說，中國改革開放以來的現代化和城市化道路，尤其是上海的現代城市建設，無論是理念還是實踐都深受西方現代城市的影響，在對于城市建設的理念上，也多少經歷了從形體主義向人文主義轉變的過程。改革開放后的上海城市建設部分延續了形體主義的規劃思路，在城市進入高速建設的城鎮化初期，電影中現代化大樓的玻璃幕墻內的辦公場景對當時的人們很有誘惑力。筆者當年在《解放日報》社工作時，編輯部和宿舍分別位于漢口路上的歷史建筑“申報館”和“新聞報社”，然而在20世紀90年代，上海處在城市建設的發展期，為了建造現代化大樓而把歷史建筑“新聞報社”大樓拆除，當時并沒有多少反對的聲音。2012年報社整體搬遷至空曠地區的5A級辦公大樓之后，才慢慢感覺到建筑光有“形體”而沒有“人氣”的問題，最終在2017年重新搬回市中心的優秀歷史保護建筑“嚴同春宅”，在充分感受庭院式歷史建筑人文魅力的同時，又重新恢復了“人氣”和活力。

但是，如果沒有那么多新的現代建筑、現代景觀，今天的人們也不會深刻認識到保護歷史建筑和城市固有風貌的必要性，更不會去反思形體主義城市建設的不足。這一階段的上海一方面付出了拆除3000萬平方米建筑、8000多條里弄的代價，但另一方面，也正是這一時期的城市建設，改變了當時上海陳舊的城市面貌和市民逼仄的居住條件，造就了今天上海引以為豪的澎湃景觀和現代化生活。這說明，對城市理念的認識通常伴隨著城市建設實踐曲折上升的發展過程，對于中國城市以往的城鎮化進程中的諸多做法，要以客觀而辯證的態度去看待和評價。

二、“以人民為中心”的中國當代城市實踐

“人民城市”理念指明了下一步建設中國特色社會主義現代化城市的正確方向。今天強調提出“人民城市”的中國特色社會主義城市發展理念，同全球城市發展從形體主義向人文主義的邏輯轉向是密切相關的，是從形體主義、規劃主義、“空中視角”，向人文主義、有機成長、“地面視角”的一種轉化。以“人民城市”發展理念為指導，中國城市應建立起以獲得感、幸福感、安全感“三感”為依據的中國城市評價體系，力圖使未來的理想城市在生產、生活、生態和生命之間實現有機統一，以共建、共治、共享為實現路徑，在城市更新和治理過程中努力貫徹人文主義導向和全過程民主。只有將全面提升軟實力與全面建設“人民城市”緊密聯系起來，才會走出一條不等同于西方發展道路的再版、翻版，真正“以人民為中心”的中國城市發展新路。

對此，筆者認為，根據當代中國城市實際，更好地推進“人民城市”建設，應著重處理好發展和目標之間的關系，“以人民為中心”既是發展的目標，也是衡量城市發展價值的試金石，并為下一階段中國城市品格的塑造指明了方向。具體而言，尤應注意以下幾個方面。

首先，“人民城市”要求城市穩步健康發展，應防止過度資本化。在中國城市化起步階段，曾一度強調“一年一個樣，三年大變樣”，形體主義城市建設理念迄今對于改善城市景觀、塑造城市形象仍有一定價值和持續影響。但同時我們也應該看到，由于對人文價值重視不夠，也帶來了歷史風貌和城市肌理破壞嚴重、城市社區活力和文化多樣性受損等問題。就上海而言，在筆者的多次調查中，喜歡浦西的市民、游客遠超喜歡浦東的，說明人們還是向往有人文氣息和活力的地區。今天的另一重挑戰來自商業資本和數字化時代對城市建設的影響：一方面，20世紀70年代以后，在城市競爭背景下發展起來的城市企業主義占據了主導地位，認為對經濟發展采取企業化立場的城市將會獲得積極的效應，①戴衛·哈維：《從管理主義到企業主義，晚期資本主義城市治理的轉型》，汪民安、陳永國、馬海良編：《城市文化讀本》，第2頁。城市管理和城市建設實際以企業的思路展開。尤其是在美國，城市企業主義形成了一整套完整的城市治理策略，其實際結果是對科技園、貿易中心、大型室內購物中心等場所的復制，同時強調地方營商環境，突出為地區管理提供基礎設施、勞動關系、環境控制，甚至關于國際資本稅收政策等方面的重要性。

一旦城市企業主義占據了城市政策制定和城市發展戰略的中心舞臺，就會產生過度資本化的問題。過度強調發展速度和規模，忽略居住在城市中的人的感受，既不利于實現人在城市中“幸福生活”的目標，也極大地影響城市發展的質量和前景。另一方面，移動互聯網時代的到來，使得未來城市發展具有很大的不確定性和可能性，但同時也面臨著數字對“人”的侵蝕和忽略。在這個過程中，我們應該充分利用數字化給城市生活、城市治理帶來的便利，而不過度倚重資本對城市數字化建設的干預，使新技術革命成為服務于人民生產、生活的手段而非目的。

其次，踐行全過程人民民主，重塑城市人文特質，讓“煙火氣”回歸城市生活。現代城市在高速發展的同時往往伴隨著一系列無法避免的“城市病”，從20世紀六七十年代開始，以列斐伏爾、卡斯特爾、哈維等為代表的一批西方學者針對現代工業文明時期的城市問題，如“焦炭城”、貧民窟、貧富差別、犯罪率、污染、傳染病等，對西方現代城市在后工業時期的狀況進行了猛烈批評。事實上，“城市病”之所以產生的關鍵原因，就在于沒能把握好城市究竟歸屬于“誰”的問題。

“人民城市”的理念對這一問題作了明確回答，在“以人民為中心”的中國城市，“人民”才是城市的主人。列斐伏爾和哈維就曾用“權力”的概念指出，城市權力是一種按照我們的愿望改造城市同時也改造我們自己的權力，①戴維·哈維：《叛逆的城市：從城市權利到城市革命》，葉齊茂、倪曉暉譯，北京：商務印書館，2014年，第26頁；亨利·列斐伏爾：《空間與政治》，李春譯，上海：上海人民出版社，2015年，第13—16頁。我們究竟需要什么樣的城市？城市應該是什么樣的？城市究竟應該屬于誰？這些“根的本質”問題最后關聯的都是權力。與之相比，“人民城市”對城市權力的歸屬作了更為確鑿的定義。城市空間規劃、城市治理、城市正義等問題，歸根到底都應該以人民利益為中心去考量。

既然確定了中國當代城市建設的宗旨是“以人民為中心”，那么針對上述在城市發展過程中出現的“城市病”，踐行全過程人民民主、重塑城市人文特質、讓“煙火氣”回歸城市生活就顯得勢在必行。其中最重要的是在建設“人民城市”的過程中以共建、共治、共享為實現路徑，在城市更新和治理過程中努力貫徹人文主義導向和全過程民主。近期，習近平總書記在中央人大工作會議上說：“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐。”“要繼續推進全過程人民民主建設，把人民當家作主具體地、現實地體現到黨治國理政的政策措施上來，具體地、現實地體現到黨和國家機關各個方面各個層級工作上來，具體地、現實地體現到實現人民對美好生活向往的工作上來。”②《習近平在中央人大工作會議上發表重要講話》，中國人大網，2021年10月14日，http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202110/4edb8e9ea1f240b9bfaf26f97bcb2c27.shtml。“人民城市”的一個重要含義就是充分發揮基層首創精神，這與城市真正形成創業、創新、創意的氛圍有著密切關系。今天，中國城市化率已超過63%，進入城市高質量發展階段，應突出“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念。隨著富裕起來的市民在文明素質和審美水平上的提高，城市更新將從大規模城市建設時期人人盼望改善城市面貌和居住條件的階段，發展到更講究人居環境和生活便利、更強調文化創意和社區建設的階段。在這種背景下，強調人文特質和全過程人民民主的“人民城市”理念，將決定性地影響中國城市發展的前景。成熟起來的市民、企業、社會和政府慢慢都會認同“以人為本”應當是城市發展的基石。

再次，面對當代城市新問題和不同的治理觀念，皆應以是否做到“以人民為中心”為試金石。事物處在永恒的變動和發展當中，當今世界已經是一個高度全球化的世界，不斷有新的關于城市建設和發展的理論、概念出現，而判斷這些概念和理論是否適用于中國，應當堅持將“以人民為中心”作為檢驗的試金石，才有可能將理論的價值最大化地服務于當代中國城市發展。例如，新冠疫情發生后，人們又開始向往人口相對稀疏、可隨時呼吸新鮮空氣的自然環境，芒福德和霍華德在早期提出的人與自然和諧相處的城市建設理念被重新提起。同樣也是由于新冠疫情的發生，隔離區的防疫工作和日常生活很多都靠居委會和社會組織互助完成，讓人們重新意識到鄰里社區基層互助的重要性。而在今年，中國不少內陸城市遭遇罕見洪水災害，也讓人們深刻認識到抵御底層風險的“韌性城市”建設的重要性。城市“韌性”不僅體現在地面城市景觀、功能的復原能力上，也對向地下拓展的城市基礎設施建設提出了更高的要求；城市內澇帶來的水電設施的中斷，尤其是因停電導致的網絡通信中斷，啟示人們在建設和發展“智慧城市”的同時，也勢必要將風險和災害防護放在更為優先的位置。所有這些圍繞新型城市建設的理論，都必須放置在已有的中國城市經驗中來判別，是否做到“以人民為中心”來建構一種更為優質的城市生活，成為使用和判斷這些理論的標準。

總而言之，習近平總書記提出的“人民城市”和學界提出的“人文城市”本質上有相通之處。“人民城市”的發展理念是基于中外城市發展實踐和理論，針對當代中國城市發展現狀作出的理論創新，它對于扭轉前40年城市發展“大拆大建”所造成的一系列弊端有很好的糾偏作用，對于下一階段城市的長效發展和有機更新也具有理論指導意義——在逐步脫離形體主義和“空中視角”的今天，城市發展過度強調資本在全球城市間進行資源配置的能力，顯然與“人民城市為人民”的初心并不完全合拍，而數字化在塑造城市生活便利化的同時，也不能忘記城市生活以人為本的旨歸。在這個意義上，建設“人民城市”的主張，還對應于當今全球范圍內新出現的城市發展問題，為城市究竟應該如何發展、為了什么目的而發展指明了方向。在強調“以人民為中心”的當代中國，“以人為本”的人文主義或許更能代表未來城市建設和發展的理念趨勢，而對“人文轉向”“煙火氣”的呼喚，也是朝著上海世博會提出的“城市，讓生活更美好”口號所蘊含的城市本質的回歸。

三、上海實踐對構建“人民城市”的經驗性探索

中國的城市發展應始終以“人民城市”發展理念為根本遵循，上海實踐為中國城市化建設提供了許多探索經驗。人文主義導向在上海城市更新進程中的影響日益重要，基層全過程民主成為推動城市建設高質量發展的重要途徑。

（一）人文主義導向的上海城市更新

“城市更新”一詞最早在1958年8月荷蘭召開的一次研討會上提出，從清除貧民窟發展到有福利色彩的社區更新，到市場導向的舊城再開發，再進一步發展到社區綜合復興，其內涵在不斷演變和深化。進入全球化時代，“城市更新”又成為打造全球城市、資本尋找出路、完成產業升級的手段。①一般說來，城市更新在超大城市，主要是指根據地區社會經濟發展和國土空間規劃，從完備城市空間結構、修復城市生態功能、加強城市基礎設施、提升城市歷史內涵、改善市民居住條件、深化社區鄰里建設等方面，對城市空間發展形態和功能進行可持續改善的建設活動。參見董瑪力、陳田、王麗艷：《西方城市更新發展歷程和政策演變》，《人文地理》2009年第5期。從“城市更新”概念的歷史演變可以看到，在世界范圍內，改善民生始終是“城市更新”的初心所在，而歷史風貌保護、城市社區營造，更是“城市更新”諸多要義中極為重要的內容。

上海從20世紀末開始對中心城區進行全面改造和舊區重建，積累了豐富的城市更新經驗，逐漸摸索出了一種人文導向的城市更新理念，這種人文導向一方面體現在對歷史建筑、歷史風貌街區的保護上，存續了城市的寶貴文脈；另一方面則逐漸吸納社區居民參與到城市更新、改造的決策過程中，在社區基層踐行“以人民為中心”的理念。

在過去，伴隨著城市更新，大量歷史建筑和居民生活區被拆除，遭到社會各界詬病。②據鄭時齡院士統計：上海歷史上遺留下來的大約4500萬平方米的歷史建筑中，約三分之二已經不復存在，1949年統計的9214條里弄現在剩下不到1000條。參見鄭時齡：《上海的建筑文化遺產保護及其反思》，《建筑遺產》2016年第1期。但另一方面，上海自1986年被命名為國家歷史文化名城以來，就開始了對城市遺產的保護。上海市先后出臺了多項政策以保護優秀歷史建筑和歷史文化風貌區，③《上海市優秀近代建筑保護管理辦法》（1991年）、《上海市城市總體規劃（1999—2020）》（2001年）以及2002年頒布的《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》，將保護的范圍由單個建筑或建筑群擴展至歷史文化風貌區，保護建筑的范圍由近代建筑擴大到建成30年以上的歷史建筑，使保護工作的法律依據由政府規章上升為地方法規。2003年11月，上海市政府又批準了《上海市中心城歷史文化風貌保護區范圍劃示》，確定了中心城區總用地26.96平方公里的12片歷史文化風貌區，約占1949年上海城區面積的三分之一。2006年公布《上海市中心城歷史文化風貌區風貌保護道路規劃》，2007年市政府批轉了市規劃局《關于本市風貌保護道路（街巷）規劃管理的若干意見》，劃定14塊歷史文化風貌區內144條風貌保護道路，對其中64條道路進行整體規劃保護，道路紅線永不拓寬，街道兩側的建筑風格、尺度均保持歷史原貌。參見鄭時齡：《上海的建筑文化遺產保護及其反思》，《建筑遺產》2016年第1期。并先后頒布了五批優秀歷史建筑名單。這些舉措在“大拆大建”的年代對上海城市的歷史肌理保護起到了至關重要的作用。隨著住建部發出《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（2021年8月），各地增量擴容式的城市更新將不可持續，可持續的“存量更新”“有機微更新”將常態化。

在上海，城市更新也走過了一條漫長的發展演變之路。最初在對歷史風貌區的更新過程中也產生了一些具有爭議的案例，例如上海“新天地”的改造，將住宅功能轉換為商業的模式曾引發諸多爭議。④鄭時齡：《上海的建筑文化遺產保護及其反思》，《建筑遺產》2016年第1期。但從現在的觀點回看當時的更新方案，“新天地”開創性地為城市更新提供了一條可供參考的思路，那就是在歷史風貌保護產生良好社會影響的同時，創造出有活力的消費環境和商業價值。①“新天地”作為上海的一張“名片”，此后“尚賢坊”和“建業里”的早期規劃紛紛效法，同時期較為成功的還有泰康路“田子坊”的開發利用模式。這些示例帶動了建筑保護、里弄保護、街區保護、工業遺存等歷史風貌保護開發，標志著上海的歷史建筑保護逐漸進入成熟期。除此之外，在這種思路下對上海地區工業建筑遺產的改造利用，也在2010年世博會前后得到了普遍實施。可參見羅康瑞在“2021世界城市文化論壇（上海）”上的主旨演講《文化是城市競爭的核心與主要內涵》。

然而在“新天地”這類早期城市更新案例中，持續存在著過度面向商業地產開發而忽視歷史街區居住功能的問題，亦即過于突出更新之后的商業價值，而忽略了居住在建筑、街區中的“人”。眼下，城市更新越來越強調以改善民生為主要目標，而作為上海特色的里弄住宅保護，因為涉及民生改善問題，日益成為社會關注的焦點，同時也是城市更新的難點。在這些舊區改造中，歷史風貌區保護、區域經濟發展和民生改善構成了矛盾的“三角體”。盡管上海“棚戶區”的民生改善問題已基本解決，但在現存的被稱為“老舊破小”的里弄區域中還留有一些問題，其爭議焦點集中于一批建造時間較早、沒有煤衛設備的優秀歷史里弄建筑。大部分討論關注的是如何處理好歷史風貌保護和改善民生之間的關系，但問題的復雜性在于，這些街區因過于“老舊破小”而無法得到大資本的關注，而在居民構成上，除了一部分確實有困難的“原住民”外，大部分房屋產權擁有人早已遷離此地，老破里弄住宅絕大多數出租給了清潔工、快遞員、服務員、保安、護工、保姆等從事城市生活服務行業的外來群體。對耄耋老人來說，他們更需要的可能還是一個習慣了的、有鄰里相伴的友善社區；對于外來務工人員來說，“老舊破小”住宅的房租性價比正合乎需求。

面對這類里弄區域內部的復雜生態，制定精細化更新方案和替代方案可謂勢在必行。上海已經進入深度老齡化社會，在以老人為主的里弄小區，也可以因地制宜地對居住條件稍加改善，進而配置與養老相關的食堂、家政公司等服務機構，使老人們熟悉的街區成為居家養老、社區養老的場所。與此同時，既然城市建設離不開外來務工人員，城市就應當為他們留下一席棲身之地，而不應將他們遷到郊區，增加居住和通勤成本。根據居住人群的特征將舊式里弄進行改造，以實現居民需求和資源互補，不失為城市有機更新的一個方向。在“以人為本”的思路下，對受到保護的老式里弄街區進行改造，應切實通過實地深入調查，將街區居民的真實需求和實際利益放在第一位，引入精細化、網格化管理思路，甚至不惜拿出繡花針功夫，“一幢一檔”“一弄一策”，解決這些老舊歷史街區的更新保護難題。一些區域，與其花費巨大的成本完成動遷，再花巨大的成本打造動遷小區，還不如讓居民過渡后原地回遷，兩筆錢變成一筆錢，既保持了原有的城市生態鏈，又避免了因人口空心化而造成周邊商業的衰退，從經濟學角度來說也更為經濟。

（二）全過程民主的上海市民實踐

上海的另一個重要探索在于，積極嘗試讓市民以全過程民主的方式參與城市建設和城市更新，作為城市社會“馬賽克”的社區力量在這個過程中逐漸興起。社區存在于以相互依賴為基礎的、具有一定程度社會內聚力的地區，反過來又形成了習俗、品味以及思考和說話方式上的一致性。從趨勢來看，舊城片區更新項目正從政府與開發商緊密合作的PPP模式（Public-Private Partnership），轉向公私社區及第三方伙伴關系（Public-Private-Community and other third sectors）的PPCt模式。①“Public”仍指政府；“Private”指真正的組織實施機構，主要是開發商；“Community”主要指居委會、業委會、居民代表等代表社區的組織群體；“other third sector”指涵蓋設計院、獨立設計師、居民興趣小組、NGO機構、周邊商戶、周邊教育醫療等跟項目改造密切相關的人群，包括關心這個區域發展的研究學者、學生、民間群體等。參見賀沛：《從PPP到PPCt:舊城片區更新的轉型架構與治理結構》，“PPP產業大講堂”公眾號，2021年2月8日，https://mp.weixin.qq.com/s/nMB1o5kRqaHLTyY_CXvUjw；《中外城市更新中的PPP—PPCt模式比較》，“PPP產業大講堂”公眾號，2021年9月30日，https://mp.weixin.qq.com/s/1pt7PSCjelnNchABV5fQkg。在上海的一些地區，城市建設與城市更新通過激發方方面面的積極性、主動性、創造性，初步形成了凝聚全社會共識和力量的參與模式，市民群眾正在成為社區營造、家園建設的主體，十分符合今年頒布的《上海城市更新條例》中提出的要“建立健全城市更新公眾參與機制，依法保障公眾在城市更新活動中的知情權、參與權、表達權和監督權”的精神。

以筆者長期參與調研并關注的愚園路街區為例，愚園路地處歷史風貌區，是64條永不拓寬的馬路之一，歷史上是以新里弄堂為主的居住區，符合小街段、混合型、多樣性的特征。與過去的愚園路相比，居民反映現在的街道社區“好像改了什么，又好像沒改什么”，②陳蔚鎮、羅潔梅：《透視上海大都市文化場景——以愚園路、巨鹿路、番禺路為例》，徐錦江主編、鄭崇選執行主編：《2021上海文化發展報告》，上海：上海社會科學院出版社，2021年，第129頁。表層的變化發生在街區樣貌上以及歷史“起源”與潮流“新開端”的對流和匯流上，深層的變化在于當地居民所營造的獨特社區文化。眼下，紅色文化宣講團、阿基米德“愚園路電臺”、愚園雅集、“愚園路上”、故事商店、③相關報道參見《愚園路上的“故事商店”又出新的“花頭經”，你來嗎？》，澎湃新聞，2021年8月23日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_14175675。“社趣更馨”、沿街商戶微信群等社會民間團體已經成為形塑社區文化的生力軍。積極參與街區保護和建設的居民，通過出版書籍、拍攝紀錄片和短視頻，積極挖掘愚園路的歷史文化，同時以志愿者身份向街區內的中小學學生宣講區域文化。這些熱心參與的居民經常為愚園路的歷史風貌保護和微更新出謀劃策，營造了街區良好的商業氛圍。在自發組織的社區居民聚會中，參加者不僅有街道和居委會干部，還有在地藝術家、中學校長、小學輔導員、學者、記者以及獲得白玉蘭獎的“老外”居民。聚會活動中戀地情結濃郁，“原住民”和“新移民”交流互動，其氣氛之融洽令人難以忘懷，讓人體會到在一個以陌生人為特征的大都市里重建社區鄰里關系的可能性。從“越界筑路”地區到“生活美學街區”，愚園路正成為城市文化創新和建構人文城市的街區樣本——同時具備便利、安全、舒適的基本需求和時尚、美學、未來的升級需求，這樣的街區既是最為理想的“15分鐘生活圈”，又是可供觀覽的全域旅游區，既“記得住鄉愁”，又“找得到未來”。正是因為人人都有序參與其中，激活基層社區每一個細胞單元，才有可能造就“人人都是軟實力”的生動局面，造就一個文化多樣、多階層和諧共生的“活化”社區。

除了愚園路，在各級政府支持下，徐匯區構建的社區“鄰里匯、匯鄰里，美好生活共同體”，同濟大學教授組織開展多年的“活力南昌路文化藝術季”活動，由“建筑可閱讀”宣傳大使主理的位于陜西北路的中國歷史文化名街展示咨詢中心，年輕藝術家在新華路街區開展的“大魚社區營造”系列創意活動，都作為實驗探索，為所在街區的有機更新和社區“活化”發揮了民間多元主體的參與作用。

“人民城市”強調基層的全過程人民民主，強調共建、共治、共享。其中社區鄰里建設很重要。2021年9月15日，中共上海市委書記李強去愚園路江蘇路街道社區考察人民建議征集聯系點，就是調研“基層全過程民主”在社區的實踐。上海在城市建設中重視在地精神的發揮和屬地居民審美趣味的培養，推行可持續參與式城市更新，打造全過程人民民主最佳實踐地的設想正在基層一步步落實。

四、結論

今天，西方的城市發展已經相對固化，中國的城市發展卻還如火如荼，城市理論發展的實踐基礎，正逐漸轉移到以中國為代表的新興國家中，中國的城市實踐將為未來城市理論發展提供豐富的實證基礎。在這個大的時代背景下，“人民城市”理念的提出正當其時，一切“以人民為中心”，以生產、生活、生態和生命的有機統一為建設基礎，以幸福感、獲得感、安全感“三感”為衡量標準，構成了中國特色城市發展理論的主體。作為排頭兵、先行者的社會主義現代化國際大都市上海，無疑應該在成為卓越的全球城市的過程中，既為中國特色的城市更新，又為世界城市發展模式提供新鮮經驗和未來方向。

從形體主義轉向人文主義，將宏大的“空中視角”轉變為貼近人民生活的“地面視角”，將單一資本驅動的企業城市轉變為把人民綜合利益放在首位的“人民城市”，將是不可阻擋的世界潮流。“人民城市”需要來自基層的首創精神，而基層的首創精神離不開共建、共治、共享的全過程民主，只有讓民眾有機會自覺參與到城市建設和發展的全過程中來，才能面對現階段處于復雜發展期的中國城市，破解迷思和誤區，具備駕馭“有序復雜性”的能力，而不是停留于單一的思維。

硬實力讓城市強大，軟實力讓城市偉大——城市的強大和偉大，應該始終以人民的利益為宗旨。如何將全面提升軟實力與全面建設“人民城市”緊密聯系起來，將治理的實效真正落實到人民的實感上，將是今后一個時期我國城市建設的關鍵所在。城市規劃思想家芒福德在他的煌煌巨著《城市發展史》的“特大城市神話”一章收尾時充滿感情地說道：“讓生命世界的形象、力量和目的，重新回歸人類生存中心。”①劉易斯·芒福德：《城市發展史——起源、演變與前景》，第525頁。從本質上說，城市建設的最后旨歸，應該是實現人類社會的最高理想，即馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中提出的“人的自由全面發展”。